對新時期扶貧開發(fā)工作的思考

劉北樺

(農(nóng)業(yè)部發(fā)展計劃司，全國農(nóng)業(yè)資源區(qū)劃辦公室，北京 100026)

消除貧困，最終實現(xiàn)全國人民的共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，也是我們黨和政府義不容辭的歷史責任。改革開放以來，我國農(nóng)村貧困狀況極大緩解，貧困人口大幅度下降，基礎設施明顯改善，社會事業(yè)水平逐步提升，經(jīng)濟社會發(fā)展不斷協(xié)調(diào)，有力地支持了全國經(jīng)濟增長和社會發(fā)展，為促進社會和諧、進步與繁榮做出了重要貢獻，也為推動全球減貧事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了積極作用。過去的輝煌是因為我們走出了一條符合中國國情的扶貧開發(fā)道路。然而，新的歷史時期扶貧開發(fā)任務更加艱巨、問題更加復雜、時間更加緊迫，需要我們與時俱進地調(diào)整思路，拓展領域，創(chuàng)新機制，完善手段，實現(xiàn)貧困地區(qū)政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，使全體人民共享改革發(fā)展成果。

1 新時期扶貧開發(fā)的新特點

我國已進入現(xiàn)代化建設的重要時期，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、信息化、國際化進程的加快，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大幅度推進，扶貧開發(fā)力度增強，特別是政府從改善民生入手，多角度地制定和實施了一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策與措施，全方位地改善貧困地區(qū)基礎設施條件，扶貧開發(fā)迎來了發(fā)展的新階段。其主要特點是:

1.1 及時調(diào)整扶貧對象、目標任務，工作方向進一步明確

黨的十六大提出到2020年全面建設小康社會的奮斗目標，黨的十七大進一步強調(diào)“確保到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會”的奮斗目標，同時要求到2020年“絕對貧困現(xiàn)象基本消除”。這包含著兩層含義:第一，范圍上指全國所有地區(qū)、各個階層的全面小康社會，當然也包括貧困地區(qū)、貧困人口，這是工作難點。第二，內(nèi)容上包括政治建設、經(jīng)濟建設、社會建設、文化建設、生態(tài)文明以及發(fā)展協(xié)調(diào)性等方面。因此，新時期的扶貧開發(fā)對象、目標和任務都有新變化。

扶貧對象由過去主要是瞄準絕對貧困人口，改為現(xiàn)在的同時關注低收入人口，要對低收入人口全面實施扶貧政策。去年國務院還批準實行了新的扶貧標準，即農(nóng)民人均純收入低于1196元為扶貧人口，使扶貧對象增加到4007萬人，同時不再區(qū)分絕對貧困與低收入的概念。

扶貧目標與任務是提高貧困人口的綜合素質(zhì)和發(fā)展能力，從解決溫飽為主轉(zhuǎn)向解決溫飽和脫貧致富并重;從增加收入為主轉(zhuǎn)向提高收入和能力并重;從開發(fā)自然資源為主轉(zhuǎn)向自然資源開發(fā)和人力資源開發(fā)并重。

1.2 實施強農(nóng)惠農(nóng)政策，貧困人口受益面不斷擴大

黨的十六大以來，全面貫徹落實科學發(fā)展觀，國家實行了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的方針，對農(nóng)村全面實施反哺政策，不斷加大強農(nóng)惠農(nóng)政策力度，全面取消“農(nóng)業(yè)四稅”，實行“四項補貼”。“十一五”期間，中央財政農(nóng)業(yè)補貼資金由2006年的310億元，增加到2010年的1335億元，年均增長44%。在中央強農(nóng)惠農(nóng)政策的帶動下，地方各級政府也不斷加大對“三農(nóng)”的支持力度。以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，2009年該區(qū)農(nóng)牧民人均享受補貼金額469.7元，政府補貼已成為農(nóng)民特別是農(nóng)村貧困人口重要收入來源。

