政府公信力的喪失及重塑

王薇

2010年12月25日的冬天，一個(gè)叫錢云長(zhǎng)的老人慘死卡車下的血腥照片出現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)上，當(dāng)即被瘋狂轉(zhuǎn)發(fā)。這張照片為今年一整年中國(guó)的不安與暴力劃上悲傷的句號(hào)，其背后的故事以及事件的演變幾近是人們理解當(dāng)前中國(guó)政治的寫實(shí)：從備受爭(zhēng)議的土地拆遷、上訪打壓、公民調(diào)查，都深深的體現(xiàn)了人民對(duì)政府的巨大不信任。首先，強(qiáng)制征地并給與最低的補(bǔ)助造成了當(dāng)?shù)卮迕竦谋瘧嵟c不滿，以及外界民眾的普遍憤愾，2004年，浙江省為了興建電廠，強(qiáng)制征用寨橋村土地，損害民眾利益。而錢云會(huì)抓住征地項(xiàng)目種種違規(guī)問題，帶領(lǐng)村民不斷上訪。為了維護(hù)村民的利益，錢云會(huì)在2007年前往北京上訪，直到他被樂清市公安截訪帶回。在出事之后，樂清事件激發(fā)的更大問題是民眾對(duì)政府的嚴(yán)重信任危機(jī)。為什么民眾不愿意相信政府的結(jié)論，卻寧愿相信政府可能謀殺一個(gè)上訪者？一切都源于對(duì)真相的爭(zhēng)議：公眾認(rèn)為錢云會(huì)是被謀殺的；地方政府稱這只是一起普通的交通事故。政府所公布的信息不被信任，那么公眾需要的真相是什么？其實(shí)真相到底是什么也許永遠(yuǎn)也不知道，公眾只能選擇相信或者不相信。的確，中國(guó)民眾太熟悉這個(gè)荒誕瘋狂但酸楚得令人落淚的劇碼。因?yàn)槿藗円淮未慰吹焦矙?quán)力如何以暴力對(duì)抗反對(duì)拆遷和強(qiáng)制征地的農(nóng)民，以兇殘力量鎮(zhèn)壓和逮捕上訪人士，或者在每一次災(zāi)難之后如何掩蓋事實(shí)真相。

樂清事件所反映出的，是信任遠(yuǎn)比真相稀缺的現(xiàn)實(shí)。那就是人民群眾對(duì)政府公信力的置疑。為什么會(huì)質(zhì)疑呢？有些地方政府的不當(dāng)行為撕裂了政府與民眾之間的信任，最終影響到政府的公信力。公信力喪失的后果，輕則會(huì)引起民眾不滿，重則會(huì)引發(fā)各類惡性事件，更嚴(yán)重的還會(huì)影響到政府執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)，提高政府公信力建設(shè)已刻不容緩。政府公信力就是政府獲取公眾信任的程度，是政府依據(jù)自身的信用所獲得的社會(huì)公眾的信任度，因而政府公信力是各項(xiàng)秩序正常運(yùn)轉(zhuǎn)的保證，它是人民對(duì)政府權(quán)利運(yùn)行的一種信任。

信任危機(jī)背后的淵源——強(qiáng)勢(shì)的行政手段

在整個(gè)樂清事件中，自從照片第一次出現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)上，輿論便是一邊倒。也許是這些拆遷、上訪、農(nóng)民、慘烈的死狀等弱勢(shì)的字眼深深的刺痛了看者的神經(jīng)，同情和憤怒迅速占領(lǐng)了他們大腦，這是一個(gè)人的正常反應(yīng)，也是應(yīng)有的感情。但是，接下來他們需要理智的想想整件事情的線索和因果關(guān)系就會(huì)明白蓄意謀殺案成立的難度有多高。然而絕大數(shù)人還是一口咬定錢云會(huì)是被謀殺的。只是因?yàn)樵诖蟊姷臐撘庾R(shí)中，強(qiáng)勢(shì)者對(duì)于弱勢(shì)者，什么事都干得出來?！安环质欠?，只分立場(chǎng)”，這是很多人容易用不理智的情緒犯下的錯(cuò)誤。只需選擇一方，便無條件相信這一方，世界變得如此簡(jiǎn)單。但世界是復(fù)雜的，不是非黑即白，也沒有絕對(duì)的善和惡。不相信沒錯(cuò)，但不能沒有獨(dú)立審慎的態(tài)度。之所以造成這種思維定勢(shì)是和政府采取相關(guān)的執(zhí)行手段及結(jié)果透露出來的強(qiáng)迫性有聯(lián)系的。

