環(huán)京津休閑旅游帶構建協調保障機制

王淑娟

（唐山師范學院 資源管理系，河北 唐山 063000）

一、環(huán)京津休閑旅游帶構建主要障礙

1. 旅游區(qū)域合作還停留在理論研究和宣傳提倡層面

京津冀地區(qū)是我國較早開始區(qū)域合作的地區(qū)之一，從1985年的“京東旅游區(qū)”到2009年的“環(huán)渤?！?6+1’旅游博覽會”，20多年的發(fā)展并未真正使京津冀區(qū)域合作從理論層面走向合作操作層面，政府、旅游企業(yè)對旅游合作還存在種種偏差和誤區(qū)，“共贏”或“多贏”的觀念尚未真正形成，表現在操作層面上依然是區(qū)域之間、企業(yè)之間各自為政、條塊分割，其后發(fā)地區(qū)產品嚴重受到先發(fā)地區(qū)產品的屏蔽，惡性競爭的結果是資源浪費，經濟效益無法實現最大化。

2. 貧困帶存在影響京津冀生態(tài)環(huán)境和經濟的協調發(fā)展

與京津兩大城市不同，環(huán)京津休閑產業(yè)帶所涵蓋的區(qū)域是中小城市和廣大的農村，經濟、文化都落后于京津，據2005年亞洲開發(fā)銀行公布的《河北省經濟發(fā)展戰(zhàn)略研究報告》指出：根據中國的貧困標準，環(huán)京津地區(qū)存在大規(guī)模的貧困帶，河北省與京津接壤的 6個設區(qū)市中，32個貧困縣的面積達8.3萬平方公里，占該地區(qū)總面積的63.3%，貧困村多達3 798個，貧困人口達到272.6萬，貧困標準為每年625元，2004年環(huán)京津31個縣縣均GDP僅為京津縣郊15縣區(qū)的16.3%，而農民人均純收入、人均GDP、人均地方財政收入僅為北京市的30.2%、16%、1.9%，為天津市的33.1%、18.7%、2.3%[1]。生活尚且維持在貧困線上，環(huán)境治理，水土保持工作更無從談起，為了生計，砍柴取暖、燒飯，割草放牧、挖長城磚建自家房等等行為導致植被被破壞、春季多沙塵暴等自然環(huán)境的惡劣，大量貧困帶的長期存在必然影響京津冀的生態(tài)環(huán)境和經濟的協調發(fā)展。

3. 經濟發(fā)展水平的懸殊難以產生良好的合作共贏

由于經濟發(fā)展水平的巨大落差，區(qū)域合作后難以產生“強強合作”，而在很大程度和很長一個時期必然是“富幫窮”，合作后的利益分配難以均衡[2,p118]，合作動力弱于“強強合作”區(qū)域。環(huán)京津貧困帶32個貧困縣全部位于河北省境內，旅游資源分布較為分散，由于經濟上發(fā)展水平的低下，缺乏開發(fā)與建設，較成熟和強勢的北京而言層次低、吸引力差。雖然對周邊城市游客有一定吸引力，但由于旅游交通網絡的不健全、可進入性差，旅游基礎設施落后和服務層次偏低，旅游精品線路難以形成，更難以吸引政府和企業(yè)與之合作。

二、環(huán)京津休閑旅游帶構建協調機制

1. 政府的合作是實現區(qū)域共同利益最大化的和保障

根據鄭耀星對區(qū)域旅游合作類型的劃分，區(qū)域旅游合作一是跨國家之間的旅游合作，二是跨?。▍^(qū)）的旅游合作，三是跨縣（市）的區(qū)域旅游合作。環(huán)京津休閑旅游帶建設包括跨?。▍^(qū)）的旅游合作和跨縣（市）區(qū)域旅游合作，而跨縣（市）區(qū)域旅游合作可以更多地借助一些行政手段來實現，運作相對容易，通過政府的主導作用幫助各級政府和旅游行政管理部門轉變觀念，政府是區(qū)域旅游合作的重要主體，無論是旅游資源開發(fā)、旅游交通建設、旅游市場促銷、旅游信息服務、旅游人才培育等方面的合作，都要政府的安排來進行的。政府是地方整體利益的代表和相對獨立的行為主體，特別是在現行“垂直控制、財政分權、地方問責”的制度框架中，在旅游市場激烈而復雜的競爭形勢和強大的外部壓力下，旅游業(yè)由行政區(qū)劃分割所導致的區(qū)域障礙、市場障礙、交通障礙、制度障礙仍需要通過政府制度創(chuàng)新的方法來解決，各級政府通過增進相互間的合作來共享區(qū)域旅游發(fā)展的收益，已成為一種明智的選擇[3]。

