國庫集中支付制度在高等院校實(shí)行的問題和建議

張 弛

國庫集中支付制度，是將所有的政府性財(cái)政資金全部集中存放到國庫或國庫指定的代理銀行開設(shè)的國庫單一賬戶，所有的財(cái)政支出必須由國庫單一賬戶集中支付的一種制度。這種制度是一種全新的資金管理模式，它改變了財(cái)政資金的運(yùn)作方式，是對(duì)整個(gè)預(yù)算執(zhí)行機(jī)制和財(cái)政收支管理的制度性創(chuàng)新。

在這種制度下，財(cái)政部門對(duì)各預(yù)算單位的經(jīng)費(fèi)不再事先預(yù)撥。實(shí)行以財(cái)政直接支付為主，授權(quán)預(yù)算單位支付為輔的資金撥付方式。財(cái)政資金的使用，由各部門根據(jù)細(xì)化的預(yù)算自主決定，財(cái)政部門核對(duì)后準(zhǔn)予支出，財(cái)政資金將由單一賬戶進(jìn)行轉(zhuǎn)賬結(jié)算。其重點(diǎn)是改革財(cái)政性收入和支出管理方式，使財(cái)政收入直達(dá)國庫或者財(cái)政專戶，財(cái)政支出直達(dá)商品、勞務(wù)的供應(yīng)者或用款單位，取消中間環(huán)節(jié)。簡(jiǎn)單地說，所有財(cái)政性資金收支將取消“二傳手”，財(cái)政資金撥付實(shí)現(xiàn)“直通車”。這種制度減少了財(cái)政支出的中間環(huán)節(jié)，杜絕了財(cái)政資金被擠占、截留、挪用等問題，確保了財(cái)政資金的使用效益。

同時(shí)，國庫集中支付是我國正在實(shí)施的“金財(cái)工程”的重要組成部分。2003年遼寧省政府辦公廳正式下發(fā)《關(guān)于印發(fā)遼寧省全面推進(jìn)財(cái)政國庫管理制度改革實(shí)施方案的通知》。2004年9月，省直第一批試點(diǎn)部門啟動(dòng)改革，實(shí)現(xiàn)了國庫集中支付。從各市看，14個(gè)市先后進(jìn)行了國庫集中支付改革，鐵嶺市改革起步早，葫蘆島市推進(jìn)改革力度大，撫順市推進(jìn)改革進(jìn)度快，瓦房店、莊河、調(diào)兵山、西豐4個(gè)縣進(jìn)行了會(huì)計(jì)集中核算向國庫集中支付轉(zhuǎn)軌的試點(diǎn)。到2005年底，省本級(jí)一級(jí)預(yù)算單位已全面實(shí)施了國庫集中支付改革，市級(jí)啟動(dòng)了國庫集中支付改革試點(diǎn)，取消了執(zhí)收單位收入過渡賬戶。截至2007年底，省市兩級(jí)預(yù)算單位已全面實(shí)施了國庫集中支付制度改革，縣級(jí)改革也全面啟動(dòng)，有30個(gè)縣（區(qū)）進(jìn)行了會(huì)計(jì)集中核算向國庫集中支付的轉(zhuǎn)軌，全省納入國庫集中支付改革范圍共有3900余家單位，累計(jì)支付資金891.6億元。我院被納入其中，實(shí)施國庫集中支付制度。這項(xiàng)制度在具體的實(shí)施過程中，我們發(fā)現(xiàn)它給高校的預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)核算等方面產(chǎn)生了積極影響，發(fā)揮顯著了作用，但同時(shí)也面臨著一些現(xiàn)實(shí)困難和問題。