（二）腐敗現(xiàn)象導(dǎo)致公信力缺失

現(xiàn)代社會(huì)中，合理信賴已成為重要的秩序形成和維護(hù)的媒介，對(duì)政府公信力的保護(hù)，是法秩序的必然要求，惟有對(duì)政府公信力給予充分的保護(hù)，社會(huì)成員才可能建立穩(wěn)定的行為預(yù)期，社會(huì)秩序才可以建立?！?】政府作為一個(gè)雙方利益共同體的角色一直存在。這使得群眾對(duì)政府缺乏信心。近幾年我國(guó)查處的腐敗案件中，存在以下現(xiàn)象：腐敗官員級(jí)別較高，人數(shù)眾多，涉案金額巨大，這直接惡化了政府在群眾中的形象。腐敗現(xiàn)象禁而不止，查而不絕，腐敗官員“前腐后繼”，造成政府的公信力江河日下。從黨的高層，到基層公務(wù)員都出現(xiàn)了一些腐敗份子，因此難以讓公眾對(duì)政府產(chǎn)生信任感，質(zhì)疑就成為人們首要選擇的。諸如執(zhí)法人員素質(zhì)較低，存在作風(fēng)問題，在執(zhí)法過程中權(quán)大于法的現(xiàn)象依然較多的存在，隨意性較大，有的甚至存在索、拿、卡、要，敲詐勒索，從一定程度損害了群眾利益，有損執(zhí)法形象，褻瀆了法律賦予的政府神圣職責(zé)。

政府重塑公信力，建設(shè)誠(chéng)信法制建設(shè)

人民的利益高于一切，政府應(yīng)當(dāng)從法律約束的角度來為人民服務(wù)。避免文件和領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人魅力大于法的現(xiàn)象，引導(dǎo)人們重塑對(duì)法律和制度的信仰，通過法律和制度層面來體現(xiàn)政府的誠(chéng)信，讓法律的公正和公平提供給一個(gè)良好的大環(huán)境。權(quán)威是一種讓他人自覺服從的合法資格，“政治權(quán)威通常被認(rèn)為是一種合法的權(quán)力，這種合法性來源于公民的普遍認(rèn)可、同意和尊重，它以信任為基礎(chǔ)。”【2】公平和正義是法律的精神和目的，更因?yàn)橥陚涞某绦蛟O(shè)計(jì)，使得這里成為糾紛和爭(zhēng)議的最終解決場(chǎng)所。法律必須被信仰，否則將形同虛設(shè)。在今天的中國(guó)，司法現(xiàn)狀不容樂觀。行政干預(yù)司法的情況屢屢出現(xiàn)，公眾也漸漸失去對(duì)司法的信心。問題總需要解決，行政手段往往最直接最高效，但追求公平正義不是它的本能。民間協(xié)商也往往因?yàn)闋?zhēng)議過大而相持不下，不可或缺的最終管道還是法律。律師陳有西說：“法治的進(jìn)步不能靠恩賜，也不能靠機(jī)遇，它是深思熟慮的行動(dòng)和頑強(qiáng)不息的奮爭(zhēng)，推動(dòng)法治建設(shè)的是一次次理性負(fù)責(zé)的公民運(yùn)動(dòng)?！奔訌?qiáng)對(duì)輿論的引導(dǎo)和對(duì)媒體的管理，防止謠言走在真相的前面。堅(jiān)持信息公開原則，建立完善信息公開機(jī)制；其次及時(shí)通過新聞發(fā)布會(huì)、電視電臺(tái)以及政府網(wǎng)站向社會(huì)發(fā)布與公眾切身利益相關(guān)的全面、客觀、公正的信息。保證公民的知情權(quán)，增強(qiáng)政府工作的透明度，讓公眾多方位多視角地了解時(shí)事及國(guó)家政策、法規(guī)的變動(dòng)，引導(dǎo)公眾依據(jù)所了解的情況做出相關(guān)事務(wù)的正確的決定。

