政治權(quán)力與行政的分權(quán)化

[美]赫伯特·考夫曼（著）,鄒建鋒（譯）

（復(fù)旦大學(xué),上海 200433）

政治權(quán)力與行政的分權(quán)化

[美]赫伯特·考夫曼（著）,鄒建鋒（譯）

（復(fù)旦大學(xué),上海 200433）

美國著名行政學(xué)家赫伯特·考夫曼（Herbert Kaufman）充分注意到現(xiàn)代政府管理中代表性、政治上的中立能力與行政的領(lǐng)導(dǎo)能力在有效政府構(gòu)建中的重要性。為了實(shí)現(xiàn)政治代表性與行政領(lǐng)導(dǎo)力的有效平衡,需要改變我們原有的管理思維,對政府管理模式進(jìn)行有效重組。考夫曼預(yù)測兩種行政分權(quán)的方式：一是允許對公眾計(jì)劃的適當(dāng)妥協(xié);二是確立地方官員對國家職能部門相關(guān)人員適當(dāng)?shù)臋?quán)威。

政治權(quán)力;代表性;領(lǐng)導(dǎo)力;分權(quán)

今天看來可能很奇怪,官僚主義者在20世紀(jì)30年代被很多人尊稱為了更好的社會秩序而奮斗的英雄。1945年,保羅·阿波爾比,一位杰出的推行新政的政府官員,對現(xiàn)狀極為不滿而寫了一本名為《比爾式的官僚主義者》①的書,之后,大量專業(yè)性的、學(xué)術(shù)性的公共行政著作有了自信的、贊同的和一致的文風(fēng)。

20世紀(jì)50年代中期,那些以前贊同和保衛(wèi)過官僚主義者的人已察覺到學(xué)說與實(shí)踐的潛在沖突。對政府設(shè)計(jì)的范式和價值的一項(xiàng)重要的轉(zhuǎn)變看上去快要發(fā)生。

在歷史上這類轉(zhuǎn)變已經(jīng)不是第一次了。相反,政府機(jī)器的管理史是由一系列這種轉(zhuǎn)變所組成的,而每一種轉(zhuǎn)變都是對三種價值中的某一項(xiàng)的強(qiáng)調(diào)所帶來的：代表性,政治上的中立能力,行政的領(lǐng)導(dǎo)能力[1]（p.1073）。在過去政府設(shè)計(jì)的范式中,上述價值的任何一項(xiàng)都沒有被忽視,只不過在不同時期某一項(xiàng)價值比其他價值更為重要罷了。

比如,早期殖民地時代各級層次上的政治制度可以被解釋為對行政集權(quán)占主導(dǎo)地位的反映。后來,一種極端的替代方法是代表性的政治機(jī)制,從而使革命后時代有一段時間,立法機(jī)關(guān)和選舉產(chǎn)生的官員享有較大權(quán)力,而行政執(zhí)行者在大多數(shù)權(quán)限領(lǐng)域享受相對較少的權(quán)力。然而,到19世紀(jì)中期,立法性機(jī)構(gòu)的過分集權(quán)、漫長的投票過程和體制腐敗,產(chǎn)生了對當(dāng)時政治制度的廣泛覺醒,通過采納建立獨(dú)立的部門、職責(zé)和引進(jìn)功績制試圖打破黨派政治的影響的方法,使行政從政治中獨(dú)立出來。但是,政府的這種框架降低了效率與代表性,結(jié)果全體一致的探索導(dǎo)致行政長官由選舉產(chǎn)生,20世紀(jì)是以行政官員權(quán)力的迅速膨脹為標(biāo)志的。

這并不是說價值的追求是絕對的,也不是說在一個給定的時期全體一致贊同應(yīng)該強(qiáng)調(diào)某一種價值。相反,不同層次的民眾在任何給定時期對運(yùn)作中政府機(jī)器帶來的弊端感受都不一樣,導(dǎo)致被鼓動起來參與結(jié)構(gòu)的改變,提高地位,增加他們在體系中的影響,等等。正是某些群體的不滿意為新的組織形式的革新提供了動力支持。一些團(tuán)體覺得憤慨是因?yàn)樗麄冋J(rèn)為自己的代表性不夠;即使是對政策形成有影響,一些團(tuán)體還是覺得很沮喪,因?yàn)檎螞Q策看上去被公共官僚當(dāng)局的政治偏見或者是有限的技術(shù)而影響了;一些團(tuán)體覺得很失敗是因?yàn)樗麄內(nèi)鄙侔褤碛旋嫶蠓种У恼诤蠟橐粋€能夠解決問題的一體化團(tuán)隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)能力。到了一定時期,足夠數(shù)量的人（不一定是占有優(yōu)勢的多數(shù)）將會被這些不滿意中的一個或另一個所勸說而支持補(bǔ)救性行為——比如增加代表性,更好的、更加政治中立的官僚當(dāng)局,更為優(yōu)秀的行政官員。但是對一個方案過長時間的強(qiáng)調(diào)只會加速其他的不滿意的出現(xiàn)直到新的補(bǔ)救方案贏得足夠支持并投入生效,因而沒有一個完全穩(wěn)定的、長久的解決方案曾經(jīng)被發(fā)明過。所以,經(jīng)常轉(zhuǎn)變重點(diǎn)將持續(xù)下去。

不論追求的某一種價值在一定時期多么有活力,其他兩項(xiàng)價值從未被埋沒。無論對某項(xiàng)價值的要求多么重要,最極端的提倡方案也沒有完全地實(shí)現(xiàn)過。即使是經(jīng)過一個世紀(jì)對中立能力和行政領(lǐng)導(dǎo)能力的努力,黨派性影響還是擁有強(qiáng)大的影響力,政府中各級層次上行政性制度仍然是不完整的。即使是經(jīng)過對“政治”、“政客”、“專門利益集團(tuán)”近一個世紀(jì)的毀譽(yù),代表們在美國政府中仍然具有一股強(qiáng)大的影響力。

雖然經(jīng)過一個世紀(jì)的官僚隊(duì)伍和領(lǐng)導(dǎo)者的行政能力的專業(yè)化建設(shè),但是符合新時期條件下的經(jīng)濟(jì)、社會和政治發(fā)展要求的代表制模式的建設(shè)并未獲得足夠重視。部分由于這個原因,部分由于社會生活中大型規(guī)模組織的萌芽,產(chǎn)生了公民的無助感,近年來很多人產(chǎn)生了一種比較強(qiáng)烈的疏遠(yuǎn)情緒,一種不能將自己的偏好有效地反映到政府組織決策中去的情緒。這些人已經(jīng)開始重新強(qiáng)調(diào)三種價值平衡的重要性,開始專門注意代表制的缺陷。

一、目前的不滿意

美國人不想重新安排代表制。超過50萬的公共官員仍然由選舉產(chǎn)生②。立法機(jī)關(guān)和議員仍然享有巨大的權(quán)力,仍然會恪盡職守地運(yùn)用權(quán)力。政黨仍然是強(qiáng)大的,隨時密切關(guān)注選民的要求。數(shù)量龐大的利益集團(tuán)仍將會通過這樣或那樣的渠道表達(dá)其利益要求。大眾傳媒仍像看門狗一樣密切注視著政府的一舉一動。行政管理部門將代議制程序納入決策過程,包括兼有準(zhǔn)立法和準(zhǔn)司法功能的聽證委員會、代議制或兩黨聯(lián)立的行政管理部、建議委員會體系[2]（p.1）。那么,為什么還會有對這些制度安排不滿意的?

