府際治理視域下中國維穩(wěn)問題探析

徐 行 ,劉 娟

(南開大學(xué),天津,300071)

府際治理視域下中國維穩(wěn)問題探析

徐 行 ,劉 娟

(南開大學(xué),天津,300071)

隨著社會轉(zhuǎn)型的加快,中國維穩(wěn)問題日益影響政府效能與行政合力的發(fā)揮。府際間缺乏互動合作、政府預(yù)警能力和公信力下降,維穩(wěn)思維的異化和領(lǐng)導(dǎo)方式的僵化構(gòu)成了當(dāng)前我國維穩(wěn)工作的體制性困境。造成困境的主要原因在于保障制度和相關(guān)法律的不健全、服務(wù)職能的弱化和信訪制度的局限,以及區(qū)域間行政信息的不完全公開和分配中的區(qū)域不公平。當(dāng)前維護社會穩(wěn)定、化解社會矛盾的最有效對策是加強府際治理、完善制度建設(shè),其具體路徑包括增強合作制度的容納力,協(xié)調(diào)府際服務(wù)職能,加快政務(wù)公開和民眾維權(quán)機制的建設(shè),在多方治理的框架下優(yōu)化資源配置、縮小地區(qū)間貧富差距。

維穩(wěn)問題;府際治理;維穩(wěn)機制重構(gòu)

府際治理是指不同層級政府之間的治理網(wǎng)絡(luò),它是由府際關(guān)系與治理理念在行政改革的進程中相互融合而成的。20世紀(jì)60年代美國學(xué)者安德森首次提出“政府間關(guān)系”這一概念[1](pp.205-233)。20世紀(jì)80年代后隨著政府管理實踐的發(fā)展,府際關(guān)系理論越來越多地被引入到重大社會問題的治理中?？梢哉f府際治理是行政改革和政府再造的產(chǎn)物,代表了一種復(fù)雜且互相依賴、協(xié)同合作的管理過程。府際治理理論強調(diào)聯(lián)系、溝通以及網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的重要性;強調(diào)地方政府間在信息、共同分享、共同規(guī)劃、一致經(jīng)營等方面的協(xié)力合作;強調(diào)公私部門的混合治理模式,倡導(dǎo)社會力量積極參與地方政府合作。當(dāng)今中國正處于社會轉(zhuǎn)型的特殊歷史時期,社會存在諸多不穩(wěn)定因素。維穩(wěn)工作正深刻地影響和重塑著當(dāng)代中國政府形象,嚴(yán)峻考驗著政府的管理水平和治理能力以及各級政府官員的行政能力。本文將在府際治理理論視域下分析當(dāng)今中國維穩(wěn)中存在的問題及其原因,進而探尋解決的路徑。

一、當(dāng)前維穩(wěn)工作的困境與府際治理理論的引入

當(dāng)前我國維穩(wěn)工作面臨著體制性困境,從府際治理理論來看,主要問題有三:

(一)維穩(wěn)機制存在明顯缺陷,府際缺乏互動合作。府際治理要求地方政府分權(quán)和自治,由各個區(qū)域、多個主體同時供給公共產(chǎn)品和公共服務(wù)以滿足大眾需求。目前我國地方政府合作的組織化、制度化程度相對較低。面對突發(fā)公共事件,沒有一套及時有效的議事和決策機制,也沒有建立功能性的組織機構(gòu),只是停留在采取集體磋商形式的會議制度與單項合作。導(dǎo)致地方政府在突發(fā)公共事件中缺乏整體建制力的運用,不能達(dá)到增權(quán)效果[2]。如2005年發(fā)生的松花江污染事件中,本應(yīng)作為管理中心的地方政府不能突破自身行政層級的限制,卻把中央政府當(dāng)做應(yīng)急核心,等待中央通過層級應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)進行信息傳遞和各方溝通合作。不但錯過在最短時間、以最大效率和最小損失解決突發(fā)事件的時機,也造成中央政府難以把握應(yīng)急管理的適度原則和地方政府執(zhí)行能力的萎縮,削弱了國家整體行政的執(zhí)行能力,造成突發(fā)事件態(tài)勢的蔓延與擴大。這說明維穩(wěn)工作缺乏府際合作機制,沒能建立起從中央到省地縣鄉(xiāng)各級政府的網(wǎng)狀聯(lián)系結(jié)構(gòu)與合作框架。

