我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償立法探析

劉尊梅 韓學平

(東北農(nóng)業(yè)大學，黑龍江 哈爾濱150030)

我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償立法探析

劉尊梅 韓學平

(東北農(nóng)業(yè)大學，黑龍江 哈爾濱150030)

我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)日益受到社會重視并將逐步走向完善。但作為一種解決農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償卻未在我國法律制定及其法律實施中得到重視。我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策缺乏完善的法律保障，在立法層面上缺乏系統(tǒng)性和完整性。本文旨在探討我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償立法的相關(guān)問題，在分析我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償立法缺陷的基礎(chǔ)上，對我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償立法模式、立法進程及立法內(nèi)容提出相應(yīng)的設(shè)計建議。

農(nóng)業(yè)生態(tài)補償;立法;農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護

我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)日益受到社會重視并將逐步走向完善。但作為一種解決農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償卻未在我國法律制定及其法律實施中得到重視。在國外，生態(tài)補償制度已經(jīng)得到了許多國家的立法支持，如日本、俄羅斯、瑞典、美國、法國、澳大利亞、比利時等。我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策缺乏完善的法律保障，在立法層面上缺乏系統(tǒng)性和完整性，執(zhí)法層面上缺乏強制性和可操作性，司法層面上尚缺乏農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)木葷贫燃跋嚓P(guān)的程序制度，這種狀況不能滿足建立和健全系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度的要求。本文旨在探討我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償立法的相關(guān)問題。

一、我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償立法缺陷

(一)缺乏權(quán)威性的法律法規(guī)保障

我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策缺乏具有剛性的法律法規(guī)體系作為保障，由此導致農(nóng)業(yè)生態(tài)補償在實踐中的不連續(xù)與不規(guī)范。從現(xiàn)行農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策法律的層級上看，中共中央和國務(wù)院只出臺了農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)恼?，這種抽象的政策尚無剛性的法律規(guī)范予以貫徹實施，對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)囊?guī)范只是散見于一些行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章中，欠缺權(quán)威性的保護。由于生態(tài)補償政策缺乏法律的權(quán)威性，進而影響到政策本身在實踐中的可操作性，政策運行中出現(xiàn)的隨意性現(xiàn)象較為嚴重。農(nóng)業(yè)生態(tài)補償立法上的空白導致了農(nóng)業(yè)生態(tài)補償沒有相應(yīng)的法律法規(guī)，這都給有關(guān)部門的執(zhí)法造成了困擾，使農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保的正外部性行為和減少負外部性的污染控制行為得不到有效補償。

(二)法律制度內(nèi)容缺乏系統(tǒng)性和完整性

農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律依據(jù)繁亂混雜，缺乏集中統(tǒng)一的法律規(guī)定。農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律關(guān)系的主體、客體、范圍、對象、農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律關(guān)系產(chǎn)生消滅的法律事實、農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)臉藴?、方式等都缺少法律依?jù)。我國部分省份雖然在其《農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》中明確規(guī)定了農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度，但大多制度空洞，相互抄襲，而不是在中央法規(guī)政策指導下結(jié)合具體情況來制定本地方的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度。同時這些農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度，也缺乏相應(yīng)的實施細則予以配套。

二、我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償立法模式選擇

對我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度進行立法完善勢在必行。首先是立法模式的選擇問題。關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償立法模式，可有三種方案選擇:一是制定一部專門的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法;二是生態(tài)補償基本法與農(nóng)業(yè)生態(tài)補償單行法規(guī)(包括國務(wù)院制定的行政法規(guī)和地方人大制定的地方法規(guī)、規(guī)章)并舉的模式;三是在生態(tài)補償法中明確農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)牡匚?，并修改和完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)。

對于這三種方案，本文認為，第一種模式目前無法做到。主要是因為:一是在制定法律時，要認識到各個領(lǐng)域的生態(tài)補償?shù)膶崿F(xiàn)是一個漸進的過程，要充分考慮當?shù)氐膶嶋H，如經(jīng)濟發(fā)展和群眾生活水平以及政府、社會、公眾的承受能力，按照規(guī)劃分期、分步執(zhí)行。就生態(tài)補償問題，制定多部法律進行綜合規(guī)制也不符合我國當前的實際。二是我國目前生態(tài)補償草案尚未出臺，而且對于農(nóng)田生態(tài)補償尚有爭議，原因是認為條件還不成熟。但從前文所述，我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償缺乏完善的法律依據(jù)是較為突出的問題，也是發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、保護農(nóng)民權(quán)益的重大障礙。我國建立和完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制已成當務(wù)之急，但不能操之過急，也不能無所作為。本文認為，對于具體領(lǐng)域生態(tài)補償制度的立法包括農(nóng)業(yè)生態(tài)補償立法可分步驟、分階段來進行，建議先采用第三種模式立法，條件和時機成熟后再采用第二種模式立法。