一般來講,由于實(shí)質(zhì)性的部分民眾（雖然是少數(shù)）認(rèn)為政治、經(jīng)濟(jì)和社會制度沒有給他們平等、甚至是最低限度的平等去分享體系的收益和利益,因?yàn)樗麄冋J(rèn)為不能從自己建構(gòu)的政治體系的收益中獲得一份合理的報(bào)酬。這些人不會被這樣的信誓旦旦之詞所蒙騙：體系的特性不僅阻擋了他們,也阻擋了自私和極端主義式的利益分子;對他們來講,只有有權(quán)有勢的人才能引起注意,而且有權(quán)有勢的人通過這些制度性安排拒絕去幫助無權(quán)無勢的民眾。正因?yàn)轶w系本身而非那些濫用職權(quán)的惡人是令人懷疑的。

至少來說,以下體系的三個特性嚴(yán)重地影響了被剝奪者。

首先,現(xiàn)存的代表性組織有能力將一般性的要求傳遞到行政性代理機(jī)構(gòu),正是較低級的官員和雇員夜以繼日的決策和行為,使市民獲得公共政策的印象。在計(jì)劃的承諾（像民眾認(rèn)為是公共服務(wù)）和效果之間總是會有一些整體性差異——有時是因?yàn)槊癖姷钠谕颠^高和不切實(shí)際的影響,有時是因?yàn)橛?jì)劃的執(zhí)行被現(xiàn)實(shí)中不可預(yù)見的困難所阻撓,有時是因?yàn)楣賳T本身因?yàn)榱?xí)慣和膽怯的因素,他們太受限制而以一種最謙遜的方法行事以至于不能改變傳統(tǒng)的行為方式③。

其次,政治體系的多元天性為投票者提供了足夠的反對機(jī)會。每一個被采納的革新方案必須繞過全部的障礙,經(jīng)過一系列的妥協(xié)和折中,因而,改革通常姍姍來遲,而且是零碎的、漸進(jìn)的和小范圍的。那些為一些特殊問題而要求采取緊急的、快速的行動的人總是譴責(zé)這種具有“呆滯性的”特征的體系。

最后,我們社會中的組織規(guī)模如此之大,以至于只有巨型組織才有可能發(fā)揮顯著的影響力。巨大的、非人格化的管理機(jī)器對人類獨(dú)有天性的冷漠,就這個印象本身而言,已經(jīng)足夠使個體感到無助。另外,一些利益團(tuán)體——比如黑人群體和年輕人群體——近來已經(jīng)開始發(fā)展動員政治資源的組織能力,結(jié)果發(fā)現(xiàn)要費(fèi)大量時間去建立進(jìn)入政治結(jié)構(gòu)的通道。不是坐等進(jìn)入政治結(jié)構(gòu)的許可,順便提及,他們很可能遭遇到更大的、更有組織經(jīng)驗(yàn)的和建立良好的組織的反對,這些組織是要繼續(xù)去維護(hù)陳舊的制度,而為了獲得更大的、甚至是獨(dú)占性影響,他們要采納嘲笑舊制度、追求建立新制度的戰(zhàn)略。

因此,大量的傳統(tǒng)的代表制模式不再有效了,而現(xiàn)存的方法并沒有能夠完全地采納他們的要求。就像在過去的幾個世紀(jì)里政府的設(shè)計(jì)主要以專業(yè)性和領(lǐng)導(dǎo)能力為目標(biāo),那么是從上述的目標(biāo)中解放出來賦予代表性更為重要角色的時候了。

二、更具代表性的行政機(jī)構(gòu)

我們這一代要把對代表性的要求投向行政機(jī)構(gòu)。由于行政機(jī)構(gòu)的規(guī)模奇跡般地?cái)U(kuò)大,20世紀(jì)四五十年代其功能和權(quán)威也令人難以置信地增長了。最高行政長官們、立法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)更多地制訂輔助性的決策,而行政機(jī)構(gòu)以隱蔽的方法制訂不計(jì)其數(shù)的影響公民個體的更為重要的決策。對行政機(jī)構(gòu)來講,存在著產(chǎn)生動蕩不安的大量潛在因素,因而,各種各樣的補(bǔ)救方案不可避免地產(chǎn)生了。

一種使行政機(jī)構(gòu)更具代表性的建議具有傳統(tǒng)的特征：利益集團(tuán)的代言人在行政機(jī)構(gòu)內(nèi)發(fā)揮戰(zhàn)略的影響。通常,這種方法僅僅是行政機(jī)構(gòu)為獲取自行通過任命的方式填補(bǔ)現(xiàn)有部門和委員會的空缺,人員甚至可能是由利益集團(tuán)來挑選的④。帶有爭議性的警察評議委員會的例子中,行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部引進(jìn)新的體系,由德高望重的少數(shù)人或他們的朋友組成的團(tuán)體來調(diào)查和抑制官僚機(jī)構(gòu)的行為。從結(jié)構(gòu)上說,這類方法不需要現(xiàn)存組織的劇烈變革,他們的目標(biāo)很可能會由更高組織化水平的上級部門的人事變化而完成。

更為自相矛盾的、卻很容易令人接受的：處于權(quán)力中心的政府申訴部,被賦予合法的調(diào)查權(quán),負(fù)責(zé)調(diào)查公眾對行政機(jī)構(gòu)的抱怨、校正不公平對待和權(quán)力的濫用——這些人就是“監(jiān)察專員”⑤。在過去,正是通過合適的立法體系的代表和地方一級的政黨組織,地位和資源不適的民眾獲得委屈的申訴和補(bǔ)救。但是行政管理的專業(yè)化和使官僚脫離政治體系的制度化建設(shè)使政黨降低了能真正給予幫助的能力,議員的選民是如此龐大以致于他們對大多數(shù)單個的選民的利益只能是流于形式的敷衍而不能真正地介入其中。今天,一些觀察者主張,只有專業(yè)性的全職官員,伴以政客式的手腕,對糾錯有一種永遠(yuǎn)的興趣,并且賦予足夠的人力和權(quán)威,才能高效地取得這樣的功能,顯然,這是一種用一個官僚機(jī)構(gòu)去控制另一個官僚機(jī)構(gòu)的做法。這種建議設(shè)立新機(jī)構(gòu)的做法捍衛(wèi)了這樣一個基本預(yù)設(shè)：對于那些沒有滿意的替代方案的人來說,它會組建一種代表性系統(tǒng)。

對缺乏代表性而引起的動蕩最有建設(shè)性的見解是極端行政分權(quán)化需求的增長,總是伴隨著分權(quán)化組織對地方性選民獨(dú)占權(quán)的強(qiáng)烈要求。這場運(yùn)動生動地表現(xiàn)在反貧窮和教育計(jì)劃中。