(二)維穩(wěn)思維保守落后,政府預(yù)警能力和公信力下降。一般情況下,公眾最基本的利益訴求首選在制度框架內(nèi)解決,只有缺乏正常的途徑或堵塞了溝通渠道,公眾才會以一種非制度化甚至是非理性化的方式來表達(dá),使得結(jié)果不可預(yù)期甚至不可控制。面對群眾的過激行為,某些地方政府會由于服務(wù)意識與公仆意識的缺失,保守于只把事件消滅在萌芽狀態(tài),即維穩(wěn)思維上的防衛(wèi)過當(dāng)。如2008年云南孟連事件,當(dāng)?shù)卣轿挥谑袌霰O(jiān)管,不僅無視膠農(nóng)的利益,甚至還違反國家法律規(guī)定使用警力對膠農(nóng)進行壓制。不僅造成了民眾的利益表達(dá)與社會穩(wěn)定的剛性對立,還使政府付出了作為生命線的“公信力的代價”。維穩(wěn)思維應(yīng)從重視解決轉(zhuǎn)變?yōu)榉阑嘉慈?如果不做好源頭的預(yù)防和治理工作,就會造成一方面公共安全支出年年增加、投入人力物力不斷增多,另一方面影響穩(wěn)定的暴力事件、極端事件卻屢見不鮮的情況。

(三)維穩(wěn)模式的僵化與領(lǐng)導(dǎo)方式的異化。中國政府當(dāng)前的維穩(wěn)模式被形容為“運動式維穩(wěn)”或“暴力型維穩(wěn)”,這種維穩(wěn)模式需要大量的人力、財力投入:各級政府設(shè)立專項“維穩(wěn)基金”,采用“領(lǐng)導(dǎo)包干”、“屬地管理”,只是從組織結(jié)構(gòu)和資源安排上強化政府的維穩(wěn)能力;面對形式較為激勵的社會沖突,往往輕率地把警力推到第一線,造成警民對立、干群對立,使政府處于更加敏感脆弱的位置。如2008年的貴州省甕安事件中,由于少數(shù)黨政干部成為黑惡勢力的“保護傘”,一些部門在化解當(dāng)?shù)厮畮煲泼癜徇w、城鎮(zhèn)改造拆遷、國企改制等矛盾久拖不決,使群眾利益訴求難以得到滿意答復(fù),所以矛盾集中爆發(fā)。在解決過程中直接動用警力,也在一定程度上激化了矛盾。這種異化的領(lǐng)導(dǎo)方式使干部脫離了群眾,漠視群眾呼聲,在阻斷了民眾表達(dá)意見通路的同時導(dǎo)致矛盾不斷積累和強化。

當(dāng)前中國維穩(wěn)問題正日益影響著政府效能和行政合力的發(fā)揮,嚴(yán)峻考驗著政府的管理水平。府際間缺乏互動合作、政府預(yù)警能力和公信力下降,維穩(wěn)思維的異化和領(lǐng)導(dǎo)方式的僵化構(gòu)成了我國維穩(wěn)工作體制性困境。由于當(dāng)今中國正處于社會轉(zhuǎn)型的特殊時期,利益的差別化、貧富差距的拉大、貪腐之風(fēng)的蔓延等現(xiàn)象必然誘發(fā)許多不穩(wěn)定因素。在處理各類群體性事件中,涉及的不僅是當(dāng)?shù)卣?而且更多地是中央與地方縱向的政府合作或地方政府之間的橫向互動,這就需要一種網(wǎng)狀的政府組織通過相互溝通與協(xié)作實現(xiàn)共同治理,需要引入府際治理理論來探尋解決中國維穩(wěn)困境的良策。