一、國庫集中支付制度規(guī)定與高校財(cái)務(wù)工作的適應(yīng)問題

1、與高校現(xiàn)行的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度不相符

從1998年開始，高校已經(jīng)全面取消了預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外分別核算的模式，實(shí)行綜合預(yù)算財(cái)務(wù)管理?！陡叩葘W(xué)校財(cái)務(wù)制度》規(guī)定高等學(xué)校把各項(xiàng)收入、支出全部納入預(yù)算，對(duì)所有收入和支出統(tǒng)一管理，即實(shí)行大收大支的預(yù)算管理模式，收入和支出沒有嚴(yán)格的對(duì)應(yīng)關(guān)系，便于高校統(tǒng)籌安排資金。實(shí)行國庫集中收付后，所有財(cái)政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，并且制度規(guī)定要區(qū)分預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外的資金，區(qū)別不同的類、款、項(xiàng)等資金渠道進(jìn)行核算。而財(cái)政性資金包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金、納入財(cái)政預(yù)算管理的政府性基金、納入財(cái)政專戶管理的預(yù)算外資金和其他財(cái)政性資金。這樣的話，無疑把財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金收支納入單一賬戶體系管理，而對(duì)附屬單位繳款、其他教育事業(yè)收入和其他收入、經(jīng)營(yíng)收入和相應(yīng)支出則繼續(xù)在學(xué)校的基本賬戶核算。

2、項(xiàng)目支出的資金預(yù)算下達(dá)和歸還墊資的問題

由于體制上的原因，高校的項(xiàng)目支出計(jì)劃下達(dá)比較晚，致使預(yù)算、用款額度的下達(dá)也相對(duì)遲緩。為了不影響高校正常工作的連續(xù)性、工期等原因，在額度未到的情況下，實(shí)際上許多項(xiàng)目在財(cái)政部門預(yù)算下達(dá)、款項(xiàng)到位之前已經(jīng)開始實(shí)施，比如高等學(xué)校的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，這個(gè)問題在高校實(shí)屬普遍存在。實(shí)行國庫集中支付制度改革前，賬戶間可以通過劃撥資金的方式來解決墊付資金問題，實(shí)施國庫集中支付后，不允許從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金。所以造成使大量已墊付的資金沉淀在零余額賬戶中，另一方面學(xué)校實(shí)有資金賬戶因墊付了大量的財(cái)政性資金而影響其他項(xiàng)目的正常開支。

3、不能直接向二級(jí)核算單位轉(zhuǎn)賬的問題

按照財(cái)政有關(guān)規(guī)定：“預(yù)算單位的零余額賬戶不得向本單位其他賬戶和上級(jí)主管單位、所屬下級(jí)單位賬戶劃撥資金?！边@樣，從零余額賬戶中向高校的二級(jí)核算單位劃轉(zhuǎn)資金和撥款的方式就成了問題，但是高校的二級(jí)核算單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相對(duì)獨(dú)立，已經(jīng)與高校形成了實(shí)際上的甲、乙方關(guān)系，這種機(jī)制下，不允許直接向二級(jí)核算單位劃撥資金勢(shì)必會(huì)影響高校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

4、會(huì)計(jì)核算時(shí)間推遲，增加了管理難度

實(shí)行國庫授權(quán)支付前，會(huì)計(jì)人員根據(jù)對(duì)原始憑證的審查、核算編制記賬憑證，經(jīng)過復(fù)核人員復(fù)核后交給銀行出納員，銀行出納員根據(jù)記賬憑證開具銀行結(jié)算票據(jù)。實(shí)行國庫授權(quán)支付后支付程序就變?yōu)椋菏紫龋瑫?huì)計(jì)人員對(duì)原始憑證進(jìn)行審查、核算，經(jīng)過復(fù)核人員復(fù)核后交給銀行出納員，銀行出納員根據(jù)復(fù)核后的原始憑證開具銀行結(jié)算票據(jù)，并且還要在網(wǎng)上將支付款項(xiàng)的有關(guān)信息進(jìn)行錄入，復(fù)核人員再在網(wǎng)上進(jìn)行復(fù)核、申報(bào)，提交國庫中心進(jìn)行審批；接著由銀行出納員將支付款項(xiàng)的信息打印在財(cái)政統(tǒng)一下發(fā)的《財(cái)政授權(quán)支付憑證》上，然后將銀行結(jié)算票據(jù)及《財(cái)政授權(quán)支付憑證》送交代理銀行辦理支付結(jié)算業(yè)務(wù)，銀行經(jīng)過一系列的清算程序，1個(gè)工作日后，單位再到代理銀行領(lǐng)取《財(cái)政授權(quán)支付憑證（回單）》；最后，會(huì)計(jì)人員根據(jù)銀行票據(jù)存根和《財(cái)政授權(quán)支付憑證（回單）》附原始憑證，進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，編制記賬憑證，致使支付程序造成當(dāng)天的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)不能及時(shí)反映，票據(jù)保存不妥容易丟失。高校財(cái)務(wù)工作本來量大而雜，當(dāng)天的業(yè)務(wù)不能按時(shí)入賬，這在一定程度上，會(huì)造成工作延誤。