三、我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償立法進程設(shè)計

(一)支持逐步建立一個完善的生態(tài)補償法律法規(guī)體系

全方位、多層次的生態(tài)補償?shù)牧⒎ㄒ殉蔀楫攧?wù)之急，應(yīng)將補償范圍、對象、方式、標準等以法律形式確立下來。在總結(jié)森林生態(tài)補償制度、退耕還林還草制度、試點流域生態(tài)補償制度和礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度基礎(chǔ)上，國務(wù)院應(yīng)出臺《生態(tài)補償條例》，適時頒布統(tǒng)一的《生態(tài)補償法》。建立一個完善的生態(tài)補償法規(guī)體系應(yīng)采取逐步實施的辦法，適時出臺具有一般指導意義的《生態(tài)補償條例》，并在此基礎(chǔ)上逐步完善，結(jié)合實踐盡早出臺《生態(tài)補償法》，在《生態(tài)補償法》中，一是明確享受生態(tài)效益的地區(qū)有責任向提供生態(tài)效益的地區(qū)進行補償。二是界定生態(tài)補償主體。根據(jù)不同的生態(tài)領(lǐng)域確定其補償主體。三是界定補償資金的來源，包括財政轉(zhuǎn)移支付、企業(yè)購買生態(tài)效益的支出、個人享受生態(tài)效益的支出等。四是設(shè)立生態(tài)補償管理機構(gòu)。由環(huán)保部門來主導建立生態(tài)補償體系，相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合。

(二)建設(shè)不同區(qū)域、不同類型的生態(tài)補償法規(guī)

結(jié)合已有的生態(tài)補償實踐探索和當前主體功能區(qū)建設(shè)，針對不同區(qū)域、不同類型的生態(tài)領(lǐng)域，制定和出臺相應(yīng)的生態(tài)補償法規(guī)、辦法，明確生態(tài)補償?shù)闹匾I(lǐng)域，具體規(guī)定補償對象、補償方式、補償標準等生態(tài)補償?shù)木唧w操作細則，推進區(qū)域生態(tài)補償實踐，并使不同類型的生態(tài)補償均有法可依。

(三)盡快建立健全農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)

目前涉及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)的法律法規(guī)，大都沒有對利益主體做出明確的界定和規(guī)定，導致各利益相關(guān)者(補償?shù)闹黧w和補償?shù)氖荏w)無從根據(jù)法律界定自己在生態(tài)環(huán)境保護方面的責、權(quán)、利關(guān)系，更無從依據(jù)相關(guān)法律和其他利益相關(guān)者進行交涉，爭取自己的正當權(quán)益。在某些利益主體已經(jīng)確立的法律法規(guī)中，往往對于生態(tài)環(huán)境補償?shù)囊罁?jù)和標準未做出明確規(guī)定，給生態(tài)環(huán)境補償工作帶來一些不確定因素，為此迫切需要建立、完善農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境補償法律法規(guī)體系。

四、我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償立法內(nèi)容構(gòu)想

針對我國目前農(nóng)業(yè)環(huán)境保護法律體系存在的諸多問題，我們必須進一步完善我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律法規(guī)的建設(shè)。本文建議應(yīng)作如下努力:

(一)明確規(guī)定公民的生態(tài)權(quán)

在《憲法》中明確規(guī)定公民的生態(tài)權(quán)，包括生態(tài)補償權(quán)。在《環(huán)境保護法》中明確生態(tài)利益的實體權(quán)利內(nèi)容。采取列舉式和概括式的混合模式規(guī)定公民享有的權(quán)利，諸如安寧權(quán)、清潔水權(quán)、清潔空氣權(quán)等，使抽象的生態(tài)權(quán)變?yōu)榫唧w的可操作的法律依據(jù)，利于公民在受到損害時主張生態(tài)權(quán)利。同時，也應(yīng)明確農(nóng)民保護生態(tài)的具體義務(wù)內(nèi)容。對農(nóng)民生態(tài)權(quán)的程序性權(quán)利如生態(tài)知情權(quán)、參與權(quán)、救濟權(quán)等相關(guān)權(quán)利加以明確。對補償權(quán)利的認可和確認是實施農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的前提。

(二)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度在《生態(tài)補償法》中的確立

當前我國急需一部好的生態(tài)補償基本法來發(fā)揮基礎(chǔ)作用，并由此理順生態(tài)補償基本法和其他相關(guān)法律、法規(guī)之間的關(guān)系，盡快建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、完善的生態(tài)補償制度。在制定《生態(tài)補償法》作為生態(tài)補償?shù)幕痉傻那疤嵯拢_立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度在生態(tài)補償法中的地位，并適用生態(tài)補償法中關(guān)于生態(tài)補償?shù)幕拘院统绦蛐詢?nèi)容規(guī)定。

(三)制定農(nóng)業(yè)生態(tài)補償專門性法規(guī)