府際治理理論的核心是強調(diào)在扁平化的組織結(jié)構(gòu)之上,中央與地方政府之間、各地方政府和不同職能部門之間通過分權(quán)與合作解決社會矛盾問題,以此提升行政效能、創(chuàng)建“服務(wù)規(guī)制型”政府。換言之,府際治理的實質(zhì)就是促進中央與地方政府在利益關(guān)系、權(quán)力關(guān)系、財政關(guān)系和公共行政關(guān)系中進行協(xié)調(diào)與合作,達(dá)到政府效益的最大化。由于各級政府都存在著自利與利他的雙重動因,因此在維穩(wěn)工作中,首先要堅持分權(quán),使地方政府有動力、有實力解決當(dāng)?shù)氐拿芘c沖突;其次是要使縱向分權(quán)與橫向分權(quán)有機結(jié)合,加強府際間的維穩(wěn)合作;最后要逐步健全相關(guān)法律規(guī)范,加強社會力量的監(jiān)督,通過調(diào)動中央與地方、政府與社會兩個積極性從根源上化解維穩(wěn)困境。

當(dāng)前中國維護社會穩(wěn)定、化解社會矛盾的最有效對策無疑是加強府際治理、完善制度建設(shè)。這就要求各級政府今后在協(xié)調(diào)府際服務(wù)職能過程中對現(xiàn)有的利益分配制度、公民權(quán)益制度、社會保障制度等做出調(diào)整。而單一的地方政府在社會環(huán)境維護、公共安全治理方面無法單獨解決跨區(qū)域的維穩(wěn)問題,必須完善中央與地方相互依賴和縱向合作體制以及地方政府之間的橫向合作機制,在府際治理視域下重構(gòu)中國的維穩(wěn)體系。

二、從府際治理角度探尋維穩(wěn)工作陷入困境的主要原因

(一)府際合作制度容納能力不足與相關(guān)法律缺失。府際治理合作應(yīng)包括良好的制度環(huán)境、合理的組織安排以及完善的合作規(guī)則。然而在我國單一制的國家結(jié)構(gòu)下,府際關(guān)系模式以條塊關(guān)系為基礎(chǔ),各級政府在條塊基礎(chǔ)上職責(zé)同構(gòu),使得各地區(qū)各部門在處理突發(fā)性群體事件中常常出現(xiàn)府際爭議和相互推諉現(xiàn)象。相關(guān)府際合作法律的缺失也導(dǎo)致了行政程序缺少公正性、科學(xué)性和可操作性,在遇到緊急事件或利益沖突時,各地會按照慣性思維和自身利益去處置問題,協(xié)調(diào)和聯(lián)動僅存于理念上。如2005年11月13日發(fā)生的松花江污染事件,事隔十天后才被國家環(huán)保總局通報,延誤了災(zāi)情的最佳處理時間。暴露了環(huán)保部門上下級之間信息傳遞的斷裂,省內(nèi)不同部門間的業(yè)務(wù)屏蔽,省際信息溝通和合作的障礙,地方與中央政府應(yīng)對突發(fā)公共事件中能力的失衡等府際協(xié)調(diào)問題。

目前我國涉及府際關(guān)系的法律規(guī)范有三部分:一是憲法的有關(guān)條款。如憲法中對國家機構(gòu)設(shè)置原則的規(guī)定,對地方行政組織設(shè)置和權(quán)限的規(guī)定,對國務(wù)院與地方權(quán)限調(diào)整的規(guī)定等;二是國務(wù)院組織法與地方組織法;三是行政法規(guī)和國務(wù)院的決定。有學(xué)者認(rèn)為這些法律規(guī)范并非是對府際關(guān)系的專門調(diào)整,而且許多規(guī)定過于籠統(tǒng),缺乏可操作性和保障程序公正的機制,往往導(dǎo)致央地關(guān)系的混亂和政府資源的浪費[3]。特別是在中央宏觀調(diào)控能力比較弱的情況下,地方保護主義就會影響整體發(fā)展,進而影響社會的穩(wěn)定。在相關(guān)城市和地區(qū)間遇到緊急突發(fā)事件或利益沖突時,各地還會按照自己發(fā)展的內(nèi)在邏輯出發(fā),難以發(fā)揮聯(lián)動作用,協(xié)調(diào)僅僅存在于理念上。由于傳統(tǒng)行政文化遺留下來的等級觀念,在不同行政級別、不同轄區(qū)的地方政府之間,在社會突發(fā)事件的解決上常常面臨轄區(qū)不同、等級不對稱的尷尬情況。缺乏法律規(guī)范的府際合作只能是流于形式和低效的。正由于當(dāng)前我國的府際治理制度缺乏地域和層級的容納性與合作性、相關(guān)法律法規(guī)不健全,才導(dǎo)致不穩(wěn)定因素的滋生蔓延和維穩(wěn)成本的非理性上升。

