公共健康與環(huán)境法制

周孜予 鄧曉宇

(東北林業(yè)大學，黑龍江 哈爾濱150040)

公共健康與環(huán)境法制

周孜予 鄧曉宇

(東北林業(yè)大學，黑龍江 哈爾濱150040)

隨著社會經(jīng)濟和科學技術的發(fā)展以及人類生活方式的變化，人類在利用環(huán)境的同時，也給環(huán)境造成了污染和破壞。被污染和破壞了的環(huán)境，又反過來危害了人們的公共健康。環(huán)境問題已經(jīng)成為影響公共健康的重要因素。我國的環(huán)境健康工作起步較晚，公共健康的環(huán)境法制還不健全，因此，筆者將分析我國公共健康的現(xiàn)狀及其與環(huán)境法制的關系，從而提出完善我國有關公共健康的環(huán)境法制的建議。

公共健康;環(huán)境法制;完善

公共健康，是指公眾的健康，它具有豐富的內(nèi)涵，凡是與公眾健康相關的問題都可以理解為公共健康問題。如社會衛(wèi)生體制與應急系統(tǒng)、環(huán)境保護、流行病、衛(wèi)生醫(yī)療和保健資源的分配、勞動保護、衛(wèi)生狀況、健康教育、交通以及一些個人行為(如吸煙)等。目前我國已決定從制定各種污染物對人體健康損害的判定標準和環(huán)境污染物對人體損害的污染源追蹤技術規(guī)范入手，采取流域與區(qū)域管理相結合的方式共同治污。我國在過去很長一段時期內(nèi)，過于突出經(jīng)濟發(fā)展的數(shù)量指標，走的是高消耗、粗放式的傳統(tǒng)道路，再加上我國人口多，資源少，使得環(huán)境問題嚴重影響了公眾的健康。

在社會生活方面，目前，我國主要江河湖海都有不同程度的全流域污染，2006年，全國七大水系409個監(jiān)測斷面中劣五類水質占32%，部分湖泊出現(xiàn)不同程度的富營養(yǎng)化。從飲用水中分離出的767種有機化合物，其中109種是致癌、致畸、致突變物質，我國河南、江蘇、廣東、重慶、湖北、江西等地的“癌癥村”均與水污染有關;嚴重的空氣污染，致使我國工業(yè)城市居民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)個體企業(yè)大氣型污染的農(nóng)村，支氣管哮喘、慢性阻塞性肺病、心血管疾病、肺癌發(fā)病率明顯上升;城市中噪聲擾民現(xiàn)象日趨嚴重，2003年監(jiān)測的401個城市中，21%的道路交通噪聲超標，352個城市中近1/2的區(qū)域環(huán)境噪聲超標，居民高血壓、神經(jīng)衰弱等疾病發(fā)生率也逐年上升;工業(yè)固體廢物、危險廢物、新化學物質、持久性有機污染物POPs和普遍的垃圾圍城現(xiàn)象對人體健康的危害日益凸現(xiàn);農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜和畜禽糞便的大量不合理使用，導致農(nóng)村和農(nóng)業(yè)面源污染嚴重，受重金屬污染的耕地面積約占耕地總面積的1/5，已經(jīng)很難通過自凈作用消減，嚴重威脅到食品安全和人體健康。同時，環(huán)境的變化也導致了傳染性疾病的快速蔓延，典型案如2003年2月的SARS以及2009年4月的甲型H1N1流感的爆發(fā)。

1995年由于我國大氣污染和水污染所導致的健康損害帶給人民的疾病經(jīng)濟負擔相當于同年GDP的2.73%至6.74%;用宏觀經(jīng)濟評價模型測算，我國2000年室內(nèi)外空氣污染所導致的健康損害使同年中國GDP的增長下降了0.37‰。如果不采取有效的環(huán)境對策控制空氣污染，到2020年，由于健康損害導致我國GDP的損失將達1%。

目前，我國公共健康體系尚不健全，我國衛(wèi)生資源不僅總體投入不足，而且在配置方面也嚴重地缺乏公正性。2000年，世界衛(wèi)生組織對191個會員國衛(wèi)生系統(tǒng)的公平性進行評估，我國被排在188位。城鄉(xiāng)之間衛(wèi)生資源分配公正的問題差距過大。衛(wèi)生保健資源有限，難以控制疾病的滋生和蔓延，威脅了公共健康?？傊?，從我國目前的狀況來看，這兩個目標遠遠沒有得到實現(xiàn)。

一、公共健康與環(huán)境法制的關系

人的自然性是崇尚自由的，但人更多是具有社會性，其自由必然要受社會公共秩序的限制，這種限制使得人類社會有序向前發(fā)展。同理，我國的環(huán)境法制在賦予公民基本權利和自由的同時，也規(guī)定了公民應盡的義務，如在《憲法》“公民的基本權利和義務”一章中明確規(guī)定:“中華人民共和國公民有享用適宜環(huán)境的權利和保護環(huán)境的義務”，從根本上保證了人與環(huán)境和諧健康的發(fā)展，在創(chuàng)造良好環(huán)境的同時也保障了公眾的健康。