為實現(xiàn)公共服務均等化，近年來，國家公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍進一步擴大，農(nóng)村義務教育實行“兩免一補”，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度普遍建立，使農(nóng)民原有的家庭支出結構發(fā)生了巨大變化。全面建立農(nóng)村最低生活保障制度，對沒有勞動力或勞動能力喪失的貧困人口實行社會救助，從制度安排上解決了農(nóng)村貧困人口的基本生存問題，形成了開發(fā)扶貧和生活救助兩項制度銜接的新機制。

1.3 加大投資力度，貧困地區(qū)基礎條件明顯改善

隨著國家經(jīng)濟的發(fā)展，中央財政用于“三農(nóng)”的支出快速增加，僅2006～2010年間就由3 397億元增加到8 183億元，增長了2.4倍，重點改善了農(nóng)村的基礎設施，特別是啟動了游牧民定居、農(nóng)村危房改造、農(nóng)村道路、人畜引水、農(nóng)村能源等一批農(nóng)村民生工程，使廣大農(nóng)牧民，尤其是貧困地區(qū)的農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件得到極大改善。作為國家扶貧開發(fā)的主渠道，2002～2009年，中央專項扶貧資金從106億元增長到197.3億元，年均遞增10.8%;與此同時，有扶貧任務的28個省 (區(qū)、市)地方財政也不斷加大投入力度，扶貧資金從22億元增加到90億元，年均遞增38.6%。

1.4 建立對口支援機制，集中連片貧困地區(qū)加快發(fā)展

黨的十六大、十七大和十七屆三中全會都反復強調(diào):要繼續(xù)加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困山區(qū)的扶持力度，對貧困程度較深的集中連片貧困地區(qū)和特殊類型貧困地區(qū)給予重點扶持。根據(jù)中央的要求，從20世紀90年代起，部分省 (市)與西藏、新疆和三峽庫區(qū)建立了對口支援機制，促進了集中連片貧困地區(qū)經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。

2010年，中央先后召開了西藏工作座談會、對口支援新疆工作會議，不久還將召開新疆工作座談會，專門研究西藏、新疆這兩個集中連片貧困地區(qū)的發(fā)展與穩(wěn)定問題。會議對新時期對口支援西藏、新疆工作進行了新部署，主要有三個方面:一是明確了援藏工作要以改善農(nóng)牧生產(chǎn)生活條件為首要任務;而援疆工作要堅持全面支持，民生優(yōu)先的原則，二是支援資金全部被量化，明確規(guī)定:今后10年內(nèi) (2011～2020年)，支援西藏資金為地方財政一般預算收入0.1%。支援新疆資金為地方財政一般預算收入0.3%～0.6%(由中央依據(jù)各地財政收入情況確定由幅度)。以為北京市為例，按北京市財政一般預算收入0.6%安排，前五年將支援新疆72億多元;三是科學規(guī)劃，有序推進。會議要求對口支援省 (市)在2010年完成支援專項規(guī)劃，從明年起開始精心組織實施?？梢灶A見，上述措施的有效實施，將會從根本上解決這一地區(qū)的貧困問題，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的跨越式發(fā)展。

1.5 行業(yè)扶貧添亮點，“大扶貧”新格局初步形成

近年來，按照中央以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)方針，我國扶貧開發(fā)逐步呈現(xiàn)出專項扶貧、惠農(nóng)政策扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措相互結合、互為支撐的“大扶貧”新格局。其中行業(yè)扶貧成為十分突出的一個亮點。應當講，作為國家對“三農(nóng)”全面實施反哺政策的產(chǎn)物，行業(yè)扶貧概念是最近這幾年才提出的。長期以來，我國農(nóng)村基礎設施和社會事業(yè)建設全靠“三提五統(tǒng)”和“兩工”來解決。農(nóng)村稅費改革和全面取消了農(nóng)業(yè)稅后，原來只負責城市基礎設施、社會事業(yè)的部門，開始把工作延伸到農(nóng)村。2009年行業(yè)扶貧資金大大超過了國家專項扶貧資金，成為扶貧開發(fā)的重要方面。主要涉及領域有:基礎設施、社會事業(yè)、產(chǎn)業(yè)培育、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護等。