二、零余額賬戶的使用和金融機(jī)構(gòu)方面的問題

財(cái)政支出零余額賬戶是指財(cái)政開設(shè)在代理銀行的財(cái)政集中支付賬戶。預(yù)算單位的每一筆財(cái)政支出，由代理銀行各開戶網(wǎng)點(diǎn)在財(cái)政審批的控制額度內(nèi)受理支出業(yè)務(wù)并在零余額賬戶內(nèi)辦理支付，每日終了，由代理銀行統(tǒng)一向國庫清算，并結(jié)平各零余額賬戶的墊付資金，當(dāng)日賬戶余額為零。由于在財(cái)政、人民銀行國庫、代理銀行之間尚未建立數(shù)據(jù)傳輸網(wǎng)絡(luò)，支付數(shù)據(jù)和憑證采取人工傳遞和錄入，大大影響了清算時(shí)間和速度，給國庫集中支付工作帶來很大影響。

1、支付結(jié)算憑證手續(xù)麻煩

在進(jìn)行日常國庫集中支付的授權(quán)支付的操作中，會(huì)計(jì)人員每辦理一筆授權(quán)支付業(yè)務(wù)既要填寫銀行支付結(jié)算憑證，又要在網(wǎng)上將支付款項(xiàng)的用途、摘要、金額、收款人等有關(guān)信息一一進(jìn)行錄入、申報(bào)、提交國庫中心審批等程序，同時(shí)還需將此信息打印在財(cái)政統(tǒng)一下發(fā)的《財(cái)政授權(quán)支付憑證》上，手續(xù)十分繁瑣，一定程度上加大了財(cái)務(wù)人員的工作量。

2、電子信息平臺(tái)建設(shè)滯后，主要依賴電話聯(lián)絡(luò)

目前高校使用的國庫集中支付信息管理系統(tǒng)還不夠成熟，程序操作復(fù)雜，雖然與財(cái)政結(jié)算中心實(shí)現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng)，但信息傳輸尚依賴于電話，速度慢、不穩(wěn)定因素多，網(wǎng)絡(luò)設(shè)施相對(duì)落后，影響了系統(tǒng)的正常運(yùn)行，既影響了工作效率，又增加了辦公費(fèi)用。

3、支付結(jié)算手段不能完全滿足國庫支付改革的需要

（1）代理銀行受理預(yù)算單位支付申請(qǐng)的時(shí)間很短，一般集中在上午的兩個(gè)多小時(shí)內(nèi)，對(duì)預(yù)算單位辦理支出造成不便，特別是緊急撥款和提取現(xiàn)金。由于時(shí)間相對(duì)集中，預(yù)算單位集中上網(wǎng)辦理支付，容易出現(xiàn)線路阻塞現(xiàn)象。

（2）在現(xiàn)有結(jié)算方式下，預(yù)算單位委托收款和轉(zhuǎn)賬支票在下午三點(diǎn)鐘以后支付的款項(xiàng)當(dāng)天不能結(jié)算。由于支付賬戶是零余額賬戶，賬面無資金與國庫辦理清算。因此代理銀行對(duì)下午收到的委托收款票據(jù)和轉(zhuǎn)賬支票，不愿及時(shí)辦理支付，從而造成工作中不必要的矛盾。

