甘肅省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的根本性問題及對策*

韓劍萍，李興江

(西北師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，蘭州 730070)

在建設(shè)新農(nóng)村和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的時(shí)代背景下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題一直受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。伴隨著土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新實(shí)踐的開展和相關(guān)制度與政策 (2003年頒布實(shí)施《農(nóng)村土地承包法》，《2006年頒布實(shí)施農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》)的實(shí)施，學(xué)術(shù)界對土地流轉(zhuǎn)問題也給予了很多的關(guān)注和研究。目前，大多研究集中于土地產(chǎn)權(quán)及相關(guān)制度、政策方面［1］。而除了土地產(chǎn)權(quán)這一核心問題外，制約土地流轉(zhuǎn)的因素還很多［2］。許多學(xué)者在強(qiáng)調(diào)土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及相關(guān)法律制度等缺陷會(huì)制約土地流轉(zhuǎn)的同時(shí)，往往忽略了其他一些影響因素，如農(nóng)民意愿、土地流轉(zhuǎn)需求主體、中介服務(wù)組織等。對于地處西北落后地區(qū)的甘肅而言，近幾年其農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雖然有了一定的發(fā)展，但仍處于相當(dāng)滯后的起步狀態(tài)。在對甘肅省農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，通過與浙江、江蘇等農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展較快的地區(qū)對比，從農(nóng)地流轉(zhuǎn)供需主體的角度剖析甘肅農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的根本性問題，并提出對策建議，對于進(jìn)一步推進(jìn)甘肅及西北落后地區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具有一定的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1 甘肅農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)

1.1 流轉(zhuǎn)總體規(guī)模較小，且逐步增長

甘肅省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，特別是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營尚處于起步階段，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總體規(guī)模較小。2002～2007年，甘肅省土地流轉(zhuǎn)面積分別占各年家庭承包經(jīng)營耕地面積的比例分別為0.97%、1.39%、1.33%、1.69%、1.56%和1.36%;其中，2005年最高，流轉(zhuǎn)面積達(dá)到5.3萬hm2，占家庭承包經(jīng)營耕地面積的1.69%。而浙江省2006年的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積23.7萬hm2，占其家庭承包經(jīng)營面積的17.9%。

從流轉(zhuǎn)速度看，總體上呈現(xiàn)逐步增長的態(tài)勢，并具有明顯的階段性特點(diǎn)。2002年甘肅省流轉(zhuǎn)總面積為2.97萬hm2;2003、2004年流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4萬hm2以上，較2002年平均增長44.1%;2005、2006年增加到4.67萬hm2以上，較2003、2004年平均增長18.87%，流轉(zhuǎn)速度逐步加快;但2007年略有下降，較2006年下降13.03%。

1.2 流轉(zhuǎn)方式多樣化，以出租、轉(zhuǎn)包、互換為主

總體看，各種法定流轉(zhuǎn)方式在甘肅省各地均有存在，流轉(zhuǎn)方式呈現(xiàn)多樣化特點(diǎn)。2007年出租、轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、入股及其他流轉(zhuǎn)方式流轉(zhuǎn)土地面積分別為1.83萬hm2、1.01萬hm2、0.55萬hm2、0.41萬hm2、0.021 萬 hm2和 0.21 萬 hm2，分別占流轉(zhuǎn)總面積的 44.67%、26.3%、13.35%、9.99%、0.5% 和5.14%。不難看出，出租和轉(zhuǎn)包是近年來甘肅省土地流轉(zhuǎn)的主要形式。2002～2007年，出租方式流轉(zhuǎn)面積平均每年以2.4個(gè)百分點(diǎn)的速度遞增。而隨著近年來國家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策扶持力度逐年加大，農(nóng)業(yè)比較利益逐年提高，轉(zhuǎn)包面積呈逐年遞減趨勢，2002～2007年，土地轉(zhuǎn)包面積每年平均以1.21%的速度遞減。同時(shí)，土地轉(zhuǎn)讓面積也呈下降趨勢。值得一提的是一些地區(qū)開始探索實(shí)踐土地股份合作等土地流轉(zhuǎn)的新方式，2007年甘肅省以入股方式流轉(zhuǎn)土地0.021萬hm2，慶陽市西峰區(qū)和寧縣借鑒先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，各創(chuàng)辦了一個(gè)農(nóng)民土地股份制合作社，入股農(nóng)戶184戶，入股土地86.2hm2。

