城市型社區(qū)配套設施規(guī)劃類型及規(guī)模的確定

姜 莘

(合肥市規(guī)劃設計研究院，安徽合肥 230041)

社區(qū)配套設施是與居民日常生活關系最為密切的基礎性配套設施，在城市規(guī)劃領域，規(guī)劃師往往把社區(qū)等同于居住(小)區(qū)，基礎性配套設施的設置依托于居住區(qū)-居住小區(qū)-居住組團3級體系展開，該模式已顯現(xiàn)出一定的局限性:①設施種類不足，由于是與住宅開發(fā)相結合的模式，必然側重于營利性設施類型，而非營利性設施(如福利服務、自治服務、志愿者服務、文化教育等類型)相對缺乏;②部分配建設施沒有得到有效利用，如一些居住(小)區(qū)配建了文體設施，但由于缺乏有效的組織管理和營運資金，有限的設施往往處于閑置狀態(tài)或挪作他用，沒有起到應有作用。

目前市場化的建設與運作模式無法從根本上解決問題，政府的適度導控與組織管理顯得尤為重要，如果能夠使規(guī)劃最大程度地契合政府管理，將配套設施建設與政府管理層級銜接對應、并由一個明確的政府部門來協(xié)調管理，將有利于設施的合理配置與有效利用[1]。因此，一種較為有效的模式就是將“社區(qū)”與“街道-社居委”層級設置和管轄范圍相對應，以“街道-社居委”為單元來進行基礎性配套設施的規(guī)劃配置，憑藉以政府為主體的多元化資金投入來保證非營利性設施的順利建設，當設施建成后，可通過一個擁有一定決策權和管理權的組織來運營，使設施得到有效利用?；诖耍疚奶岢鲆浴敖值?社居委”2級社區(qū)為單元進行社區(qū)配套設施的規(guī)劃配置，著力探討社區(qū)配套設施指標體系的構建，包括設施類型和規(guī)模。

1 社區(qū)規(guī)模梯級劃分

對于不同層級和規(guī)模的社區(qū)，配套設施的具體設置亦不同，因此針對“街道-社居委”2個層級，分別確定相應的社區(qū)規(guī)模梯級。

1.1 城市規(guī)劃層面對社區(qū)內涵的界定

從城市規(guī)劃角度來看，由于規(guī)劃范圍通常包括城市總體規(guī)劃所確定的城市建設用地范圍的全部，社區(qū)內涵應適應該范圍內不同類型的建制情況(不僅僅是街道和社居委)而進行拓展延伸，即“街道-社居委”2個層級為街道級社區(qū)和社居委級社區(qū)。

街道級社區(qū)包括街道、少數(shù)與城市建成區(qū)聯(lián)結成片、具備一定城市型社區(qū)特征的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)及與街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級一致的產(chǎn)業(yè)園區(qū)(工業(yè)園區(qū))等;社居委級社區(qū)包括社居委、少數(shù)與城市建成區(qū)聯(lián)結成片、具備一定城市型社區(qū)特征的村莊等。

1.2 社區(qū)適宜規(guī)模

社區(qū)適宜規(guī)模的確定應充分考慮社區(qū)服務網(wǎng)絡、管理網(wǎng)絡覆蓋的合理性與經(jīng)濟性，即應使設施配置有一定數(shù)量的人群作為支撐，以提高設施的使用效率和服務水平、節(jié)約建設維護成本;應使設施配置具有合適的服務范圍，以方便使用，并有利于社區(qū)交往和互助，提高居民對于社區(qū)的認同感和歸屬感，增強社區(qū)凝聚力。社區(qū)適宜規(guī)模的確定還應與社區(qū)建設現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢相結合。以人口規(guī)模做為主要考量因素來評價社區(qū)規(guī)模，現(xiàn)狀社區(qū)規(guī)模普遍較小，隨著城市土地的節(jié)約集約利用、人口密度的增加、社區(qū)規(guī)模趨于擴大，這一變化趨勢在城市新舊城區(qū)往往還顯現(xiàn)出一定差異:新城區(qū)因城市范圍的不斷拓展延伸，社區(qū)規(guī)模變化較大，舊城區(qū)則由于城市建設狀況相對穩(wěn)定，除了因特定因素(如舊城改造、城市大型基礎設施建設)而使社區(qū)規(guī)模有較大變化外，一般情況下社區(qū)規(guī)模變化不明顯，因此，從整體來看，舊城區(qū)社區(qū)規(guī)模普遍小于新城區(qū)。城市新舊社區(qū)適宜規(guī)模，見表1所列。