在反貧窮計(jì)劃中,最初的立法包含的一個規(guī)定是,社區(qū)行為應(yīng)該是“由該地居民、服務(wù)團(tuán)體的成員共同組成最多可行數(shù)量的參與者發(fā)展的、指導(dǎo)的和行政的”。最初是由經(jīng)濟(jì)機(jī)遇辦事處解釋,到后來成為法令,這條規(guī)定被解釋為社區(qū)行動部應(yīng)該盡量給予窮人一些席位,以便他們在討論貧窮計(jì)劃的最高立法班子中有發(fā)言權(quán)。不論起草者最初對這個詞語的用意是什么（關(guān)于這個詞在那里也會有不一致）,它已經(jīng)意味著計(jì)劃的運(yùn)作應(yīng)該以窮人的實(shí)質(zhì)性同意為準(zhǔn),而不僅僅是為了窮人。

公共教育的發(fā)展趨勢以紐約的發(fā)展情況為例。在1967年,都市教育體系要求分權(quán)化的力量迅速聚集,市立法機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人也強(qiáng)烈發(fā)出請求。三個單獨(dú)的公共報(bào)告被推薦在最強(qiáng)烈要求可實(shí)施的計(jì)劃項(xiàng)目中,市長也毫不含糊地簽署了這個法令。第二年,當(dāng)具體的議案進(jìn)入立法議程時,卻遭到教師聯(lián)合會、學(xué)校管理者委員會和市教育部的激烈反對,導(dǎo)致了很多反對者難以接受提案,幾經(jīng)修改。雖然最后的措施比那些分權(quán)化運(yùn)動的提倡者贊同的計(jì)劃比起來溫和得多,但這是他們目標(biāo)的重要一步。朝向分權(quán)化和社區(qū)管制學(xué)校的運(yùn)動雖然慢了下來,但沒有停止,仍然是堅(jiān)決而有力,似乎前途廣闊、不可限量。

這場運(yùn)動并沒有僅僅停留在反貧窮和教育領(lǐng)域內(nèi)。住房與都市發(fā)展部長揭露了在他們的運(yùn)作過程中一個包含對承租人角色有爭議性的低租金的現(xiàn)代化項(xiàng)目,使這項(xiàng)運(yùn)動在公共房產(chǎn)方面繼續(xù)下去⑥。在一個全美計(jì)劃者協(xié)會的會議上,一個不滿意的群體,聲稱自身為平等機(jī)遇而奮斗的計(jì)劃者團(tuán)體,強(qiáng)烈要求在城市計(jì)劃中為窮人提供一塊更大的地方,并且勸告其成員投入到“倡導(dǎo)計(jì)劃”的運(yùn)動中去,那就是說,對于那些對該地區(qū)革新的官方計(jì)劃不滿意的鄰里協(xié)會提供專門的辯護(hù)律師。紐約市正在進(jìn)行一項(xiàng)在公共醫(yī)院體系加入對自己的管理負(fù)責(zé)的非官方醫(yī)院體系為成員的試驗(yàn)過程,一項(xiàng)可能包含為由公共機(jī)構(gòu)服務(wù)的社區(qū)設(shè)立代表部門的計(jì)劃,并且它的警察部門正在與由當(dāng)?shù)卣衅傅哪贻p人組成的實(shí)驗(yàn)性的社區(qū)安全巡邏隊(duì)進(jìn)行合作。相似的,一個華盛頓特區(qū)的社區(qū)委員會“要求對警察局更多的公民控制,要么以地方警局援助的形式,要么以二戰(zhàn)中使用過的輔助保安武力再現(xiàn)的形式”。美國國會在評價變革社會中法律的作用之后,呼吁“在社區(qū)層次快速的程序……去裁定平凡日常事務(wù)中的爭論”[3]（pp.14-17）。在華盛頓的窮人運(yùn)動的回應(yīng)中,“五個機(jī)構(gòu)——健康、教育與福利部,農(nóng)業(yè)部,勞工部,住房與都市發(fā)展部,和經(jīng)濟(jì)機(jī)遇辦事處——聲明他們會重新評價他們的計(jì)劃,在影響福利、食物、雇員、住房和其他反貧窮計(jì)劃項(xiàng)目的地方性決策中讓窮人自己參與進(jìn)來”⑦。

這場運(yùn)動并沒有局限于公共性機(jī)構(gòu),它也進(jìn)入了學(xué)院和大學(xué)里,在那里,以一種直接的行為方式,學(xué)生們已經(jīng)發(fā)表了一個要求參與學(xué)校機(jī)構(gòu)的政策制訂——一個社會活動家急不可耐地預(yù)測：美國的大學(xué)很快會變成拉美似的制度,在那里,學(xué)生聘任和解雇教授,決定課程。一個社會學(xué)家近來建議：閉路監(jiān)視器的設(shè)立可以讓社區(qū)聽眾們控制計(jì)劃[4]。在紐約的羅馬天主教的大主教之管區(qū),一個牧師委員會遞交了一份任命有關(guān)大主教的請?jiān)笗?除此之外,還包括要求選擇輔助主教和其他高級官員,要求建立一個有牧師、修女和社會人士組成的牧師顧問班子來參與改進(jìn)計(jì)劃項(xiàng)目和預(yù)算的討論,一項(xiàng)該機(jī)構(gòu)能夠部分地掌管事務(wù)的請求。后來,形成了一個全國性的組織——全美牧師聯(lián)合會——追求在宗教事務(wù)中更強(qiáng)的發(fā)言權(quán)。在華盛頓特區(qū),高中的課程在學(xué)生們聲明“一個在學(xué)校里究竟發(fā)生什么的真實(shí)說法”的聯(lián)合的抵制之下一度中斷。

但是,政府領(lǐng)域使這種趨勢獲得最廣泛的認(rèn)可。實(shí)際上,一些政府的一般形式,像一些專業(yè)性機(jī)構(gòu)一樣,遭遇到攻擊。例如,在1967全美政治學(xué)會主席的就職演說中提出了大型政府組織-國家、州、大城市——對民主原則的兼容性問題[5]（pp.967-969）。搜尋一個既能夠避免瑣細(xì)事務(wù)干擾的大型單位,又是“足夠小以至于公民能夠精確參與政治”,他建議,5萬到20萬人口的城市是實(shí)現(xiàn)民主最優(yōu)的規(guī)模,他得出結(jié)論說甚至在這種規(guī)模的政治體系中,“對大多數(shù)人而言,參與只不過被降低到僅僅是投票選舉而已”。他因此評論,權(quán)力和權(quán)威的分權(quán)化試驗(yàn)仍然需要持續(xù)下去,以致能夠發(fā)現(xiàn)“較小的單元體系容納公民形成和表達(dá)他們的要求,與政府官員協(xié)商討論,甚至在某些方面完全參與決策”。