2 當前扶貧開發(fā)面臨的主要困難和問題

我國經(jīng)濟社會發(fā)展正處在新的歷史起點上，扶貧開發(fā)工作面臨著新的形勢和任務。一方面我國仍處在社會主義初級階段，經(jīng)濟社會發(fā)展的總體水平還不高，人均收入水平較低。另一方面，新的階段性特征更加明顯，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、不同社會群體之間發(fā)展差距還相當突出，人口資源環(huán)境的矛盾尚未破解，制約貧困地區(qū)發(fā)展的深層次矛盾依然存在。對于工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化加快推進過程中的扶貧開發(fā)工作，還需要更深入的研究和探索。

2.1 緩解和消除貧困的任務仍十分艱巨

貧困現(xiàn)象依然嚴重。按照新的扶貧標準，我國農(nóng)村扶貧工作對象4 007萬人，占農(nóng)村總人口的4.2%。就絕對量而言，相當于歐洲一個中等國家的人口。而一個更加突出的問題是，在絕對貧困人口逐漸減少的同時，相對貧困問題卻日益突出。

特殊貧困積重難返。目前扶貧對象的分布，重點集中在一些特殊類型地區(qū)，民族自治地方所占比重大。青藏高原、西北干旱地區(qū)、沙漠化地區(qū)、巖溶地區(qū)、秦巴山區(qū)和陸路邊境地區(qū)，生態(tài)條件差，生存環(huán)境惡劣，基礎設施落后，社會發(fā)展滯后，公共服務欠缺，地方病嚴重困擾，貧困人口比例超過30%，缺乏有針對性、可持續(xù)的扶貧措施。

返貧問題更加突出。新的返貧與傳統(tǒng)致貧因素交織一起，增加了扶貧工作的難度。因自然災害風險、農(nóng)產(chǎn)品價格波動、食品安全事件、家庭變故，因病致貧、因?qū)W致貧仍是造成返貧的重要成因。

2.2 扶貧工作與發(fā)展形勢不完全適應

一是扶貧標準的調(diào)整機制與新階段工作要求不相適應。目前扶貧標準調(diào)整機制忽視了收入差距，扶貧標準與全國農(nóng)民人均純收入之間的差距逐漸拉大;扶貧對象不穩(wěn)定，難以適應扶貧工作長期歷史任務的要求;部分地區(qū)扶貧標準與最低生活保障標準倒掛，與最低生活保障是維持生存、扶貧是促進發(fā)展的工作定位不相稱。

二是扶貧工作重點區(qū)域的扶持與實際貧困狀況不適應。重點縣發(fā)展不平衡，長期未調(diào)整，產(chǎn)生不公平。對特殊深度貧困地區(qū)缺少整體、有針對性扶持政策。

三是規(guī)劃工作嚴重滯后。目前，各地普遍存在著規(guī)劃滯后或規(guī)劃缺失的問題，尤其是省以下層次的總體規(guī)劃和各級各類專項規(guī)劃不足的問題更為突出。由于缺少具有指導性和約束性的扶貧工作規(guī)劃，導致扶貧政策的延續(xù)性差，工作效率低，工作效果不佳。

四是扶貧資金投入水平與貧困地區(qū)對投資的需求不適應。雖然近年來中央財政不斷加大扶貧資金投入力度，但是與貧困地區(qū)各項事業(yè)發(fā)展需求還存在一定的差距。扶貧資金的投入以中央財政投入為主，地方政府的扶貧投入有待增長。部分投資項目要求地方和農(nóng)戶配套，使得貧困地區(qū)和貧困人口因為缺乏能力而難以受益。