表1 社區(qū)適宜規(guī)模

1.3 標準社區(qū)和非標準社區(qū)

1.3.1 標準社區(qū)

將社區(qū)規(guī)模與表1數(shù)據(jù)吻合的社區(qū)設定為標準社區(qū)，標準社區(qū)只是相對而言，如果每個社區(qū)規(guī)模都可能達到標準社區(qū)規(guī)模，將有利于社區(qū)配套設施的標準化建設和管理。

1.3.2 非標準社區(qū)

標準社區(qū)是規(guī)劃設定的理想狀況，實際建設過程中，不可能使每個社區(qū)都達到標準社區(qū)規(guī)模，一些社區(qū)受客觀條件所限而無法與標準社區(qū)規(guī)模吻合，這些社區(qū)即為非標準社區(qū)。

(1)街道級一般有2個規(guī)模梯級。新城區(qū):用地規(guī)模20 km2以上;用地規(guī)模20 km2以下，按照人口規(guī)模5萬人一檔，又分為“≤5萬”“5～10萬(含)”“15～20萬(含)”“＞20萬”[2]。舊城區(qū):①用地規(guī)模15 km2以上;②用地規(guī)模15 km2以下，按照人口規(guī)模5萬人一檔，又分為“≤5萬”“10～15萬(含)”“＞15萬”。

從配套設施使用便利性來看，社區(qū)規(guī)模不宜過大，對于新城區(qū)人口規(guī)模20萬人以上或用地規(guī)模20 km2以上、舊城區(qū)人口規(guī)模15萬人以上或用地規(guī)模15 km2以上的社區(qū)，應進行拆分。但從城市的發(fā)展來看，也存在一些特殊情況，如某些包含有工業(yè)園區(qū)(產(chǎn)業(yè)園區(qū))的社區(qū)，人口或用地規(guī)模較大，考慮到園區(qū)是做為一個整體由園區(qū)管委會統(tǒng)一管理，因此不宜再做分割。

從配套設施供給的經(jīng)濟性來看，社區(qū)規(guī)模不宜過小，一般不鼓勵設置5萬人以下的街道級社區(qū)，原則上應對其進行整合。但也存在一些社區(qū)，雖然人口在5萬以下，但并不宜進行整合歸并，這些社區(qū)在城市外圍區(qū)域，一般處于新城區(qū)，包含工業(yè)用地、大學城等類型用地，還有一些社區(qū)往往包含部分非城市型片區(qū)，城市建設較為分散、聚集度較低，處于從不完全城市型社區(qū)向完全城市型社區(qū)轉變過程中的過渡階段，這類社區(qū)在城市的蔓延過程中始終存在。這類社區(qū)往往人口較少、用地較大，因此在新城區(qū)，只有當社區(qū)人口在5萬人以下、且用地小于10 km2時，才進行整合;人口在5萬人以下、而用地超過10 km2時，不進行整合。在舊城區(qū)，5萬人以下的街道級社區(qū)數(shù)量較多，以合肥市為例，目前該類社區(qū)占60%，規(guī)劃預測至2020年仍超過1/3，如果將該類社區(qū)進行整合，在政府管理層面實施的可行性較小，因此，可選擇用地規(guī)模偏小的社區(qū)并綜合相關因素，確定當用地小于3 km2時進行整合，而用地超過3 km2時不進行整合。

(2)社居委級社區(qū)的梯級劃分與街道級社區(qū)基本類似，區(qū)別僅在于:對應舊城區(qū)人口規(guī)模0.5萬人以下，用地規(guī)模為0.8～1.5 km2。

2 確定社區(qū)配套設施類型的依據(jù)