幾乎在同一時間,華盛頓的國際關(guān)系咨詢委員會勸告：“社區(qū)的首創(chuàng)性和自尊應(yīng)該被授權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和巨大的城市所培養(yǎng)和建立,以他們自己的判斷力廢除陳舊的習(xí)俗,社區(qū)性的政治單位應(yīng)該被賦予部分的稅收權(quán)和地方自治?！盵6]（p.21）在紐約伊薩卡,地區(qū)資源與發(fā)展辦事處認(rèn)為,更大型城市的核心權(quán)力應(yīng)該分權(quán)化,因?yàn)樗麄円呀?jīng)達(dá)到“在人類生存范圍幾乎不可能解決人類問題”這樣一個高度,而且號召調(diào)查運(yùn)用5萬到50萬居民的戰(zhàn)略是否更為有效——此項(xiàng)建議贏得華盛頓郵報(bào)編輯的喝彩⑧。

丹尼爾·P·莫尼漢一個坦率直言的自由主義者,在全美的民主化行動會議上發(fā)出了警告,“自由主義者自身必須除去整個國家被華盛頓的機(jī)構(gòu)所運(yùn)作的觀念,尤其是國家所屬的城市被華盛頓的機(jī)構(gòu)所運(yùn)作”⑨。議員羅伯特·F·肯尼迪,正為洛衫機(jī)民選總統(tǒng)提名而奮斗,向聽眾許諾政治權(quán)力分配革命,降低華盛頓聯(lián)邦官僚當(dāng)局的權(quán)威?！拔蚁搿?他說,“控制你們的命運(yùn)應(yīng)該由瓦茨的人民來決定,而不是那些處在華盛頓的人”⑩。理查德·M·尼克松也發(fā)出相同的呼吁,聯(lián)邦政府放棄部分權(quán)力,并讓渡給州、地方政府、志愿者協(xié)會和公民個人,并說,“今天民眾大聲疾呼的一個原因就是現(xiàn)在他們離權(quán)力所在地太遠(yuǎn)了”,權(quán)力應(yīng)該帶到離民眾較近的地方而不是在離他們很遠(yuǎn)的被運(yùn)作的首都（11）。

簡而言之,行政管理的“分權(quán)化改革”正如火如荼（12）。同時,它有時被有效性的理論所維護(hù)過,更多的是在大眾有效參與政府這方面被證明是正當(dāng)?shù)?。在一個較小的范圍內(nèi),早先一代的改革者成功地提高了官僚機(jī)構(gòu)的專業(yè)化和職業(yè)化水平,提高了行政長官控制政府中行政權(quán)力的能力?，F(xiàn)在,人民將再一次把目光轉(zhuǎn)向代表性,并且試圖在政府性的計(jì)劃事務(wù)方面把它提高到一個顯著的位置。

三、對領(lǐng)導(dǎo)能力的持續(xù)追求

官僚當(dāng)局正處于各種各樣批評的火山口之上,不僅有來自系統(tǒng)外的,還有系統(tǒng)內(nèi)的。曾經(jīng)想盡辦法去羞辱受政黨政治影響的官僚當(dāng)局而試圖達(dá)到控制行政機(jī)構(gòu)目的的行政長官們,現(xiàn)在卻發(fā)現(xiàn)這些方法并沒有使機(jī)構(gòu)向自己負(fù)責(zé)。相反,增加了機(jī)構(gòu)本身的獨(dú)立性。這樣的一種獨(dú)立性,使行政官員能夠不偏不倚地采納各種解決社會問題的方案變得困難起來了。投入到新建機(jī)構(gòu)所屬新項(xiàng)目的資金總是更多地用于增強(qiáng)傳統(tǒng)的管理方法,而不是用于同等條件下具有革新性的部門。而且,它還導(dǎo)致合作成效方面的很多問題,甚至造成機(jī)構(gòu)之間為了競爭而引發(fā)的資源的分散化。結(jié)果,只要一些公眾被行政當(dāng)局不斷增加的不負(fù)責(zé)任引起不安的話,民眾就會產(chǎn)生增強(qiáng)行政長官們的領(lǐng)導(dǎo)能力來對付不負(fù)責(zé)任的那些機(jī)構(gòu)的傾向。

因此,我們可以期待行政重組化浪潮的到來。像過去一樣,這場運(yùn)動的主要原則是朝向理性化、大型化的,朝向增加各類層次的由政府來領(lǐng)導(dǎo)的行政——辦公人員的,朝向增加直接向上級匯報(bào)的行政人員的數(shù)量。更多的是,行政長官會想出新的方法調(diào)整政策決定,會設(shè)計(jì)新的計(jì)劃來解決出現(xiàn)的問題,并且維持采納革新方案的動力（13）。行政官員會被重新安排,比如,美國預(yù)算管理局已經(jīng)進(jìn)行了一項(xiàng)大范圍的重組化（14）。新的活力將被運(yùn)用到對“超級部門”的探索中去,例如,以美國國防部為模型,梅杰·林德賽已經(jīng)花費(fèi)巨大的政治資本將這種觀念引入紐約市的政府部門。項(xiàng)目計(jì)劃預(yù)算系統(tǒng),在很多方面將繼續(xù)擴(kuò)張（15）。在號召注意我們的最高公共長官相對無權(quán)的方面,又會有大量的學(xué)術(shù)著作出現(xiàn)（16）。

另外一個有代表性的建議將會以號稱為分權(quán)化的方式強(qiáng)調(diào)強(qiáng)有力的行政領(lǐng)導(dǎo),但是實(shí)際上,其更好的定義為反對現(xiàn)存的幾乎排他性的組織,定義為一種具有功能性的部門和辦公署的區(qū)域性組織（17）。對這種糾正將以有效性這一詞語來表達(dá),需要在這一領(lǐng)域加速決策,既不要總部的提名推薦,也不要不同機(jī)構(gòu)領(lǐng)域內(nèi)人員的合作型資源的流失。這樣的后果將繼續(xù)深化,無論如何,由于該領(lǐng)域內(nèi)的地區(qū)性官員將把可以選擇的交流和控制的高層執(zhí)行方向賦予現(xiàn)有的功能性通道,從而實(shí)際上增強(qiáng)了中央權(quán)威。在聯(lián)邦級水平,與過去任何時候相比,這將意味著重新企圖建立更強(qiáng)烈的內(nèi)政部門領(lǐng)導(dǎo)人物的地區(qū)的代表性。這也意味著,在該領(lǐng)域內(nèi),增強(qiáng)力量去建立地區(qū)性總統(tǒng)候選人的代表性（18）。相似的是,我們可以期望州長和他們的部門領(lǐng)導(dǎo)者將遵循在州一級類似的戰(zhàn)略。在地區(qū)級層次,梅杰·林德賽已經(jīng)追求——以非常有效的成功方式——去贏得整個紐約“小城市廳”的一致贊同。尤其是美國人對歐洲完美成就的觀點(diǎn)將會出現(xiàn)。

總而言之,對公共官僚當(dāng)局的不滿意將既給保衛(wèi)行政領(lǐng)導(dǎo)提供了彈藥,也給增加公共服務(wù)的公眾代表性提出了反對意見。官僚機(jī)構(gòu)將不僅受到來自上面的壓制,也受到來自下面的壓制。