(二)信訪工作不到位與政府服務(wù)職能弱化。信訪制度作為維護社會穩(wěn)定的一項重要措施通常被看做一種政府服務(wù)職能,具有解決社會矛盾、化解糾紛、協(xié)調(diào)監(jiān)督、信息匯集等功用,在某種程度上會阻止或緩和民眾用更激烈的手段和非制度化的方式對抗國家權(quán)力。目前我國占很大比例的社會沖突皆緣于最初的信訪接待工作不盡責(zé)、不到位與政府服務(wù)職能弱化和公共服務(wù)的供給不足。如2008年11月17日甘肅隴南市30多名拆遷戶集體到市委上訪,由于信訪干部未及時接訪和處理,導(dǎo)致聚集群眾不斷增加、進而發(fā)生砸壞車輛與打傷武警的激烈沖突。又如重慶市和海南三亞市的出租車罷運事件,亦是由于當(dāng)?shù)卣狈κ袌霰O(jiān)管、沒能及時解決出租車公司壟斷市場、租金過高和黑車太多等問題,導(dǎo)致群眾大規(guī)模上訪。群眾上訪的受阻,必然產(chǎn)生對政府的信任危機進而實施強制性的利益表達(dá)。當(dāng)前不少地區(qū)的信訪工作存在著無明確權(quán)限、流于形式、互相推諉等問題,這是一種政府服務(wù)職能弱化的表現(xiàn),它造成了上下溝通渠道不暢和信訪安全閥功用的降低。今后各級政府在強化政府服務(wù)職能中的主要任務(wù)應(yīng)在完成第一輪政府職能的剝離工作(由行政部門向公共部門移交)后,加速進行第二輪(由公共部門向民間組織)的移交工作,使政府職能由注重管制發(fā)展到注重服務(wù)。這就要求進一步擴大公共服務(wù)范圍,健全信訪制度以發(fā)揮其化解社會矛盾的職能和功效,并積極促使服務(wù)型民間組織的良性構(gòu)建與發(fā)展。但目前我國在公共服務(wù)職能弱化的同時,服務(wù)型民間組織大都缺乏政府支持而發(fā)育不良,二者力量的不平衡性使得政府在改善國計民生、市場服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境方面不能滿足群眾要求,遂出現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域性失衡、社會沖突加劇等諸多社會不和諧狀態(tài)。

(三)政務(wù)公開建設(shè)不完備與統(tǒng)合性的府際管理信息缺乏。政務(wù)公開和府際信息公開不但可提高各級政府工作的透明度、促進依法行政,還能使公民及時了解相關(guān)信息,適時調(diào)整維權(quán)活動、增進政府與民眾的溝通。特別在自然災(zāi)害與社會群體性事件中,由于公共危機的突發(fā)性、緊急性以及不確定性,及時公布相關(guān)信息和政府決策對于穩(wěn)定人心、化解危機、平息矛盾非常重要。雖然我國于2008年5月1日起正式施行了《中華人民共和國政府信息公開條例(草案)》,但相對于世界上大多數(shù)法治國家以法律的形式規(guī)范政府信息公開而言,仍存在以下缺陷:公民知情權(quán)缺少法律保證、行政運作程序缺少透明度;對免于公開的信息規(guī)定過于簡單、責(zé)任追究制度難以落實等缺陷。且缺乏統(tǒng)合性的府際信息管理系統(tǒng)和資源共享,府際間尚未建起跨區(qū)域、跨部門的政府信息資料庫、案例庫和主管官員與專家聯(lián)系網(wǎng)絡(luò),故不能及時收集和利用各部門、各地區(qū)、各種組織、新聞媒體的信息數(shù)據(jù),這樣就很難做到定期組織有關(guān)部門和專家就社會突發(fā)性事件和維穩(wěn)工作進行綜合分析、風(fēng)險評估和趨勢性預(yù)測,勢必影響各級各地政府決策的科學(xué)性和公民維權(quán)的不充分性。這就造成了公民維權(quán)信息的不充分以及政府活動的免于監(jiān)督。特別是在突發(fā)性群體事件中,信息及時有效的傳導(dǎo)可以降低危害程度,爭取民眾支持。