(一)環(huán)境法制是公共健康的必要條件

首先，環(huán)境法制是實現(xiàn)公共健康的基礎與保障。人是自然界長期發(fā)展的產(chǎn)物，是在自己所處的環(huán)境中并且和這個環(huán)境一起發(fā)展起來的。生態(tài)系統(tǒng)實際是由不同的生物和非生物環(huán)境構成的非常復雜的系統(tǒng)，人類要生存和健康都要依賴生態(tài)系統(tǒng)的平衡發(fā)展。但工業(yè)文明以后，在經(jīng)濟、科技發(fā)展的同時，人類違背自然規(guī)律，對環(huán)境進行過度開發(fā)和利用，從而使環(huán)境惡化，破壞了整個生態(tài)的平衡，使得環(huán)境導致的公共健康問題日益突出，對人類的健康構成嚴重威脅。這需要環(huán)境法制設計一系列具體的技術工具和配套的法律制度，對生態(tài)環(huán)境的狀態(tài)進行技術性的描述和量化界定，如建立生態(tài)環(huán)境標準制度和生態(tài)環(huán)境影響評價制度?？傊h(huán)境法制倡導我們遵循自然規(guī)律，維護生態(tài)平衡，同時又在一系列的政策制度等層面約束著人類的行為，這樣才可以創(chuàng)造出有利于人類公共健康的自然環(huán)境。

其次，環(huán)境法制是公共健康的客觀要求。環(huán)境對公共健康的威脅具有環(huán)境污染物來源廣，品種多，影響的人群范圍廣，危害具有潛伏性、早期不易被發(fā)現(xiàn)，污染物質侵入途徑多樣，對人體的作用較復雜，發(fā)現(xiàn)與治療困難，危害深等特點。公民的生態(tài)意識比較淡薄，公眾普遍對小范圍的、短期的環(huán)境衛(wèi)生問題關注度高，而對長遠的、廣泛的環(huán)境保護問題知之甚少尤其輕視預防工作。環(huán)境法制規(guī)定有關部門積極開展有關環(huán)境與健康的監(jiān)測及研究工作，以得到科學的數(shù)據(jù)和豐富的成果，充分履行好各自的職責，從而全面掌握我國環(huán)境污染及其對公共健康影響的整體狀況，為健康和環(huán)境保護的科學指導工作提供有力的保障。這樣，就為環(huán)境污染健康損害的預防提供早期預警，降低或消除了環(huán)境污染的健康損害風險，使環(huán)境污染對健康的損害消除在發(fā)生之前。就算有環(huán)境污染致健康損害的事件發(fā)生，環(huán)境法制也會有一系列的環(huán)境損害賠償制度來保障公民健康的權利。

(二)公共健康是環(huán)境法制的價值追求

《環(huán)境保護法》第1條中規(guī)定:“為保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現(xiàn)代化建設的發(fā)展，制定本法。”這一規(guī)定，確立了“保障人體健康”在環(huán)境法律立法目的中的核心地位，使其成為國家落實“建設生態(tài)文明”的基本國策，是環(huán)境保護領域的核心價值。環(huán)境法調(diào)整的對象是人類在利用自然環(huán)境生產(chǎn)生活過程中所產(chǎn)生的社會關系。為了創(chuàng)造適宜人類生存的良好環(huán)境，環(huán)境法注重環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治。因此，環(huán)境法調(diào)整的是以人為目的的人的環(huán)境，通過調(diào)整人的行為來保護環(huán)境，進而達到保護人類健康的目的，其總體上是通過從“人到自然再到人”的調(diào)整模式來關注環(huán)境問題。法律在以權利和權力的形式規(guī)范著人們行為的同時，也賦予了社會主體各種權利和義務，這便產(chǎn)生了環(huán)境權——環(huán)境法律關系的主體享有適宜健康和良好生活環(huán)境，以及合理利用環(huán)境資源的基本權利，環(huán)境權的核心則是人們的生命健康權。我國以以人為本和科學發(fā)展觀的理念為指導，在2007年底出臺了《國家環(huán)境與健康行動計劃(2007—2015)》，把環(huán)境與健康工作提到了國家的戰(zhàn)略高度。因此，公共健康是環(huán)境法制的價值追求。