四、沖突與合作

（一）沖突的因素。長期以來,大多數(shù)公共政策在很多方面——健康、教育、福利等主要由官僚機(jī)構(gòu)、組織化的選民、立法性團(tuán)體、立法者的專業(yè)性的合作（19）。增加行政長官和他們的部門領(lǐng)導(dǎo)的觀點(diǎn)是建立在抵制政府的分離化,這種分離化通過引進(jìn)有效的中央性指導(dǎo)各個分立的權(quán)力中心的政策和行政管理的一致性。在這些權(quán)力中心里,公眾支持的參與制模式的論點(diǎn)建立在被派出和未經(jīng)組織化的利益團(tuán)體對明顯影響他們決策很少有發(fā)言權(quán)。但是,即兩者的觀點(diǎn)會熱切地為每一個決策中心掌握關(guān)鍵職位的人所支持、歡迎,那是不可能的。

他們之所以會抵制,不僅是出于對他們自己權(quán)力的絕對貪婪,而且出于固執(zhí)地不愿意讓別人分享他們的影響力,雖然這些動機(jī)無疑不會被淹沒。他們之所以反對,因?yàn)槌酥饽切┍唤ㄗh的改革方案已經(jīng)威脅到奠定原有計(jì)劃安排的那些價值?？偩庉媯兒徒M織化的官僚者察覺到政治性官員的干涉,以政黨政治的方式入侵一直遵循政治應(yīng)被排除在外這樣一個教條控制的領(lǐng)域;他們看到仔細(xì)培養(yǎng)這種能力和痛苦地反對政治扭曲或毀滅的危險性。相似的是,開放系統(tǒng)引入地方性社區(qū)成員,看上去是對專業(yè)化建設(shè)培養(yǎng)起來的專家的一種否定。立法者把對行政長官和他們的內(nèi)閣成員附著的強(qiáng)有力的地區(qū)性官員看成是侵入立法性區(qū)域和篡奪立法體系的代表性功能的行政性企圖。以時髦的觀點(diǎn)視之,行政項(xiàng)目的地方性控制能夠令人信服地削弱立法制度的代表性基礎(chǔ),發(fā)展一種對善意的、具有公共動機(jī)的人可以害怕的觀點(diǎn)。

因此,行政領(lǐng)導(dǎo)的擁護(hù)者和擴(kuò)大代表性的福音傳道者們克服很多障礙去獲得尊重。例如,國會已經(jīng)對總統(tǒng)關(guān)于增加內(nèi)閣各部門領(lǐng)導(dǎo)資金和人力的提案開始警覺,而且總是懷疑地看著相對無傷大雅的預(yù)算辦公署的改革更新（20）?？偨y(tǒng)行政辦公室的機(jī)遇平等辦事處主要通過局級機(jī)構(gòu)的運(yùn)作方式,在有限的領(lǐng)域內(nèi)忙于自己的行政管理,隨后,經(jīng)過談判它已經(jīng)放棄對局級項(xiàng)目的控制,而且將來那些它直接管理的少數(shù)項(xiàng)目也變得不確定。而且,它的社區(qū)行動計(jì)劃引起國會和地方官員的不滿,而對于他們來講,行政機(jī)構(gòu)被看成是通向政治競爭的跳板,而1967年立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)立法政府對行政機(jī)構(gòu)給予更大的控制。在紐約,在市長的“小型議事廳”,他表達(dá)了讓民眾和他們的政府聯(lián)系更緊密的一個策略,卻被市政委員會（由反對黨控制的）輕易地?fù)魯×?據(jù)稱這個計(jì)劃是以公共費(fèi)用建立一個全市性政治俱樂部的一個策略（21）。而且,當(dāng)學(xué)校分權(quán)化運(yùn)動顯現(xiàn)時,最大的教師聯(lián)合會和教育委員會——他們不久前還在為師資問題而彼此作對——雙方都采取同樣強(qiáng)硬的反對立場。在黑人住宅區(qū)和布魯克林,由董事會出資贊助的社區(qū)管制學(xué)校的試驗(yàn)中,社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人和同樣的教師聯(lián)合組織的領(lǐng)導(dǎo)人彼此之間正忙于一場嚴(yán)厲的斗爭。改革者們享受不到愉快休閑的一刻。

（二）行政人員的聯(lián)合。為了改進(jìn)他們的事業(yè),各級層次上的行政長官都遭遇了相似的失敗,十分清楚的是應(yīng)該彼此朝共同的目標(biāo)前進(jìn)。因而,與以前相比,總統(tǒng)發(fā)現(xiàn)可以很好地與治理者和大城市的市長們建立更為緊密的聯(lián)系,這是具有戰(zhàn)略性優(yōu)勢的。與僅僅由總統(tǒng)提出選拔更有代表性的地區(qū)人員和增強(qiáng)局級人員的權(quán)限的要求相比,如果州級和他們自己家鄉(xiāng)的地區(qū)性議員支持這樣的要求,國會將發(fā)現(xiàn)去抵制此要求更不舒服。并且這些州級和地方性官員更容易接受這樣一種聯(lián)合,因?yàn)橄到y(tǒng)的分裂不僅對他們自己而言,而且同對總統(tǒng)一樣,都是一件令人煩惱的事情。

州長和大城市的市長的煩惱來源于三個因素。首先,在很多政府間計(jì)劃運(yùn)作手續(xù)相當(dāng)慢;實(shí)際上,得到有關(guān)項(xiàng)目計(jì)劃的決定的機(jī)構(gòu)性撥款經(jīng)?；ㄙM(fèi)數(shù)月,甚至有時超過一年的時間。部分的由于太多的公共事務(wù)要得到華盛頓的指導(dǎo)、贊同,為了得到確定性回答,州和大城市的行政人員沒有意愿以他們的要求加快否定性決策,然而,遲遲不決的決定甚至更糟：他們既不能計(jì)劃項(xiàng)目,也不能進(jìn)行決策設(shè)計(jì)。他們只有等待,當(dāng)有危險促進(jìn)他們行動的權(quán)力時,整個彼此聯(lián)系的計(jì)劃網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)慢了下來,或者陷于停頓。其次,程序、手續(xù)如迷宮般的曲折和不協(xié)調(diào)[7]。因而需要專家明了最后期限,提出采用同意更新的申請,按說明要求照做,使單獨(dú)的項(xiàng)目之間分立的許可嚙合起來,對各種各樣的使公眾迷惑和生氣的強(qiáng)制性許可的解釋、說明,（比如,一方面讓商業(yè)性和個體性的承租人搬離重新安置以便高速公路的建設(shè),另一方面又要進(jìn)行城市化建設(shè)。）這些復(fù)雜性幾乎使整個系統(tǒng)的行為陷入癱瘓,也使需要的人力資源從實(shí)質(zhì)性的計(jì)劃運(yùn)作轉(zhuǎn)向行政性程序方面。最后,意圖非常明確的聯(lián)邦補(bǔ)助鼓勵了1955年的各級政府間關(guān)系法案所稱的“公民自己、比較獨(dú)立的政府”趨勢。在這些政府中,各級政府的實(shí)用專家只是在名義上受他們各自首席長官的控制（22）。事實(shí)上,在許多場合下首席長官的作用正在減弱到形式上批準(zhǔn)這些專家所制定的政府間安排,減弱到最表面的行政安排監(jiān)督。