努力兌現(xiàn)對(duì)民承諾，不要讓惠民政策成為一紙空文。在制定政策前要搞好調(diào)研工作，切實(shí)從人民群眾的利益出發(fā)，盡量征求群眾意見，廣開言路，量力而行，以求科學(xué)制定政策，真正做到利為民所謀。政策出臺(tái)后，要堅(jiān)決按政策要求及時(shí)有保證地兌現(xiàn)承諾，做到言行一致切實(shí)樹立誠(chéng)信政府的形象。

防止“人治”代替“法治”，堅(jiān)持依法行政，做到“有法必究，執(zhí)法必嚴(yán)”。 是否依法行政，依法辦事是衡量政府講不講誠(chéng)信，有沒有公信力的一條很重要的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前政府應(yīng)當(dāng)圍繞建設(shè)法制政府的目標(biāo)，加強(qiáng)行政立法，健全行政責(zé)任體系，全面實(shí)施依法行政，完善行政法律責(zé)任機(jī)制。要按照《行政許可法》的要求，嚴(yán)格改革行政審批制度，盡量縮短行政審批時(shí)限，不斷減少行政審批環(huán)節(jié)，努力提高行政審批效率。切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)行政執(zhí)法，做到嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法和文明執(zhí)法。

政府信息披露機(jī)制的透明

“謀殺論”的深層根源，其實(shí)遠(yuǎn)不在這些疑點(diǎn)或反常，而在不少民眾早已傾向于認(rèn)為這個(gè)敢于對(duì)抗政府且擁有很高民意支持的前村長(zhǎng)是很可能被謀殺的。這樣的邏輯推理，才合乎一些民眾對(duì)于當(dāng)下維權(quán)生態(tài)的“了然”。這兩三年來，讓我們“了然”維權(quán)人命運(yùn)包括：有人因維權(quán)被勞教，有人因維權(quán)被判刑，有人因維權(quán)被活埋，有人因維權(quán)被精神病，更多人因維權(quán)而被逼自焚或自殘，這是民眾對(duì)政府的了解。如果政府的確是清白的，便需要通過信息公開來證明自己的清白。在一件事發(fā)生時(shí)，應(yīng)該讓媒體自由報(bào)道，而不是封鎖消息；應(yīng)該主動(dòng)公開信息，而不是捂住不放。一個(gè)事情的信息越少，越顯得神秘，謠言也越有市場(chǎng)。一個(gè)透明的政府才是可信任的政府，而不是躲在帷幕背后的黑影重重。正是由于人們不同的利益需求催生了政府，而政府的存在價(jià)值體現(xiàn)在滿足社會(huì)成員之間不同的需求。因此社會(huì)成員有權(quán)了解政府采取的各種政策措施、決策過程、決策方式等行為。公民應(yīng)當(dāng)知曉或參與政府行政法規(guī)的制定、行政規(guī)章與規(guī)范性文件的修改、政府機(jī)構(gòu)職能情況、人員配置信息、行政程序發(fā)展、執(zhí)法依據(jù)的公開、會(huì)議活動(dòng)及文件資料的查詢等等。

關(guān)注民生，解決好民生的合理的利益需求

馬克思就深刻地指出：“每一個(gè)人的利益、福利和幸福同其他人的福利有不可分割的聯(lián)系，這一事實(shí)確是顯而易見的不言而喻的真理。”【3】對(duì)于村長(zhǎng)的六年上訪之路所遇到的遭遇，我們可以看出民眾有冤無處可伸。這種忽視人民利益的做法造成了人們對(duì)官方的集體不信任。而在處理這事件中，官方機(jī)構(gòu)采取了暴力的手段，從而更加加大了政府與人們的距離。而一個(gè)有作為的政府應(yīng)當(dāng)把公共利益最大化當(dāng)做追求目標(biāo)，不斷提高政府部門服務(wù)績(jī)效，自覺地為向公民提供品質(zhì)可靠的公共物品和服務(wù)。