二、完善我國公共健康的環(huán)境法制

(一)填充有關公共健康環(huán)境法律制度的空白

《國家環(huán)境與健康行動計劃》中提出了完善健康與環(huán)境保護工作的法律，減少因受環(huán)境影響而產(chǎn)生疾病的概率，控制影響公共健康的有害環(huán)境因素，維護公共健康的總體目標，是中國環(huán)境與健康領域的第一個綱領性文件。我國環(huán)境基本法明確規(guī)定了“保障人體健康”的立法目的，立法目的需要通過具體的法律制度和體系化的法律規(guī)范來實現(xiàn)。因此，應綜合評估現(xiàn)有法律法規(guī)的實施效能，針對當前工作中存在的突出矛盾，盡快填充有關公共健康環(huán)境法律法規(guī)制度的空白，抓緊制定完善有關跨流域環(huán)境污染，土壤污染、化學物質污染、環(huán)境損害賠償、環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境影響評價等方面的法律、法規(guī)、制度，進一步強化環(huán)境污染的法律責任。制定發(fā)布突發(fā)環(huán)境污染公共事件應急處置和環(huán)境污染健康影響評價等規(guī)章，加快配套法律法規(guī)的制定，推動和規(guī)范相關工作的開展。

(二)環(huán)境法制的內(nèi)容要堅持改革創(chuàng)新，保障公共健康安全

我國環(huán)保工作起步晚，環(huán)境立法內(nèi)容只有不斷地堅持改革創(chuàng)新，才能滿足當前環(huán)保事業(yè)的需要，保障環(huán)境立法目的的實現(xiàn)。首先，應在環(huán)境相關法律法規(guī)條款中加大對公共健康產(chǎn)生不利影響的環(huán)境違法行為的罰款額度及處罰力度，提高污染物排放的收費標準。如提高企業(yè)的守法收益，增加企業(yè)的違法成本，提高現(xiàn)有環(huán)境違法處罰數(shù)額或者采取比例罰款，遏制污染企業(yè)的不法行為。其次，可以借鑒國外的技術性規(guī)范，同時從我國實際出發(fā)，開展資料收集、數(shù)據(jù)研究、問卷調(diào)查等實用性強的科學調(diào)研工作，廣泛調(diào)動起公眾參與、監(jiān)督的積極性，增強相關環(huán)境法律法規(guī)的可操作性，為保障公共健康提供良好的環(huán)境基礎。

(三)以人為本，專門制定保障公共健康的環(huán)境標準

環(huán)境標準是環(huán)境法律體系不可或缺的重要支撐體系，是制定環(huán)境保護規(guī)劃的重要法律和技術依據(jù)，是環(huán)境保護行政主管部門依法行政的依據(jù)。我國的環(huán)保法，力圖解決的根本問題就是協(xié)調(diào)人與環(huán)境之間的矛盾，實現(xiàn)人和自然的和諧相處，最終實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。我國提出的以人為本，首先要滿足和保護的還是社會普通民眾的利益。在建立環(huán)境標準體系中體現(xiàn)貫徹以人為本的原則，就是要本著以保障公眾的健康為導向，確立環(huán)境標準體系。但是我國環(huán)境標準體系中缺乏專門關于健康的標準。為了保護公眾健康權益和提高人民生活質量，十八部委在《國家環(huán)境與健康行動計劃》(2007—2015)中提出我們當前急需制定以下方面與保障公共健康相關的標準:環(huán)境污染健康損害評價與判定標準;環(huán)境污染健康影響監(jiān)測標準;環(huán)境健康影響評價與風險評估標準;飲用水、室內(nèi)空氣及電磁輻射等衛(wèi)生學評價標準;土壤生物性污染標準;環(huán)境污染物與健康影響指標檢測標準;突發(fā)環(huán)境污染公共事件應急處置標準。為了制定科學合理的為保障公共健康為中心的標準，需要建立環(huán)境與健康的動態(tài)管理數(shù)據(jù)庫，明確各種污染物對人體健康損害的判定標準，擴大對環(huán)境污染致公共健康損害事件調(diào)查的范圍、深度和廣度，增加環(huán)境與健康技術體系人員及資金的投入，為規(guī)范和管理環(huán)境與健康工作及時提供有效依據(jù)。

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Public Health and Environmental Legal System

Zhou Ziyu，Deng Xiaoyu
(Northeast Forestry University，Harbin Heilongjiang 150040)

With the development of economic and technology and the changes in people’s lifestyles，human beings are not only using the environment，but also are polluting it and damaging it.The environment damaged endangers the public health.The environmental problems have been an important factor to the public health.However，environmental health work started late in China，and the environmental legal system was not sound.Therefore，the author will analyze the relationship between the situation of public health and environmental legal system in order to suggest a way to improve the environmental legal system in public health field.

public health，environmental legal system，perfection

D922.6

A

1672-3805(2011)03-0134-03

2010－12－20

東北林業(yè)大學基本科研業(yè)務項目(編號:4149132);黑龍江省青年科學基金項目(編號:QC2009C51)

周孜予(1980－)，女，黑龍江綏化人，東北林業(yè)大學文法學院講師;研究方向:環(huán)境法、行政法