因此州長和大城市市長有理由歡迎權(quán)威聯(lián)邦地方官員使政府機(jī)構(gòu)中公職人員行動合理化。出于他們自己的原因,他們最好能發(fā)現(xiàn)組織的機(jī)構(gòu)形式。正如我們所見到的,這種形式能使自己始終忠于總統(tǒng),并與他們自己的偏好一致。

總統(tǒng)利益、州長利益、市長利益的一致性并不是完全推測出來的;已經(jīng)有跡象表明這種一致性。例如1966年底,約翰遜總統(tǒng)發(fā)給他的高級官員一份備忘錄（23）。這份備忘錄指導(dǎo)聯(lián)邦援助計(jì)劃應(yīng)該在那些對人民負(fù)責(zé)的國家、州、地方官員的合作精神下制定和設(shè)計(jì)?！盀榱送耆尚?我要求你們采取措施為共和國和地方政府首席長官提供機(jī)會,使他們?yōu)橛?jì)劃的制定和執(zhí)行出謀劃策?！边@些計(jì)劃直接影響國家、地方日常事務(wù)的執(zhí)行。幾個月以后,為了實(shí)施總統(tǒng)的備忘錄,預(yù)算委員會簽發(fā)了一份詳盡說明參政程序的通知并把需要“包括聯(lián)邦、地方計(jì)劃創(chuàng)制和發(fā)展在內(nèi)的聯(lián)邦、地方首腦中心角色的協(xié)調(diào)將會得到支持和強(qiáng)化”確認(rèn)為計(jì)劃的核心政策（24）。與此同時,前佛羅里達(dá)州州長、總統(tǒng)辦公室危機(jī)處理辦公室主任法瑞斯·不萊恩特帶領(lǐng)一隊(duì)聯(lián)邦官員到40個州府與州長及其他行政官員展開討論（25）。副總統(tǒng)漢佛萊曾經(jīng)指導(dǎo)過一項(xiàng)拜會、訪談市長、縣官員和其他地方官員的計(jì)劃（25）?？偨y(tǒng)曾制定和宣布一項(xiàng)計(jì)劃,委任他的內(nèi)閣成員每人負(fù)責(zé)四五個州的協(xié)調(diào),“通過指令保持州政府和白宮的私人聯(lián)系”（26）。1968初,政府間關(guān)系咨詢委員會提出建議：（1）由許多政府部門和機(jī)構(gòu)管理的聯(lián)邦補(bǔ)助計(jì)劃的協(xié)調(diào)通過總統(tǒng)辦公室的介入得到加強(qiáng);（2）在聯(lián)邦程式化資助州和地方政府的情況下,評論和批準(zhǔn)發(fā)展計(jì)劃的權(quán)威分離到地方政府機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦行政部門的職責(zé)差別界限也應(yīng)縮小。一個公共首席執(zhí)行官的聯(lián)盟已經(jīng)初具雛形（25）。

（三）領(lǐng)導(dǎo)層和代表層的合流。面臨官僚機(jī)構(gòu)以及立法機(jī)構(gòu)和利益團(tuán)體的懷疑和憤恨,宣揚(yáng)地方控制行政計(jì)劃的團(tuán)體可能會發(fā)現(xiàn)它們從首席長官特別是大城市市長那兒得到了最合意的聲音。因?yàn)檫@些團(tuán)體在行政和官僚之間提供了平衡,它們形成了關(guān)于行政部門業(yè)績信息的另一條可替代渠道。這條渠道一方面減少了政府行政對官僚機(jī)構(gòu)的依靠,另一方面也減少了行政對大眾傳媒（用它的優(yōu)勢產(chǎn)生轟動效應(yīng)）的依靠。這些團(tuán)體是個可移動的全體選民,它可以幫助官僚機(jī)構(gòu)對行政領(lǐng)導(dǎo)的阻礙產(chǎn)生調(diào)節(jié)手段。它們提供了一條由地方行政到行政決策的直接渠道,可以充當(dāng)分立的、以行政為導(dǎo)向的競選組織的核心。如果行政長官刻意開始這樣做,這些組織可能不會產(chǎn)生。既然各種各樣的抱怨已經(jīng)使這樣的組織自發(fā)產(chǎn)生,但是如果長官們最終沒有察覺到與這些組織合作的好處,那會是令人驚訝的。

它會是一種不穩(wěn)定和相互戒備的關(guān)系。對于附近地區(qū)和團(tuán)體協(xié)會,在地方控制的需要下更換偏遠(yuǎn)地方行政長官的困境將會得到改變。對于行政長官來說,打開潘多拉盒子和釋放不可控制分裂力量的風(fēng)險將會暫停。然而很難避免的是：吸引會戰(zhàn)勝焦慮。每一方通過與另一方聯(lián)合會有更多所得。這并不意味著聯(lián)合將會是正式和等級結(jié)構(gòu)的,只是機(jī)會合適時一方會變成另一方,未來幾年,隨著頻率的增加,這種機(jī)會越來越多。通過這種方式,新代表的聲音和更熟悉行政長官的聲音會攜手應(yīng)對那些代表中等資格和老資格機(jī)構(gòu)說話的人的共同挑戰(zhàn)。

五、循環(huán)的下一階段

預(yù)測兩種行政分權(quán)的方式確實(shí)會發(fā)生。這看來是合理的：由于需要對公眾計(jì)劃有更大的地方影響力,妥協(xié)將會產(chǎn)生;確立地方官員對國家職能部門領(lǐng)域人員相當(dāng)有限的權(quán)威,將會有成績。

這些變化自身的實(shí)現(xiàn)并不需要很長時間。實(shí)際行政分權(quán)帶來的眾多小組織中的分歧和人力、財(cái)力的差異會引發(fā)中央干預(yù),以恢復(fù)平等、平衡和行動的協(xié)調(diào)。換句話說,趨向都市政府和有條件的聯(lián)邦援助意圖的潛在行動因素,重申了他們的這種主張。行政分權(quán)會位于像派別一體化這樣的目標(biāo)之中（像“州權(quán)”觀點(diǎn)）。在組織中會產(chǎn)生對有些組織來說是災(zāi)難性的競爭。這些組織會發(fā)現(xiàn)它們比那些一開始處于優(yōu)勢地位的組織更難爭取到人才和資金。在一些組織中,強(qiáng)力派系很可能在重新補(bǔ)救毀壞的體系取得成功,這樣一來,降低了一些關(guān)鍵服務(wù)的質(zhì)量。公共行政的分權(quán)不會帶來其他公共機(jī)構(gòu)（如公眾就業(yè)協(xié)會）的權(quán)力分離,因此地方組織可能發(fā)現(xiàn)它們自己在談判中非常不利,不能抵制特殊利益的壓力。盡管存在經(jīng)常公然被夸大的規(guī)模經(jīng)濟(jì),地方機(jī)構(gòu)間接成本的成倍增加會把許多資源從眾多計(jì)劃中轉(zhuǎn)移到日常行政支出上。起初,這些成本會得到相關(guān)代表的注意,也值得花費(fèi),但是隨著長時間抱怨的積累會產(chǎn)生對統(tǒng)一和鞏固的要求（27）。