三、建 議

1、建立健全與財(cái)政國庫集中支付改革相適應(yīng)的法律制度

從宏觀層面來說，高校實(shí)行國庫集中支付后，財(cái)政資金要通過財(cái)政授權(quán)支付的方式使用，并在單位零余額賬戶支出。這種核算方式與現(xiàn)行的高校會(huì)計(jì)制度有很大的矛盾，需要及時(shí)對(duì)此做出調(diào)整。而現(xiàn)行的《中華人民共和國預(yù)算法》、《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》、《支付結(jié)算辦法》、《票據(jù)法》、《現(xiàn)金管理辦法》等法律、法規(guī)，已不適應(yīng)新形勢(shì)的需求，應(yīng)進(jìn)行修改和完善。例如，高校不能通過零余額賬戶向其所屬二級(jí)核算單位直接轉(zhuǎn)賬的問題。省財(cái)政廳國庫處針對(duì)這個(gè)問題，采取了臨時(shí)的解決方法，允許高校通過零余額賬戶向其所屬二級(jí)核算單位劃撥資金，問題雖然解決了，但與相關(guān)的規(guī)章制度相抵觸，應(yīng)盡快修改、出臺(tái)相關(guān)的法律、法規(guī)，從根本上明確、解決這一問題。從微觀層面來說，國庫集中支付制度的實(shí)施使高校的財(cái)務(wù)管理、運(yùn)行機(jī)制等發(fā)生了較大的變化，學(xué)校必須盡快建立與之相適應(yīng)的財(cái)務(wù)管理辦法，完善內(nèi)部控制制度，修訂會(huì)計(jì)核算流程，加大對(duì)預(yù)算資金執(zhí)行的監(jiān)督，杜絕不合理開支，確保?？顚Ｓ茫嬲龅接蟹梢?，保證高校國庫集中支付制度的順利實(shí)施。

2、簡(jiǎn)化國庫集中支付結(jié)算憑證手續(xù)，充實(shí)《票據(jù)法》法的相關(guān)內(nèi)容

在具體實(shí)施國庫集中支付的過程中，應(yīng)有一種符合《票據(jù)法》規(guī)定的正式的“二合一”的憑證，省去辦理每一筆授權(quán)支付業(yè)務(wù)都要填寫各種憑證的繁瑣手續(xù)，只有這樣，才能更大程度的滿足改革的需要，更好地實(shí)行這一先進(jìn)的支付方式。

3、延長(zhǎng)代理銀行辦理國庫支付申請(qǐng)、結(jié)算的時(shí)間

目前，代理銀行在辦理預(yù)算單位國庫支付申請(qǐng)、結(jié)算的時(shí)間主要集中在上午，對(duì)預(yù)算單位的業(yè)務(wù)核算工作極為不便，當(dāng)日的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)不能如實(shí)反映，很容易造成票據(jù)遺失。如果代理銀行能將國庫支付業(yè)務(wù)的時(shí)間延長(zhǎng)為一個(gè)整工作日，即與銀行的其他業(yè)務(wù)時(shí)間等同。這樣工作效率就得到了提高，同時(shí)也方便了預(yù)算單位辦理國庫支付業(yè)務(wù)。

4、進(jìn)一步加強(qiáng)國庫集中支付信息系統(tǒng)建設(shè)，同時(shí)提高高校的會(huì)計(jì)電算化程度

國庫集中支付制度實(shí)施后，較之從前工作量在很大程度上有所加大，會(huì)計(jì)電算化和信息網(wǎng)絡(luò)化是國庫集中支付的必要條件和技術(shù)手段。針對(duì)現(xiàn)有的國庫支付電子信息平臺(tái)建設(shè)滯后及高校會(huì)計(jì)電算化水平不高的情況，財(cái)政部門應(yīng)盡快完善國庫集中支付網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，提升支付信息系統(tǒng)的管理功能；高校財(cái)務(wù)部門也應(yīng)根據(jù)需要，提高會(huì)計(jì)電算化水平，添置更新設(shè)備，設(shè)立網(wǎng)上申報(bào)專線。加強(qiáng)與國庫管理部門的聯(lián)系，互相溝通，以達(dá)到信息報(bào)送準(zhǔn)確無誤、反饋批復(fù)及時(shí)、信息使用方便快捷的目標(biāo)。

5、加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)

國庫集中支付制度是一個(gè)新生事物，是一項(xiàng)業(yè)務(wù)性很強(qiáng)的工作。這就要求高校會(huì)計(jì)人員不僅要了解國庫集中支付制度，還應(yīng)熟悉其操作流程與工作方法。同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)高校會(huì)計(jì)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷地提高其工作水平與業(yè)務(wù)能力，并且要掌握一定的財(cái)會(huì)理論以及會(huì)計(jì)電算化等綜合知識(shí)，增強(qiáng)其服務(wù)意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)，把改革的各項(xiàng)工作做好、做深、做細(xì)，從而不斷地完善國庫支付工作。