(四)社會財富分配不合理與府際協(xié)調(diào)治理滯后。當(dāng)前社會不穩(wěn)定的主要根源之一在于公共資源和社會財富分配的不合理,貧富不均。近年來,由于我國不同社會階層間收入差距拉大,導(dǎo)致了低收入群體對社會和政府的不滿,偶然因素極易引發(fā)大規(guī)模群體沖突。當(dāng)前我國利益流向出現(xiàn)兩極態(tài)勢,群體之間的收入差距不斷擴大。城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間以及不同群體之間的收入差距仍在持續(xù)拉大,收入分配結(jié)果上的不公平,實質(zhì)上是分配制度的不公平。隨著人們公平意識、權(quán)利意識的不斷增強,對分配不公的感受也就更加強烈。對公平的訴求也就日益強烈。

然而,各級政府對以上問題的府際協(xié)調(diào)治理卻相當(dāng)滯后。一方面,府際間既沒有通過調(diào)整國有資產(chǎn)配置等手段來打破行業(yè)壟斷,縮小貧富差距,也沒有通過立法來規(guī)范中央與地方的財稅關(guān)系,以求府際間公共服務(wù)和各地公共資源配置的均等化;另一方面基層政府在面對突發(fā)性群體事件時往往采取簡單、粗暴的手段,企圖靠打壓來遏制,從而激化了沖突。

三、府際治理視域下重構(gòu)維穩(wěn)機制的路徑選擇

(一)增強府際合作制度的容納能力。根據(jù)新制度學(xué)派的定義,制度的關(guān)鍵作用是“增進秩序”,秩序鼓勵著信賴并減少合作成本。府際維穩(wěn)制度,即指在解決社會沖突矛盾的過程中不同級別、同一級別不同區(qū)域及同一級別同一區(qū)域不同管理層級與職能的政府應(yīng)當(dāng)共同遵守的辦事規(guī)程和行動準(zhǔn)則體系。社會維穩(wěn)問題必須在一定的制度框架下才能有效解決,因而要增強制度的吸納能力,擴大制度化參與。府際治理的實質(zhì)是對中央與地方政府之間的利益關(guān)系、權(quán)力關(guān)系、財政關(guān)系和公共行政關(guān)系進行協(xié)調(diào)管理。在府際治理視域下重構(gòu)中國維穩(wěn)機制,首先要增強府際合作制度的容納能力。這就要求中央向地方分權(quán),使地方政府有動力、有實力解決當(dāng)?shù)氐拿芘c沖突。同時要做到縱向分權(quán)與橫向分權(quán)的有機結(jié)合,加強地方政府間的維穩(wěn)。還要逐步做到相關(guān)法律規(guī)范的建立和健全,加強社會力量的監(jiān)督,通過調(diào)動中央與地方、政府與社會兩個積極性來從根源上解決維穩(wěn)難題。社會維穩(wěn)問題必須在一定的制度框架下才能有效解決,因而要增強制度的吸納能力,擴大制度化參與。中央應(yīng)當(dāng)在宏觀層面上積極進行制度創(chuàng)新:包括在社會保障與公共預(yù)警和災(zāi)害防治方面為府際合作創(chuàng)造良好的制度環(huán)境;重視民眾利益表達(dá)機制、府際協(xié)商機制、社會保障機制和民主參與機制的建設(shè)[4],確保各級政府與民眾聯(lián)系的渠道暢通。同時健全權(quán)力監(jiān)督體制,針對政府行為的越位、錯位與失位,一方面加強人大、司法與檢察監(jiān)督的力度,另一方面要充分發(fā)揮媒體、網(wǎng)絡(luò)、公民等社會監(jiān)督的作用;建立健全行政問責(zé)法律體系,拓寬問責(zé)范圍,關(guān)注民生問題,突出政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的責(zé)任。將地方政府管理不善、行政不作為等納入問責(zé)范圍,在府際范圍內(nèi)建立起重大決策的執(zhí)行跟蹤制度以促進服務(wù)型政府的建設(shè)。