同樣,直接向行政長官報(bào)告的地方官員很快在自己負(fù)責(zé)的地盤上發(fā)展出自治政治權(quán)力。一個地區(qū)到另一個地區(qū)的快速遷移會幫助減少他們的獨(dú)立性,但是由于每一個新的任務(wù)需要在這個新的地區(qū)有個熟悉過程,這段時間里決策和行動會暫停;再由于地方利益已經(jīng)同地方官員建立了比較穩(wěn)定的關(guān)系也會抗議和抵制這種頻繁變遷。由于地區(qū)官員越來越多地涉及地方局勢,他們會越來越多的變成來自這個地區(qū)的特使,而不是這個地區(qū)的行政官員[8]（pp.75-80）。地區(qū)差異和競爭會成為刺激和爭吵的源泉。還有就是,地方性職位可能成為升遷到選舉職位方便、有效的跳板。最初,這些危險會看起來不明顯,因此,就遠(yuǎn)沒有眼前所得重要,但是,任期期滿可能會顛倒這種平衡。

因此,緊隨現(xiàn)在進(jìn)行的下一個改革浪潮將會在早先的口號下進(jìn)行：行政與政治相分離。代表代議制的當(dāng)下運(yùn)動的失望黨派人士,已經(jīng)在許多方面贏得優(yōu)勢,他們會默認(rèn)新一代理想主義者為了提升行政才能、行政一致性、行政公正、行政道德所做的努力,默認(rèn)他們通過加強(qiáng)和擴(kuò)大中央控制、監(jiān)督對官僚們的忠心耿耿。在他們各自的地區(qū),急于重新獲得區(qū)域行政掌握權(quán)力的行政長官,會再次發(fā)現(xiàn)受職能行政機(jī)構(gòu)力量控制的強(qiáng)有力中央指令的優(yōu)點(diǎn)。這些機(jī)構(gòu)的長官認(rèn)同行政官員的領(lǐng)導(dǎo),這些機(jī)構(gòu)的權(quán)威能在任何地方被公正地得以運(yùn)用。縱觀上下,為了避免受強(qiáng)力地方、地區(qū)黨派政治感染為由而產(chǎn)生扭曲（由于他們曾經(jīng)試圖把他們自己從州派和國會自我實(shí)現(xiàn)的努力中解脫出來）,好政府的“倡導(dǎo)者”會抵制這種政治熱潮回到絕緣的官僚行政。中立和獨(dú)立的文職人員將又受到歡迎。

價值觀延續(xù)是重復(fù)的,因此我們不能推斷這種方法是無用的。每當(dāng)只需再次糾正價值體系的平衡得到了糾正,社會的眾多利益便產(chǎn)生新的適應(yīng)性調(diào)節(jié)。準(zhǔn)確地講,接下來重新出現(xiàn)的中等才能的人組成的政府幾年后將會被理解,這個問題現(xiàn)在還不能預(yù)測。但是如果價值觀的循環(huán)假設(shè)完全有效的話,那么像這一代改革者一樣,明天的改革者會為今天被攻擊的許多機(jī)構(gòu)辯護(hù)（像當(dāng)下轉(zhuǎn)型過程中的爭論一樣）。那時,在長期布滿灰塵的無人資助和開放書架上的許多關(guān)于行政管理的被遺忘的典籍和晦澀文章會被重新發(fā)現(xiàn),由于它的預(yù)見而被稱頌,只有當(dāng)歷史的車輪停止了它短暫的實(shí)用復(fù)興時,這些書和文章才會在易逝的過渡時期慢慢消退。

注釋：

①保羅·H·阿普爾比,《大民主》（紐約：阿菲勒德·A·卡普若夫,1946）,實(shí)際上,這個獻(xiàn)辭是“獻(xiàn)給約翰式的公民和比爾似的官僚”。

②美國聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局,1967年政府統(tǒng)計(jì)（第6卷）,中央和地方政府的普選官員.

③比如,對職業(yè)化官僚制的批評,對應(yīng)變管理決策的公共參與的要求。見耶魯法學(xué)院查爾斯·A·雷克的著作《官僚制與叢林》（森達(dá)·巴巴拉,卡立福：民主制度研究中心,1962）。

④比如,《紐約時代》在1967年11月29日報(bào)道,一個[紐約]城市的公民團(tuán)體昨天要求一名黑人和一名波多黎各人被任命到社區(qū)精神健康委員會中去。并且,一個高級的反貧窮的行政官員（被懷疑不能征稅）戲劇性的強(qiáng)烈要求波多黎各人被任命到教育部、州評議董事會、市模范城市咨詢委員會、公共服務(wù)委員會、城市住房局中去（《紐約時代》1968年7月29日）。

⑤瓦爾特·戈?duì)枬h：《當(dāng)美國人抱怨時》（劍橋,馬薩諸塞,哈佛大學(xué)出版社,1966）;同上,《監(jiān)察專員制度及其他》（劍橋,馬薩諸塞,哈佛大學(xué)出版社,1966）;斯特林·安德森：《美國政府中的監(jiān)察專員制度》（安格伍德·克力福特,新澤西,普林斯頓大學(xué)出版社,1968）。

⑥《紐約時代》1967年11月18日,約翰·W·加特勒,前健康、教育和福利部秘書,現(xiàn)都市合作部主席,在有助解決目前的一般都市問題的過程中,為黑人爭取一個更大范圍的角色、作用（《紐約時代》1968年5月6日）。

⑦《紐約時代》1968年5月6日。

⑧《華盛頓郵報(bào)》1967年10月10日。

⑨《紐約時代》1967年9月24日。但他隨后批評學(xué)校的分權(quán)化（《紐約時代》,1968年6月5日）。

⑩《華盛頓郵報(bào)》,1968年3月26日。

（11）“稅收分享表達(dá)出在多元主義和分權(quán)化運(yùn)動中運(yùn)用的信心……”（瓦爾特·W·黑訥和約瑟夫·A·伯克曼：《在稅收方面的問題和答案》（華盛頓特區(qū)：布魯金斯研究會,1967,第12頁）。

（12）像所有的標(biāo)語一樣,它意味著具體問題具體分析,無論如何,那是比表面上更復(fù)雜和模糊不清的概念,見下面的第24個注釋。

（13）總統(tǒng)行政辦公室是在1939年建立的,這個時候聯(lián)邦預(yù)算還不到900萬,自那以后,它在一直增長,不僅僅是預(yù)算方面,規(guī)模上比原先大15倍,任務(wù)更是幾百倍的復(fù)雜,其中的一些要進(jìn)行重新設(shè)置是不可避免的。