暢通民意反饋渠道，建立起一個(gè)負(fù)責(zé)任和權(quán)威的良好政府

政府人員應(yīng)當(dāng)深入群眾、于聽民情、采納民意、了解民困。改變?nèi)罕娚显L模式，創(chuàng)立經(jīng)常性的定期下基層制度，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)下訪，確實(shí)將群眾反映的問題解決在基層，解決在萌芽狀態(tài)。建立公開透明的信訪機(jī)制，處理好群眾信訪問題，做到事事有回音，件件有著落。邁克爾?麥金尼斯在《多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)》中指出：“公民的聲音補(bǔ)充了在管轄分散的大城市以外地區(qū)所出現(xiàn)的自主選擇程序?！睂?duì)于公共危機(jī)，政府更應(yīng)當(dāng)果斷、及時(shí)地回應(yīng)公民的要求。為了讓公眾暢所欲言，政府應(yīng)當(dāng)建立網(wǎng)絡(luò)論壇，及時(shí)公開政務(wù)信息，以充分表達(dá)民意。加強(qiáng)聽證制度規(guī)范化和法定化，盡量擴(kuò)大行政聽證的適用范圍，積極采納合理的公眾意見，切實(shí)維護(hù)群眾利益。如何推進(jìn)行政決策的科學(xué)化、民主化，是政府制定公共政策的重要環(huán)節(jié)。努力提高政府決策的公眾參與度，堅(jiān)決杜絕重大事情由個(gè)別人拍腦袋作決策的決策方式，防止官意代替民意。面對(duì)一些重大的公共危機(jī)，須從各個(gè)方面調(diào)動(dòng)公民的積極性，進(jìn)一步拓寬公眾參與決策的渠道，依照科學(xué)決策的程序進(jìn)行決策，力求公平不失，公正不偏地履行職責(zé)，做到言而有信，信而有保的相對(duì)穩(wěn)定。政府公信力是政府履行自己的責(zé)任和義務(wù)，信守對(duì)公眾的承諾，從而獲得公眾內(nèi)心上對(duì)政府的運(yùn)作方式、政府行政人員的行政行為以及與政府行為相關(guān)的整個(gè)社會(huì)制度的理解和信任。政府公信力維持一種社會(huì)秩序，這種秩序要求政府依賴于社會(huì)成員對(duì)普遍性的行為規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)的認(rèn)可。政府作為一個(gè)為社會(huì)成員提供普遍服務(wù)的公共組織，以滿足社會(huì)成員需求為旨?xì)w，其公信力程度需要通過政府履行其職責(zé)的行為來反映。因此，政府公信力程度實(shí)際上是公眾對(duì)政府履行其職責(zé)情況的評(píng)價(jià)。構(gòu)建政府公信體系不只是政府本身的事，更涉及政府、公民和各種民間組織。這種公信體系由于政治、社會(huì)和市場(chǎng)等各領(lǐng)域的不同力量介入，通過互惠、習(xí)俗、強(qiáng)制、行為等博弈活動(dòng)形成，以道德法治力量來約束。如果說在政府公信體系的構(gòu)建中，直接受益者或主體是政府的話，那么，由單個(gè)公民及其形成的各種組織所構(gòu)成的團(tuán)體則是間接或最終受益者。

西方哲學(xué)家史里斯·博克說：“信任是我們必須保護(hù)的東西，因?yàn)樗拖窨諝夂退匆粯?，一旦受損，我們所居住的社會(huì)就會(huì)土崩瓦解。”一個(gè)誠(chéng)實(shí)的政府才是一個(gè)勇于負(fù)責(zé)任的政府，才是一個(gè)具有現(xiàn)代行政道德意識(shí)的政府，才能得到

公眾的認(rèn)可，基層政府公信力的重構(gòu)，任重而道遠(yuǎn)。（作者系湖南師范大學(xué)研究生）