2.3 相關政策有效銜接不夠

政策環(huán)境存在渠道較多，整合不夠;強調(diào)普惠，缺少傾斜等不足，表現(xiàn)在:一是扶貧與最低生活保障兩項制度需要進一步銜接。各省區(qū)市在執(zhí)行中存在不一致的地方。二是在“大扶貧”格局下，行業(yè)扶貧不斷向貧困地區(qū)、貧困人口延伸，過去專項扶貧是貧困地區(qū)最為主要的扶貧手段，使用范圍很寬泛，目前則存在與行業(yè)扶貧重復使用的情況，需要進一步加強銜接。三是行業(yè)扶貧任務與行業(yè)發(fā)展規(guī)劃不一致，在行業(yè)發(fā)展中兼顧行業(yè)扶貧工作有難度。如:農(nóng)業(yè)各產(chǎn)業(yè)發(fā)展都有建設規(guī)劃，其規(guī)劃都是依據(jù)產(chǎn)業(yè)布局，投到優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚區(qū);而貧困地區(qū)往往都不在產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢區(qū)內(nèi)，貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展任務難以完成。四是生態(tài)、資源、社會等方面的補償政策需要進一步完善、落實。如:多數(shù)貧困地區(qū)屬于資源富集區(qū)，當?shù)厝罕姾茈y獲得資源開發(fā)的收益;生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)和水源、風沙源保護地沒有充分落實補償政策;革命老區(qū)、邊境地區(qū)也需要進一步加大扶持力度。五是貧困地區(qū)經(jīng)濟社會政策與人口計劃生育政策需要進一步協(xié)調(diào)、配合。目前農(nóng)村許多惠農(nóng)政策、社會政策都是直接補助到人的，非計劃生育農(nóng)戶同樣享受相關政策，增加了計生政策落實的難度。

3 對扶貧開發(fā)若干重大問題的認識

2010年是《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要 (2001～2010年)》(以下簡稱《綱要》)實施的最后一年，《綱要》提出的奮斗目標可以如期完成。結合扶貧開發(fā)的新形勢、新問題，按照中央的統(tǒng)一部署，將組織編制新一輪《綱要》。為確保編制一個符合形勢要求，明確扶貧開發(fā)工作任務的綱領性文件，新《綱要》的編制需要注意以下幾個問題。

3.1 充分認識扶貧工作的長期性艱巨性

近年來，隨著農(nóng)村絕對貧困大規(guī)模緩解、大扶貧格局形成和農(nóng)村最低生活保障制度建立，社會上出現(xiàn)了一些模糊認識，對于要不要繼續(xù)堅持扶貧開發(fā)產(chǎn)生了疑慮。這些疑慮和模糊認識，說到底，就是“扶貧開發(fā)還是不是一項長期歷史任務”。新階段扶貧開發(fā)的意義絕不僅限于解決溫飽，而是要促進全體人民共享改革發(fā)展成果，構建社會主義和諧社會。要正確認識我國扶貧開發(fā)工作的長期性。過去，由于我國絕對貧困人口數(shù)量很大，我們一直把解決溫飽作為扶貧開發(fā)的首要任務，形成了以絕對貧困概念來認識貧困的思維方式，把絕對貧困人口的減少作為衡量工作成效的主要標志。因此，在絕對貧困人口占比大幅下降的情況下，很容易產(chǎn)生扶貧工作任務基本完成的錯誤認識。必須看到，絕對貧困現(xiàn)象基本消除是我們的奮斗目標，但對收入差距擴大造成的不平衡更不可忽視。我國正處在發(fā)展的重要機遇期，也處在矛盾凸顯期。凸顯期存在許多與貧困相關的不穩(wěn)定因素，而引發(fā)這些不穩(wěn)定因素的主要不是絕對貧困，而是相對貧困。即使隨著社會發(fā)展，絕對貧困現(xiàn)象基本消除，貧困問題也仍將是一個長期的社會現(xiàn)象。

扶貧開發(fā)是中國特色社會主義偉大事業(yè)的重要組成部分。搞好新階段扶貧開發(fā)，對確保全體人民共享改革發(fā)展成果具有重大意義。在全面建設小康社會的進程中，扶貧開發(fā)承擔著幫助貧困人口增加收入、脫貧致富的重大任務，承擔著緩解收入差距、促進均衡發(fā)展的艱巨使命。沒有貧困人口的小康，全面建成小康社會的目標就無法實現(xiàn)。我們必須從戰(zhàn)略和全局高度，充分認識扶貧工作的長期性和艱巨性，充分認識加快推進扶貧開發(fā)的重要性和緊迫性。在新的歷史條件下，扶貧開發(fā)工作只能加強，不能放松;扶貧政策力度只能加大，不能削弱;貧困地區(qū)的發(fā)展步伐只能加快，不能停滯。