政府又是區(qū)域經濟中最有效的調控主體，政府的決策和調控不僅對本地旅游經濟的發(fā)展具有重大影響，而且也直接關系到跨行政區(qū)劃、跨行政層級的利益協調。政府還是規(guī)范旅游市場和競爭秩序的主體，區(qū)域性制度障礙的清除，區(qū)域性旅游競爭行為的監(jiān)管，區(qū)域性旅游發(fā)展環(huán)境的改善等，均有賴于各地政府的合作與聯動。對旅游休閑帶建設進行科學定位，統(tǒng)一規(guī)劃，盡快編制出臺環(huán)京津休閑旅游產業(yè)帶專項規(guī)劃，并制定出相應的產業(yè)政策和發(fā)展措施。政府還要給予旅游企業(yè)以政策扶持和資金支持，采用政府引導、社會參與、多元投入、市場運作的方式，充分發(fā)揮協調、引導、監(jiān)督和服務等職能，以旅游休閑項目為載體，加大招商引資力度，搭建融資平臺，提升休閑旅游開發(fā)檔次和運營水平。

2. 加強政府政策引導，推動區(qū)域旅游企業(yè)合作

目前，京津冀三地旅游合作還停留在“探討”階段，至多是旅游企業(yè)在某些方面給合作伙伴一些讓利或優(yōu)惠，重大項目開發(fā)合作與區(qū)域聯合促銷，實質旅游一體化的良好合作局面并未形成。三要經濟水平發(fā)展懸殊，北京在資金、人才、項目開發(fā)、服務水平、市場等方面與河北相比是絕對的強勢，加強與北京、天津兩地的旅游區(qū)域合作，對河北旅游而言可以“借勢”，就我國現階段旅游業(yè)發(fā)展階段，僅僅依靠市場完成資源配置和優(yōu)化還存在諸多困難，政府在區(qū)域合作機制建立中必須發(fā)揮引導作用，突破狹隘的地方主義，打破行政區(qū)劃的限制，放眼長遠的旅游合作，并要從宣傳和理論研究層面落實到行動中。政府的引導作用不等于政府以行政手段干預合作的各層面，政府在尊重市場經濟規(guī)律的前提下，通過政策扶持、資金支持等方式推動企業(yè)之間的合作，同時依托行業(yè)協會等組織盡快建立區(qū)域旅游合作機制。

3. 建立利益協調、行業(yè)市場和服務質量監(jiān)管評估機制

由于現行體制環(huán)境中一些合作屏障、合作主體以自身利益最大化作為合作導向，區(qū)域旅游合作機制不健全，協調內容不明確，合作主體及分工不清楚等等，合作各方的利益關系始終未得到合理、有效整合，導致區(qū)域旅游合作的無效率或低效率，制約旅游合作向深層次推進[4]。利益協調機制是指妥善處理合作各方利益關系，化解合作中的利益沖突，實現合作有序、良性運轉的機制。為規(guī)范旅游市場，提高合作效率，區(qū)域合作中要建立旅游企業(yè)注冊綠色通道、搭建旅游消費維權服務平臺、構筑旅游廣告監(jiān)管網絡、實行旅游市場監(jiān)管目標管理，實行經濟戶口屬地管理制度，及時查處違法違規(guī)經營行為。認真建立和規(guī)范旅游市場經營戶檔案，對旅游經營企業(yè)注冊情況、經營狀況、守法誠信情況、違法違規(guī)情況、獎勵懲罰情況、授予稱號情況等信息進行匯總，最后確定 A、B、C、D四類監(jiān)管級別，按不同監(jiān)管級別實施監(jiān)管，實行旅游市場信用分類監(jiān)管制度有利于科學配置旅游市場，提高對旅游市場秩序的控制力。為確保旅游商品安全，實行旅游重點商品準入制度。根據國家對旅游行業(yè)的基礎設施及旅游服務質量的行業(yè)標準制定并細化區(qū)域內旅游服務質量評估體系，對旅游基礎設施及旅游服務統(tǒng)一進行規(guī)范，并完善相應的激勵機制。