(二)協(xié)調(diào)府際服務(wù)職能。公共行政的府際關(guān)系最為突出的問題是在公共物品和服務(wù)的供給上地方政府之間的行為扭曲。公共物品分為純公共物品,準(zhǔn)公共物品和公共服務(wù)產(chǎn)品三類。當(dāng)前府際競爭主要圍繞著第三類產(chǎn)品,如電力、通訊等盈利較高的產(chǎn)業(yè);而社會穩(wěn)定則屬于純公共物品范疇,沒有任何盈利空間。這導(dǎo)致了地方政府行為不可避免地發(fā)生扭曲。另外我國在處理第三類突發(fā)事件——自然災(zāi)害時①,采取的是中央政府強制性和規(guī)范性調(diào)整。但這一手段成本極高,而且會進一步強化公共權(quán)力上移,有悖于政治改革。筆者以為,可以借鑒美國地方政府間的行政協(xié)議形成的地方政府自行調(diào)整的機制,包括府際服務(wù)合作契約、訂立共同服務(wù)協(xié)議、府際服務(wù)轉(zhuǎn)移等,來處理諸如某些公共事務(wù)的“外溢”問題(如環(huán)境污染、食品安全、水資源保護等)。通過與其他地方行政機關(guān)簽訂行政協(xié)議,向私人機構(gòu)或地方政府購買服務(wù)或共同分享資源和服務(wù)經(jīng)費,實現(xiàn)跨行政區(qū)劃的公共物品和產(chǎn)品的聯(lián)合供給。當(dāng)然,這一政府職能的轉(zhuǎn)變并不意味著政府推卸和放棄維穩(wěn)的職責(zé),恰恰相反,這是從根源上解決穩(wěn)定問題的一種可行選擇。通過職能重構(gòu)和建設(shè)高效能的服務(wù)型政府,把公共服務(wù)和社會管理放在更重要的位置,努力為社會提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù),使政府在職能明晰且強有力的責(zé)任體系保障下,能夠堅持預(yù)防為主、調(diào)解為先,深入開展經(jīng)常性的矛盾糾紛排查工作,把矛盾化解在基層,把隱患消除在萌芽狀態(tài),切實做到早發(fā)現(xiàn)、快化解、妥處置、防蔓延,提高依法行政能力,主動協(xié)調(diào)各方利益,維護社會公平與公正。

(三)探尋事前化解矛盾的機制。在矛盾沖突爆發(fā)之前,政府如能對有可能發(fā)生的問題超前介入,做到與利益相關(guān)方充分協(xié)商、及時聽取反饋意見,不斷糾正政策偏差,就能避免發(fā)生沖突。因此要加強府際信息公開制度的構(gòu)建和信訪維權(quán)作用的發(fā)揮。一方面應(yīng)加大政務(wù)信息的公開范圍,防止權(quán)力濫用。應(yīng)盡快出臺《政府信息公開法》,在明確各級政府部門的機構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限、工作程序的同時及時公布社會突發(fā)事件的進展及政府相關(guān)的跟進情況。同時健全行政信息的公開監(jiān)督和評價體系,明確規(guī)定公開主體的法律責(zé)任追究制度和完善《國家賠償法》,形成府際行政信息公開的約束機制和壓力機制;通過推行“電子政務(wù)”、建立“新聞發(fā)言人制度”使公民充分行使監(jiān)督權(quán),進行意見表達(dá)[5]。另一方面,要明確黨的信訪機構(gòu)、政府信訪機構(gòu)、人大信訪機構(gòu)、司法信訪機構(gòu)各自的職責(zé)范圍,避免在公民上訪中出現(xiàn)相互推諉責(zé)任和效率低下的情況。這就需要成立專門的信訪機構(gòu)統(tǒng)一受理[6],進一步暢通信訪舉報渠道。各級政府可以利用信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)來完成跨地區(qū)信訪工作的網(wǎng)上交流與互動,既降低民眾上訪的成本,又可以減輕政府解放的壓力[7]。同時要建立符合程序的“信訪舉報人法律保障體系”,確保舉報人的人身安全與上訪權(quán)利,確立司法救濟在權(quán)利救濟體系中的核心地位,完善法律救濟方法。對有可能發(fā)生的問題要超前介入,防止簡單問題復(fù)雜化、個體問題全體化。