3.2 在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下研究扶貧開發(fā)

2008年我國人均GDP超過3 000美元。國際經(jīng)驗表明，這是經(jīng)濟發(fā)展階段的一個重要分水嶺，標志著現(xiàn)代化建設進入加快推進時期。研究新階段的扶貧開發(fā)工作，必須科學把握我國所處的發(fā)展階段;必須依據(jù)新形勢、新任務的要求，將扶貧開發(fā)納入國家經(jīng)濟發(fā)展宏觀背景下考慮，納入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展中考慮，納入城市化、工業(yè)化進程中考慮，納入新農(nóng)村建設和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中考慮。要充分發(fā)揮工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的輻射帶動作用，通過區(qū)域整體經(jīng)濟的增長，帶動貧困地區(qū)資源和要素的流動;依托縣域經(jīng)濟的發(fā)展和中心城鎮(zhèn)的興起，促進移民搬遷和貧困農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，并為轉(zhuǎn)移安置到城鎮(zhèn)的貧困農(nóng)牧民提供住房、培訓、就業(yè)、生活補助、醫(yī)療、養(yǎng)老保險等方面的政策保障;通過要素集中和人口流動，促進城鎮(zhèn)化的發(fā)展，使貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)和城鎮(zhèn)化相互促進、相得益彰。這幾年的實踐證明了這一點，十六大以來，每年減少貧困人口數(shù)量由本世紀初的380多萬，提高到年均860多萬。

3.3 不斷擴展開發(fā)式扶貧的內(nèi)涵

開發(fā)式扶貧方針，是改革開放30年扶貧開發(fā)的基本經(jīng)驗，也是做好扶貧工作的根本保證。首先要處理好開發(fā)式扶貧與救助式扶貧的關系，不能把它們對立起來。從道理上講，最低生活保障是維持生存，扶貧是促進發(fā)展。這兩項工作相輔相成，不能相互替代。最低生活保障是消除絕對貧困現(xiàn)象“兜底性”的制度安排，而扶貧開發(fā)則是實現(xiàn)脫貧致富的必由之路。其次是堅持開發(fā)式扶貧方針，并不斷擴展其內(nèi)涵。我國有幾千萬貧困人口，幫助和鼓勵有勞動能力的貧困人口經(jīng)過辛勤勞動實現(xiàn)脫貧致富應該是長期、一貫的方針。要汲取西方國家單純福利制度的教訓。要抓住我國農(nóng)業(yè)正在從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的有利時機，努力完成扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略任務。

一是發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。以培育適應當?shù)刭Y源條件、具有較強市場競爭能力的優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)為切入點，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，推進綠色食品和有機食品生產(chǎn)，促進品牌農(nóng)業(yè)建設。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，培育、壯大龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，推進農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化。

二是改善基礎設施。依托現(xiàn)有基礎，突出鄉(xiāng)村特色、地方特色和民族特色，開展各類基礎設施建設，改善貧困人口的飲水、能源、道路、居住、通訊等條件;加快發(fā)展農(nóng)村文化教育事業(yè)，普及和鞏固農(nóng)村九年義務教育;加強農(nóng)村公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務體系建設，普及基本醫(yī)療保險，完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度;建立與扶貧政策相配套的社會保障制度。

三是提高農(nóng)民素質(zhì)。以提高脫貧致富能力為核心，以培養(yǎng)種養(yǎng)加能手、能工巧匠、經(jīng)營能人和技術骨干為重點，多層面、多渠道、多形式結合，提高農(nóng)民的就業(yè)技能和生產(chǎn)能力。在全面開展農(nóng)民職業(yè)技能培訓的基礎上，進一步研究探索提高農(nóng)民素質(zhì)的有效方法與途徑，創(chuàng)新形式，豐富手段，強化實踐，全面提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)，增強其創(chuàng)業(yè)、就業(yè)和生產(chǎn)增收的能力。

四是促進就業(yè)和增收。大力發(fā)展縣域經(jīng)濟和農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，擴大農(nóng)民當?shù)鼐蜆I(yè)渠道;通過“陽光工程工”、“雨露計劃”等農(nóng)村技能培訓，提高農(nóng)民就業(yè)能力;開展東西扶貧協(xié)作，組織農(nóng)民到發(fā)達地區(qū)打工，拓寬農(nóng)民就業(yè)和增收渠道。