三、環(huán)京津休閑旅游帶構建保障措施

1. 樹立“大旅游”觀念

盡管旅游區(qū)域合作產生的共贏效果在國內外實踐中已得到證明，而對于京津唐三地政府及旅游企業(yè)多抱觀望態(tài)度，一方面面對旅游區(qū)域合作成為旅游業(yè)發(fā)展的潮流不可抗拒感到了發(fā)展的壓力與沖擊，另一方面又擔心一旦合作會失去在合作中的優(yōu)勢、原有的品牌和市場。因此長期以來，北京作為政治、經濟、文化中心，擁有聞名世界的旅游資源、廣闊的國內外旅游市場，加之河北貧困帶的存在及旅游產品開發(fā)不夠成熟、旅游企業(yè)競爭力差等因素，北京作為三方絕對的強勢在合作中動力不足，積極性不高。但北京以文化旅游資源為主，文化旅游和觀光旅游的特點決定了游客重游率低。而河北和天津則擁有豐富的休閑旅游現實和潛在的資源，科學規(guī)劃、合理開發(fā)，不僅可以滿足北京1 700萬市民的休閑旅游需求，還可為來京觀光、文化、商務旅游的游客提供休閑場所，三地資源互補，三地政府應盡快轉變觀念，立足區(qū)域合作與共同發(fā)展，樹立“大旅游”觀念，積極推動區(qū)域合作機制建立和完善，利用政策為旅游企業(yè)合作創(chuàng)造良好的經濟和社會環(huán)境，積極搭建旅游產品開發(fā)、聯合促銷等方面的合作平臺。

2. 政策支持與保障

尊重市場規(guī)律，減少政府不必要的行政干預和行政限制，建立以資源優(yōu)勢為基礎，以生產要素優(yōu)化為導向“市場主導，政府推動”的合作機制[2,p110]。政府要站在區(qū)域合作高度謀大事，進行宏觀管理與調控，做好合作機制建立、政策引導工作，重點是做好旅游規(guī)劃。旅游規(guī)劃是一個地域綜合體內旅游系統(tǒng)的發(fā)展目標和實現方式的整體部署過程。旅游規(guī)劃經相關政府審批后，是該區(qū)各類部門進行旅游開發(fā)、建設的法律依據，要求從系統(tǒng)全局和整體出發(fā)，著眼于旅游規(guī)劃對象的綜合整體優(yōu)化，正確處理旅游系統(tǒng)的復雜結構，從發(fā)展和立體的視角來考慮和處理問題。因此，旅游規(guī)劃必然要站在高屋建瓴的角度統(tǒng)籌全局，為旅游實現提供指導性的方針，政府要利用旅游規(guī)劃和大型項目，進行資源配置和優(yōu)化，調動各方面積極性，統(tǒng)籌好各方面利益關系。

3. 經濟刺激與扶持

在政府編制旅游規(guī)劃的基礎上，利用大型項目的帶動作用，以資本手段整合資源，利用融資和引資的方式推動區(qū)域內合作和跨區(qū)域合作，形成集團化經營優(yōu)勢。在旅游經營中，創(chuàng)造條件，協調政策，利用資本手段打破所有制界限，發(fā)揮公有和民營經濟的作用，充分運用金融手段，通過出讓或轉讓政府投資旅游企業(yè)的股權和經營權，盤活存量資產，將收回的資金用于旅游基礎設施項目建設和運營[5]。鼓勵民間資本進入旅游經營體系，吸收民間資本，推動跨行政區(qū)域旅游企業(yè)合作，提升核心競爭力，并可以通過跨界和越界合作，在更大范圍、更深層次、更廣泛領域開展合作。