(四)建立統(tǒng)一開放市場,縮小地區(qū)間貧富差距。消除當(dāng)前社會不穩(wěn)定因素的根源在于提高人民生活水平,縮小貧富差距。從府際治理角度看,首先,應(yīng)該從制度設(shè)計上著手。社會制度的公正對貧富差距產(chǎn)生全方位的影響,包括機會公正的制度、分配公正的制度、社會調(diào)劑公正的制度和程序公正的制度等。應(yīng)同時體現(xiàn)精英階層和弱勢群體的意志,從制度上為弱勢群體創(chuàng)造一個公正的社會環(huán)境。這就需要打破地方割據(jù)狀態(tài),建立統(tǒng)一開放的全國市場,在此基礎(chǔ)上建立開放互動、相互信任的府際經(jīng)濟合作機制。其次,可以通過進一步改革中央與地方間關(guān)系來建立府際合作的利益分享與補償機制,運用宏觀經(jīng)濟職能進行直接投資、財政轉(zhuǎn)移支付、政策優(yōu)惠傾斜和社會保障救助制度來縮小貧富差距。第三,政府在全國整體投資和發(fā)展規(guī)劃中對發(fā)展條件和基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)濟相對滯后的地區(qū)繼續(xù)給以各方面的扶助,以逐漸改變落后地區(qū)的經(jīng)濟和勞動力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),特別要堅持實行一系列惠農(nóng)政策和有利于中西部地區(qū)發(fā)展的措施,加大西部開發(fā)的力度,建立全國性的勞動市場,實現(xiàn)勞動力的自由流動以縮小東西部差距。第四,在城市中繼續(xù)完善失業(yè)保險和最低生活保障機制,建立起多層次的社會保障體系。最終城鄉(xiāng)之間借助高度分工和互相依賴的經(jīng)濟關(guān)聯(lián),使社會結(jié)構(gòu)呈橄欖形狀,保證社會安定。

(五)轉(zhuǎn)變思維模式,樹立公仆意識。當(dāng)今,“穩(wěn)定壓倒一切”已被某些地方政府和官員異化成一項政治任務(wù)。由于刻意強調(diào)和片面理解,維穩(wěn)工作已上升為各級政府第一責(zé)任,導(dǎo)致了一種剛性需求的存在。在各項工作都要滿足和讓步于應(yīng)急式治理的情況下,不穩(wěn)定的因素并沒有被真正化解,很大程度上只是采取了治標(biāo)不治本的權(quán)宜之策。要想真正解決維穩(wěn)問題,需要樹立科學(xué)的思維模式,變被動“維穩(wěn)”為主動“創(chuàng)穩(wěn)”,突破過去“穩(wěn)定壓倒一切”的思維定式,改變不計成本和后果、一切都為穩(wěn)定讓路的做法。要努力提高公務(wù)人員的素質(zhì),培養(yǎng)公仆意識,樹立以人為本的理念。摒棄剛性維穩(wěn)的舊有思維模式,變靜態(tài)為動態(tài)、變堵為疏,從源頭上減少矛盾糾紛和不穩(wěn)定因素,積極主動地構(gòu)建和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。