3.4 強化規(guī)劃，分類指導扶貧開發(fā)

規(guī)劃是引領發(fā)展的基礎，是貫徹科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，搞好新時期扶貧開發(fā)，必須扎實做好規(guī)劃編制工作。規(guī)劃要明確扶貧目標是到2020年基本消除絕對貧困現(xiàn)象，實現(xiàn)全面建成小康社會;規(guī)劃要從徹底解決絕對貧困入手，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟社會綜合協(xié)調(diào)發(fā)展的需求，結合各地實際，科學謀劃、統(tǒng)一規(guī)劃、整合資金、分步實施，確保目標的如期實現(xiàn);需要強調(diào)的是對不同的貧困地區(qū)，要采取不同的扶貧方式，做到分類指導?？煽紤]三種扶貧開發(fā)方式:

一類是對具備資源優(yōu)勢或有產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件的地區(qū)，要大力支持當?shù)刂еa(chǎn)業(yè)，加強基礎設施建設，發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，培育農(nóng)民合作組織，提高市場競爭能力;同時不斷改善民生，提高公共服務水平，努力趕上全國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展整體水平。

二類是對生存條件惡劣、地質(zhì)災害嚴重、生態(tài)保護重點地區(qū)實行易地搬遷開發(fā)，從根本上改善生活條件，并逐步通過培訓、引導就業(yè)，解決好移民就業(yè)和增收問題。

三類是盡管生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、不適宜人居住，但該地區(qū)農(nóng)牧民承擔著國家特殊任務，不能遷移的 (例如:邊民)，要以改善生活條件為主要內(nèi)容，保障他們的基本生活居所和必要的公共設施，其收入的一部分要靠政府補貼來實現(xiàn)。

在規(guī)劃編制中要關注三個問題，一是要把扶貧開發(fā)規(guī)劃納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，做好與各行業(yè)規(guī)劃的銜接。二是各類項目的建設標準，應考慮貧困地區(qū)災害多發(fā)的實際情況，提高建設標準，保證工程質(zhì)量，防止因災返貧的現(xiàn)象發(fā)生。三是規(guī)劃經(jīng)過論證并被批準后，要堅持“一張藍圖繪到底”的思想，認真實施規(guī)劃，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、集中投入、渠道不亂、任務不變、各盡其力、各記其功”的原則，整合資源，集中建設，形成規(guī)模，提高效率。

3.5 建立分工明確、責任清晰的扶貧工作機制

建立扶貧工作機制，重點是考慮如何充分調(diào)動和發(fā)揮中央、地方兩個方面積極性。多年來，中央層面和地方層面始終存在著工作分工不明確，責任不清楚，目標不一致的問題。中央層面更關注貧困人口能從扶貧資金的投放和建設項目中直接受益，改善他們生產(chǎn)生活條件，使他們盡快增加收入，擺脫貧困;地方層面則更加關注如何盡快實現(xiàn)GDP增長和地方財政增長，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村總體發(fā)展水平的提升，往往忽視這部分貧困群體。這些年地方扶貧資金增長緩慢已證明了這一點。因此，必須建立“中央統(tǒng)籌、責任到省，連片開發(fā)、縣為單元，整體推進、扶貧到戶“的扶貧工作機制。明確中央和地方的責任。中央政府要制定宏觀戰(zhàn)略方針，加強工作指導和政策協(xié)調(diào)，切實承擔起組織領導全國性、跨區(qū)域、涉及重大扶貧戰(zhàn)略工作的責任。省級政府要負責組織編制本省的扶貧規(guī)劃，因地制宜地確定本省的扶貧開發(fā)目標和任務，根據(jù)自身發(fā)展水平、財政能力和貧困現(xiàn)狀，安排財政扶貧資金?？h級政府要負責扶貧任務的落實，完成好中央和省級開展的相關試點工作，切實履行好縣抓落實的責任。要建立有效的扶貧責任考核機制，將扶貧工作成效納入地方各級黨政干部考核指標。