2.1 相關規(guī)范和研究成果

無論是以“街道-社居委”2級社區(qū)、還是以居住(小)區(qū)為單元進行設施配置，其本質始終是以人為主體來展開，因此，社區(qū)配套設施類型的確定是在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、商業(yè)服務、金融郵電、社區(qū)服務、市政公用、行政管理及其它等設施類型劃分基礎上的調整與補充[3，4]。

2.2 社區(qū)功能建設發(fā)展趨勢

城市社區(qū)從亞社區(qū)向現(xiàn)代社區(qū)的轉變過程中，社區(qū)功能和作用發(fā)生了演變，呈現(xiàn)出社會化、多元化的發(fā)展趨勢[5]，主要表現(xiàn)為:①社區(qū)居民自治程度的提高;②社區(qū)服務方式方法的轉變;③對于弱勢群體的關注;④健康休閑設施需求的增加;⑤社區(qū)警務的加強;⑥社區(qū)教育的開展。因此，社區(qū)治安服務、社區(qū)福利服務、社區(qū)自治服務、社區(qū)綜合服務(社工服務、志愿者服務、居家安養(yǎng)等)等設施建設應予以加強[5]。

在社區(qū)功能建設過程中，街道-社居委2個層級也出現(xiàn)一定分化，并不是完全對應，表現(xiàn)如下:

(1)社區(qū)管理服務在街道層級，政府為管理主體;在社居委層級，則體現(xiàn)為社會多元主體管理，政府、社區(qū)自治組織以及專業(yè)性社區(qū)服務與社會工作機構共同形成社區(qū)三重管理的架構。

(2)目前對應“街道-社居委”分別設置社區(qū)衛(wèi)生服務中心和服務站，由于服務站規(guī)模小，提供的服務非常有限，使得就診量普遍較少，造成資源浪費，因此從未來發(fā)展趨勢來看，將不斷強化服務中心，與此同時大多數(shù)服務站逐漸取消，僅在服務中心難以覆蓋的片區(qū)少量設置服務站。以合肥市為例，未來服務站將按照中心與站比例1∶1.5進行配置，而不是在每個社區(qū)都設置服務站。

(4)社區(qū)文體服務即居民日常所需的文體服務，一般在社居委層級就近設置;在街道層級宜集中設置一處文體中心，用以舉辦由街道組織的社區(qū)活動，如社區(qū)運動會、社團活動、文藝演出、影劇欣賞及社區(qū)教育培訓等。

2.3 “街道-社居委”層級設置和管轄范圍

在文獻[3]所確定的設施類型中，醫(yī)療衛(wèi)生類、社區(qū)服務類、行政管理及其它類的部分設施以及文化體育類設施，基本是以“街道-社居委”為單元進行配置，而另外一些設施，雖然也與居民生活息息相關，但并不是以“街道-社居委”為單元進行配置，也無需與街道、社居委層級產(chǎn)生具體對應[7]，這些設施不屬于社區(qū)配套設施的范疇。

(1)教育類。包括中學、小學、幼托，其配置與居住用地分布和規(guī)模密切相關，并應考慮設施自身服務半徑。

(2)醫(yī)療衛(wèi)生類(部分)。①醫(yī)院。城市正逐步實行2級醫(yī)療衛(wèi)生服務框架，即綜合醫(yī)院(及專科醫(yī)院)和社區(qū)衛(wèi)生服務機構2個層級，醫(yī)院設置不屬于社區(qū)層級。②護理院。實質是老年人全托式服務設施的一種類型，但更側重于醫(yī)療服務性質，在城市分區(qū)這一層級設置才能達到較為經(jīng)濟合理的建設規(guī)模要求，社區(qū)一般不考慮設置。

(3)商業(yè)服務類、銀行網(wǎng)點。其設置與居住用地布局聯(lián)系緊密，在市場機制作用下，居住(小)區(qū)建設中必然配置此類項目。

相關性分析顯示，兩側椎旁肌miR-516相對表達量差值與患者發(fā)病年齡呈負相關（r=-0.452），miR-517相對表達量差值與側凸Cobb角呈負相關（r=-0.378）。