有矛盾和沖突并不可怕,關(guān)鍵是怎樣對待這些矛盾和沖突。2010年9月29日,胡錦濤總書記在中央政治局召開的“正確處理新時期人民內(nèi)部矛盾問題”研究會上強調(diào):“要正確處理新時期人民內(nèi)部矛盾,就要以鄧小平理論和‘三個代表’重要思想為指導(dǎo),深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀,強化責(zé)任、創(chuàng)新機制,統(tǒng)籌兼顧,落實措施,認(rèn)真解決影響社會穩(wěn)定的源頭、根本性、基礎(chǔ)性問題,加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè),依法保障人民權(quán)益?！雹谠谛聲r期提高正確處理人民內(nèi)部矛盾的能力和水平,是加強中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要任務(wù)。在府際治理視域下,今后各級政府欲妥善處理維穩(wěn)問題,首先要注重從源頭上減少矛盾,強化政府社會管理和公共服務(wù)職能,推進決策科學(xué)化和民主化;其次要注重維護好群眾權(quán)益,正確反映和兼顧不同方面群眾的利益,注重維護社會公平;再次要做好群眾工作,加強社會主義核心價值體系建設(shè),推行領(lǐng)導(dǎo)干部接待群眾制度,健全信訪工作制,及時了解群眾心聲和實際需求;第四,要加強和創(chuàng)新社會管理制度,提高基層群眾自治組織自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的能力,提高社會管理水平。

在當(dāng)前和未來一段時間內(nèi),維穩(wěn)將成為中國地方政府治理的常態(tài),更多地涉及社會各方利益的協(xié)調(diào),包括國家、集體、個人,維穩(wěn)者自身、不穩(wěn)定群體、社會其他群體,等等。在協(xié)調(diào)中必然要求對現(xiàn)有的利益分配制度、公民權(quán)益制度、社會保障制度等做出調(diào)整。而單一地方政府在社會環(huán)境維護、公共安全治理方面無法單獨解決跨區(qū)域的維穩(wěn)問題,這就需要建立和完善中央與地方相互依賴和縱向合作體制,以及地方政府之間的橫向合作機制。屆時維穩(wěn)解決的不僅僅是社會安定問題,而是新的社會秩序和高效行政機制的構(gòu)建,應(yīng)在完善府際治理結(jié)構(gòu)、優(yōu)化政府職能的過程中建設(shè)服務(wù)型政府和構(gòu)建社會主義和諧社會。

注釋:

①除自然災(zāi)害因素外,導(dǎo)致社會動蕩不安的事件和因素主要有兩類:第一類是群體性突發(fā)事件,主要是由社會矛盾積聚造成的,如甕安事件、孟連事件、石首事件等;第二類是社會公共事件,主要是因行政不作為而導(dǎo)致,如礦難的發(fā)生、食品藥品的安全問題等。

②參見中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng):http://cpc.peop le.com.cn/GB/64093/64103/12863018.htm l.

[1]喬治·安德森.聯(lián)邦制導(dǎo)論[M].北京:中國法制出版社,2009.

[2]張歡.突發(fā)公共事件下的中央和地方府際關(guān)系審視[J].清華大學(xué)學(xué)報,2006,(4).

[3]薛凌剛.論府際關(guān)系的法律調(diào)整[J].中國法學(xué),2005,(5).

[4]郎友興.制度化才是解決維穩(wěn)難題的上策[J].山東人大工作,2010,(11).

[5]趙君.公民知情權(quán)與行政信息公開制度構(gòu)建[J].法制與社會,2010,(7).

[6]李紅勃.走向國家人權(quán)機構(gòu):信訪制度改革的一種可能思路[J].人權(quán),2010,(5).

[7]卿紅.法治中國信訪制度之價值取向[J].法制與社會,2010,(2.下).

D63

A

1008-7168(2011)04-0023-05

10.3969/j.issn.1008-7168.2011.04.004

2011-05-03

徐行(1960-),男,天津人,南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師;

劉娟(1982-),女,河北張家口人,南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士生。

[責(zé)任編輯:段志超]