上述《憲法》《生態(tài)補償法》《環(huán)境保護法》是基于全國范圍而制定的，有必要把水土保持、土地管理、森林、草原、防沙治沙、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、礦產(chǎn)資源、流域、濕地保護、自然保護區(qū)等方面作為特定管理的范圍，國務(wù)院制定生態(tài)補償專門性行政法規(guī)。如鑒于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)奶厥庑?，國?wù)院應(yīng)制定《農(nóng)業(yè)生態(tài)補償條例》，作為實施農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)膶ｉT性法律依據(jù)，規(guī)范有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)母鳈C構(gòu)、組織和個人的行為。在《農(nóng)業(yè)生態(tài)補償條例》中，要明確規(guī)定農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)闹黧w、對象、范圍、標準、方式、資金來源以及保障體系等;明確規(guī)定農(nóng)業(yè)生態(tài)補償管理體制及管理機構(gòu)的法律地位、管理權(quán)限、職責范圍、管理方式等。

(四)修改和完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)

目前我們應(yīng)把農(nóng)業(yè)生態(tài)補償立法的重點放在對與農(nóng)業(yè)生態(tài)補償相關(guān)的法律法規(guī)的修改和完善上。建議修改與完善農(nóng)村環(huán)境與資源保護法律法規(guī)，將農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容吸收進去。一是制定農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策的評價指標體系。二是借鑒國際上成功地控制有機肥、化肥和農(nóng)藥面源污染的法規(guī)，由國務(wù)院制定法規(guī)。三是農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼問題，需要從法律制度層面作出安排。我國對于農(nóng)民采取減少施用化肥、農(nóng)藥，增施有機肥等環(huán)境友好和資源節(jié)約型生產(chǎn)措施方面卻沒有相關(guān)補償政策，不利于調(diào)動農(nóng)民環(huán)境保護的積極性。我國在確定農(nóng)業(yè)環(huán)境保護補貼項目時，本文建議，對已經(jīng)實施的一些項目(如退耕還林、退牧還草、農(nóng)村沼氣建設(shè)等)加大資助力度;對一些亟待制定的項目(如我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的土壤保護、地力增進、化肥農(nóng)藥的減量使用、畜禽糞便的資源化利用、作物秸稈等生物能源化處理、農(nóng)村生活污水和垃圾的有序排放，以及廢棄物綜合利用等)通過法律規(guī)范，引導農(nóng)民采用環(huán)境友好生產(chǎn)和生活方式，實現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的轉(zhuǎn)型和升級。

(五)完善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護和農(nóng)業(yè)污染防治的相關(guān)配套法規(guī)

在完善立法的同時，還應(yīng)充分發(fā)揮其他相關(guān)法律法規(guī)的指導作用，如《環(huán)境保護法》《農(nóng)業(yè)法》《森林法》《草原法》《清潔生產(chǎn)促進法》《退耕還林條例》等法律法規(guī)?！董h(huán)境保護法》《農(nóng)業(yè)法》等法律法規(guī)雖然不是專門針對農(nóng)業(yè)生態(tài)效益補償?shù)姆?，但是它們對于實施農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策具有很大的指導意義。在以環(huán)保法為基礎(chǔ)的相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護和資源利用法律法規(guī)進行修訂和完善的過程中，可將農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容吸收進去，形成農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律法規(guī)體系。本文認為，要制定與農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律法規(guī)配套的一系列法規(guī)、規(guī)章，尤其是在我國農(nóng)村環(huán)境與資源保護法中欠缺的單行法。一是應(yīng)完善環(huán)境立法，加強對化肥、農(nóng)藥等污染源方面的管理。二是完善相關(guān)的地方性的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的法規(guī)及規(guī)章制度，制定我國有機廢棄物排放的法規(guī)，有效控制城鎮(zhèn)的污水排放和規(guī)模化養(yǎng)殖場牲畜類尿的排放。

［1］ 課題組.關(guān)于完善我國生態(tài)補償體系的思考［J］.地方財政研究，2008，2(2):22 ～25.

［2］ 胡兵輝，劉燕，廖允成.陜西省農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境補償機制研究［J］.干旱區(qū)資源與環(huán)境，2008，22(3):7～12.

［3］ 邵江婷.基于社區(qū)發(fā)展的我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律問題的研究［D］.華中農(nóng)業(yè)大學博士學位論文，2010.

The Legislation Research of Agricultural Ecological Compensation in China

Liu Zunmei，Han Xueping
(Northeast Agricultural University，Harbin Heilongjiang 150030)

The government is coming to attach importance to the legal construction of agricultural ecology environment and hope it perfectly.But the agricultural ecological compensation that can solve the problems of agricultural ecology environment is not attached importance in our law legislation and enforcement.This paper is to discuss our law legislation in the agricultural ecological compensation.In view of the defects of legislation，we try to put forward some design suggestion of legislation mode，course and contents in our agricultural ecological compensation.

agricultural ecological compensation，legislation，agricultural ecology environment conservation

D922.68

A

1672-3805(2011)03-0131-03

2011－02－19

黑龍江省教育廳2010年人文社會科學項目“生態(tài)文明背景下農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律問題研究”(編號:11554058)的階段性成果

劉尊梅(1973－)，女，黑龍江海倫人，東北農(nóng)業(yè)大學法學院講師，在讀博士;研究方向:農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理、環(huán)境法