（14）美國預(yù)算局：《籌劃的團(tuán)體對預(yù)算局運(yùn)行評價：一項(xiàng)對員工的研究》（1967.7）,隨后,這項(xiàng)組織就生效了。

（15）工作效率設(shè)計(jì)審訂法有很多不同的起源,見阿倫·斯克義克：《通往規(guī)劃-設(shè)計(jì)-預(yù)算之路》,《公共行政管理評論》第26卷（1966年12月）,第243-258頁。但是,正是系統(tǒng)的公用事業(yè)的原因,自1961年以來,國防部獲得對本領(lǐng)域的完全控制,在1965年,擴(kuò)大總統(tǒng)的行政辦公部門是一種很流行的觀點(diǎn),見政府運(yùn)作評議委員會國家安全與國際操作小組委員會,項(xiàng)目計(jì)劃預(yù)算部：公文,第1-6頁,和項(xiàng)目計(jì)劃預(yù)算部：聽證會,第一部分（1967年8月23日）,第90屆國會,第一次議程（1967）。這項(xiàng)運(yùn)動毫無疑問將引導(dǎo)其他政府部門的采納、模仿。

（16）阿瑟·M·謝次拉斯根：《一千日》（波士頓：河頓·米福林,1965,第679-680頁）,報(bào)告,“他（總統(tǒng)肯尼迪）不得不使政府運(yùn)作起來。他到白宮之后一度遇到行政能力的強(qiáng)烈危機(jī)。地球上最有權(quán)力的官員的這種迂腐說法已經(jīng)揭露本世紀(jì)中期的總統(tǒng)與杰克遜、林肯、羅斯福相比,更少的行動自由。無疑,本世紀(jì)總統(tǒng)使世界變得擴(kuò)大,但是,同時,他們卻在增加官僚機(jī)構(gòu)和國會的權(quán)力方面猶豫不決。總統(tǒng)理解這種觀點(diǎn)。”相似的,約翰遜的國內(nèi)計(jì)劃助理約瑟夫·W·卡理法若近來抱怨總統(tǒng)權(quán)力的有限性,觀察到辦公室的權(quán)力沒有與責(zé)任性的提高同步增長。（《華盛頓郵報(bào)》1968年5月6日）。

（17）詹姆斯·W·福斯勒：《地區(qū)與行政》（阿巴拉馬大學(xué)：阿巴拉馬大學(xué)出版社,1949）,特別是第8-18頁;同上,《理解分權(quán)化的方法》,《政治學(xué)雜志》,第27卷（1965年8月）,第557-561頁。也可參見約翰·D·米立特的論文,《區(qū)域組織及其員工監(jiān)督》,《公共行政新視野：專題論文集》（阿巴拉馬大學(xué)：阿巴拉馬大學(xué)出版社,1945）,第98-118頁。

（18）福斯勒《地區(qū)與行政》,第88-89頁,在新的未開拓的和偉大社會計(jì)劃壓倒了行政性機(jī)制的過程中,作者的題目長期參與改進(jìn)上述過程中困惑大眾的問題。

（19）見J·雷皮·弗雷曼：《政治過程：行政部門與立法機(jī)構(gòu)的關(guān)系》主編的評論（紐約：雷登出版社,1965）。

（20）預(yù)算部領(lǐng)域的官員是在1943年中期建立的,在艾森豪威爾執(zhí)政早期消減了。近來努力復(fù)興他們,甚至在有限的領(lǐng)域內(nèi),遭遇到強(qiáng)烈的反對。見參議院在撥給、小組委員會、聽證會第7501號文件：基金、郵局和行政官員的撥給,1968年財(cái)政年,90年代國會,第一個議程（華盛頓特區(qū)：美國政府印刷辦公室,1967）,第973-990頁。

（21）在任職之后,市長很快建議35個地方性市長辦公室,遇到評議委員會的反對,他試圖以行政命令的方式建立5個辦公室,但是市政委員會拒絕支持他,并且審計(jì)官拒絕同意提供費(fèi)用。市長試圖在1967年5月再一次行動,又再一次遭到市政部和評議委員會的斷然拒絕。最后,四個地方辦公室建立了,與原先倡議的那種要求來講更為虛弱了。從形成來講,至少這項(xiàng)計(jì)劃看上去是軟弱的。

（22）政府間關(guān)系委員會：《最后報(bào)告》（華盛頓特區(qū)：美國印刷辦公室,1955）,第44頁。

（23）《關(guān)于聯(lián)邦機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的總統(tǒng)被忘錄》,1966年11月11日,課題：州和地區(qū)官員的建議和協(xié)商。

（24）預(yù)算部傳閱的函件.A類,1967-06-28。

（25）政府間關(guān)系委員會.第9年度報(bào)告。

（26）這項(xiàng)計(jì)劃產(chǎn)生于“約翰遜執(zhí)意的決定去建立內(nèi)外部橋梁,分類糾纏不清的聯(lián)邦州級關(guān)系,由于偉大社會計(jì)劃的行政管理帶來的復(fù)雜性增加”（《紐約時代》1967年6月8日）。亦可參見特帝·森福特《沖過政府》（紐約：麥克格洛,1967）第164-166頁;一個前州長號召白宮去幫助州和地方政府,并且引用詹姆斯·羅斯頓的評論——他（總統(tǒng)）正想使美國州長和市長建立一個新的政治、社會和經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系。

（27）分權(quán)化的費(fèi)用的一些憂慮已經(jīng)被埃日溫提出來了,《分權(quán)化為了什么?》（《公共利益》,11卷,第17頁）,被丹尼爾·P·莫尼漢仿效,質(zhì)問學(xué)校分權(quán)化導(dǎo)致分立的官僚政治（《紐約時代》1968年6月5日）。

[1]赫伯特·考夫曼.公共行政范式中出現(xiàn)的沖突[J].美國政治科學(xué)評論,1956,（2）.

[2]埃維里·雷塞森行政性管理：一項(xiàng)對利益集團(tuán)的代表性的研究[M].芝加哥：芝加哥大學(xué)出版社,1942.

[3]美國國會關(guān)于變動社會和法律的報(bào)告[R].芝加哥：芝加哥大學(xué)出版社,1968.

[4]西摩·J·曼德保姆,“美國城市的時空展望”[M].賓夕法尼亞：賓夕法尼亞大學(xué)出版社,1968.

[5]羅伯特·A·達(dá)爾.“未來城市的民主”[J].美國政治科學(xué)評論,1967,（12）.

[6]政府間關(guān)系咨詢委員會.第9年度報(bào)告[R],華盛頓特區(qū)：委員會,1968.

[7]斯蒂芬·K·貝勒.合作性社會[J].記者,1966,（34）.

[8]赫伯特·考夫曼.叢林的護(hù)林員[M].巴爾提莫：約翰斯.霍普金斯出版社,1960.

D523 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：

1008-7168（2011）04-0015-08

10.3969/j.issn.1008-7168.2011.04.003

2011-01-19

鄒建鋒（1978-）,男,江西崇仁人,復(fù)旦大學(xué)公共管理博士后,浙江省社會科學(xué)院講師。

劉瓊蓮]