(4)社區(qū)服務類(部分)。該設施配置與小區(qū)建設同步，是小區(qū)建設中的必配項目。

(5)市政公用類設施、郵電、防空地下室。這些設施的布局一部分應當在城市整體范圍或較大的片區(qū)范圍內來考慮，另一部分則與居住用地布局相匹配，更側重于設施布點的服務半徑。

(6)行政管理及其它類(部分)。派出所轄區(qū)與街道級社區(qū)轄區(qū)劃分較為接近，但不完全一致，并不能將派出所做為社區(qū)一級的配套設施，其設置是在全市范圍內統(tǒng)籌考慮;自公安部2006年下發(fā)《關于實施社區(qū)和農(nóng)村警務戰(zhàn)略的決定》以來，各社居委級社區(qū)逐漸建立起警務室，警務室越來越多地承擔起社區(qū)治安服務的功能。因此，社區(qū)治安服務設施主要側重于社區(qū)警務室。

綜合考慮上述因素，社區(qū)配套設施類型可分為6大類，見表2所列，這6類設施都屬于非營利性設施，根據(jù)設施建設的投資主體，又可分為公益性設施和準公益性設施，前者完全由政府投資，包括管理服務設施、治安服務設施及醫(yī)療衛(wèi)生服務設施;后者則由政府投資或社會投資，通常采用準市場化經(jīng)營模式，旨在當減少政府投入的情況下，仍可提供優(yōu)質、持久的服務，包括福利服務設施、文化教育設施及體育設施。

表2 社區(qū)配套設施類型設置表

3 社區(qū)配套設施規(guī)模的確定

3.1 設施規(guī)模確定的基本方法

采用的方法有:①千人指標法，先確定千人指標，再根據(jù)社區(qū)的不同規(guī)模換算出配套設施的應有規(guī)模;②固定取值法，對于一定規(guī)模區(qū)間的社區(qū)，其配套設施確定一個固定的數(shù)值，該數(shù)值可以是單一數(shù)據(jù)，也可以是數(shù)值區(qū)間。2種方法的區(qū)別在于前者因社區(qū)規(guī)模的不同、配套設施規(guī)模也呈現(xiàn)出細微差別，后者則針對不同規(guī)模的社區(qū)，確定一個較為固定的數(shù)值。從政府管理的角度來看，設施規(guī)模在體現(xiàn)出一定差別的基礎上，應盡可能“標準化”，如果每個社區(qū)的設施配置規(guī)模都千差萬別，必然將大大增加建設管理的復雜程度，因此采用固定取值法更為科學有效。

3.1.1 標準社區(qū)

對應于新舊城區(qū)的“標準社區(qū)”，分別設定配套設施建設的A類標準、B類標準。

3.1.2 非標準社區(qū)

(1)在梯級劃分中與“標準社區(qū)”鄰近的“非標準社區(qū)”，其配套設施規(guī)模以“標準社區(qū)”的A類或B類標準為基準，一般乘以系數(shù)0.8或1.2后取近似值來確定。

(2)街道級社區(qū)增設C類標準，對于新城區(qū)人口規(guī)模5萬人以下的社區(qū)，由于其與標準社區(qū)(10～15萬人)的規(guī)模差別較大，不宜再以標準社區(qū)為基準來確定設施規(guī)模，因此對應該類社區(qū)設定配套設施建設的C類標準。

(3)社居委級社區(qū)不設C類標準，社居委級社區(qū)數(shù)量眾多，以合肥市為例，現(xiàn)狀超過300個，因此配套設施標準的確定宜相對簡化，以便于規(guī)劃實施和管理。

因此，設施規(guī)模的確定，在街道級主要為A、B、C類標準，在社居委級主要為A、B類標準。其它規(guī)模梯級的社區(qū)，其配套設施規(guī)模是以上述幾類標準為基準得出。

社區(qū)配套設施分級配置，見表3所列。

表3 社區(qū)配套設施分級配置

3.2 設施建筑面積指標確定

3.2.1 指標確定的主要途徑

不同屬性的配套設施，建設資金來源不同。公益性設施完全由政府投資;準公益性設施則是由政府和社會資金共同投入。其中，福利服務設施由政府承擔建設的部分主要是針對城市低保居民及處于低保邊緣居民。文體服務設施，由于社區(qū)內不同類型的文體設施較多，部分承擔了社區(qū)文體服務功能，為避免重復建設，政府僅需要承擔最基本的文化教育、體育健身設施。其中社居委級配套設施建筑面積，與每百戶30m2的標準基本吻合。設施建筑面積分項指標的確定參照相關規(guī)范和規(guī)劃研究成果以及其它城市建設經(jīng)驗。對于社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務設施，應以衛(wèi)生行業(yè)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù);對于社區(qū)福利服務設施，則以未來老年人和殘疾人占總人口比重及各自托養(yǎng)意愿的趨勢分析為基礎。

3.2.2 基準指標和非基準指標

基準指標包括街道級的A、B、C類標準和社居委級的A、B類標準，其它規(guī)模梯級的社區(qū)配套設施配建指標，則依據(jù)基準指標和表3所規(guī)定的配套設施分級配置方法來確定。在新、舊城區(qū)，對于相同規(guī)模的社區(qū)，配套設施規(guī)模并不相同，考慮到舊城區(qū)建設用地較為緊張，且舊城區(qū)各級各類公共配套設施相對齊全，因此舊城區(qū)社區(qū)級配套設施規(guī)?？勺们闇p少，一般為新城區(qū)的70%～80%。指標匯總見表4所列。

表4 政府承擔社區(qū)配套設施建筑面積指標

3.3 設施占地面積指標確定

由于社居委級設施往往與住宅或其它類型的公共設施組合設置，因此設施占地面積可不做具體規(guī)定。

對于街道級設施占地面積，當各項設施集中建設時，形成社區(qū)管理服務中心，本文提出整體占地面積的參考指標，當分散建設時，各項設施占地面積不宜做具體規(guī)定，應依據(jù)設施所處地塊的控制性詳細規(guī)劃所設定的控制指標來確定。占地面積是由設定容積率為1.2～2.5，并加上室外活動場地得出，一般新城區(qū)1～1.5 hm2，舊城區(qū)0.6～1 hm2。另外，應考慮與綠地結合設置，設定綠地面積在新城區(qū)為1.5 hm2、舊城區(qū)為1.0 hm2，因此街道級社區(qū)管理服務中心用地指標建議值為新城區(qū)2.5～3.0 hm2，舊城區(qū)1.5～2.0 hm2。

4 結束語

社區(qū)配套設施類型及規(guī)模的確定是一個復雜的過程，有待于進一步研究與探索。在設施建設過程中，應當結合各社區(qū)的具體情況，在指標設定的范圍內，合理確定各類設施規(guī)模，并積極探索資金籌措渠道、實施模式的多元化[8]，以推進社區(qū)配套設施的全面建設。

[1] 唐忠新.現(xiàn)代城市社區(qū)建設概論[M].上海:上海交通大學出版社，2008:1-47.

[2] 王玲慧.大城市邊緣地區(qū)空間整合與社區(qū)發(fā)展[M].北京:中國建筑工業(yè)出版社，2008:1-20.

[3] GB 50180-93，城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范[S].

[4] 應聯(lián)行.杭州城市社區(qū)現(xiàn)狀及公共服務設施研究[J].規(guī)劃師，2004，20(5):93-96.

[5] 趙 民，趙 蔚.社區(qū)發(fā)展規(guī)劃:理論與實踐[M].北京:中國建筑工業(yè)出版社，2003:1-97.

[6] 陳麗華.分區(qū)中社區(qū)配套設施用地規(guī)劃的探索[J].城市規(guī)劃，2006，30(4):43—46.

[7] 楊德昭.新城市與新社區(qū):住宅小區(qū)的消逝與新社區(qū)的崛起[M].北京:中國電力出版社，2006:157-204.

[8] 陳靜敏，張 研.“雙向互動”機制:推動社區(qū)服務設施建設的根本途徑[J].規(guī)劃師，2002，18(9):86-88.