1.3 經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)流轉(zhuǎn)規(guī)模大

2007年甘肅省1.33hm2以上的土地規(guī)模經(jīng)營面積0.87萬hm2。適應(yīng)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平，甘肅省土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)主要集中在河西、蘭州等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)。2007年酒泉市流轉(zhuǎn)面積占農(nóng)戶家庭承包面積的比例為2.59%，張掖市4.71%，嘉峪關(guān)市3.87%，明顯高于全省1.78%的平均水平。通過土地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)了這些地區(qū)啤酒大麥、馬鈴薯、油菜等主導(dǎo)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

1.4 承轉(zhuǎn)主體以農(nóng)戶為主

2007年流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的土地3.26萬hm2，流轉(zhuǎn)入企業(yè)的土地0.65萬hm2，流轉(zhuǎn)入集體經(jīng)濟(jì)組織的土地0.17萬hm2，分別占流轉(zhuǎn)總面積的79.84%、15.93%和4.23%，農(nóng)戶仍然是土地流轉(zhuǎn)的主要承轉(zhuǎn)主體。但與2005年相比，承轉(zhuǎn)主體結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，流入農(nóng)戶的比重由2005年的82.88%下降到了2007年的79.84%;流入集體經(jīng)濟(jì)組織的比重由2005年的5.7%下降到了2007年的4.23%;流入企業(yè)的比重，由2005年的11.37%增長到了15.93%，涉農(nóng)企業(yè)介入農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營的步伐明顯加快。

流轉(zhuǎn)土地主要用于糧食等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2007年流轉(zhuǎn)入企業(yè)的0.65萬hm2土地中，用于糧食生產(chǎn)的0.41萬hm2，用于其他用途的土地0.25萬hm2，分別占流轉(zhuǎn)入企業(yè)土地總面積的62.29%和37.71%。

2 甘肅農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

近幾年來甘肅省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雖然有了一定的發(fā)展，但和浙江、江蘇及全國水平相比仍有相當(dāng)大的距離。其中存在的問題除了我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中普遍存在的諸如農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊，農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制、制度方面存在的問題外，認(rèn)為甘肅省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的根本性問題在于流轉(zhuǎn)參與主體方面的問題。

2.1 農(nóng)地需求相對不足

需求和供給是相互作用的，但在一定條件下，需求對供給往往具有很強(qiáng)的誘發(fā)性和決定性作用。和工業(yè)生產(chǎn)比較，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有投資量大、生產(chǎn)周期長、自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)大、投資收益率低等特點(diǎn)，使許多企業(yè)和種養(yǎng)大戶等接包土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的利益驅(qū)動(dòng)性、積極性不強(qiáng)。尤其對于甘肅許多農(nóng)村地區(qū)的土地而言，地處偏遠(yuǎn)且土壤肥力差，更是少有人問津，這在很大程度上造成了流轉(zhuǎn)農(nóng)地需求不足。而在浙江省，有一大批農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)投資開發(fā)農(nóng)業(yè)，直接參與和推進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展［4］。近幾年，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民生產(chǎn)大戶、農(nóng)民合作組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，尤其是涉農(nóng)企業(yè)發(fā)展規(guī)?；?jīng)營的需求日益強(qiáng)烈，但由于缺乏技術(shù)、資金、稅收、金融等扶持政策，總體上看，甘肅省各類經(jīng)濟(jì)組織參與農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的積極性尚未調(diào)動(dòng)起來，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展緩慢 (2007年甘肅省0.67hm2以上土地規(guī)模經(jīng)營面積2.01萬hm2，僅占全省家庭承包土地總面積的0.6%;浙江省2006年0.67hm2以上土地規(guī)模經(jīng)營面積16.42萬hm2，占其家庭承包土地總面積的26%［1］)，從而對流轉(zhuǎn)農(nóng)地需求不足。據(jù)2006年甘肅省統(tǒng)計(jì)局對全省30個(gè)縣調(diào)查，有9個(gè)縣存在耕地撂荒現(xiàn)象，占全部調(diào)查縣的30%;9個(gè)縣人均耕地0.19hm2，人均撂荒0.013hm2，人均撂荒面積占人均耕地面積的比重為6.62%。而需求的不足在一定程度上又抑制了供給行為的發(fā)生以及一些農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式的產(chǎn)生 (如浙江省出現(xiàn)的反租倒包、土地信托、土地季節(jié)性流轉(zhuǎn)等方式在甘肅省基本沒有發(fā)生)。

2.2 農(nóng)地供給積極性不高

在我國，落后的社會(huì)保障體系影響了土地流轉(zhuǎn)主體的積極性，使許多農(nóng)民對土地產(chǎn)生了較強(qiáng)的依賴性［3］。而在甘肅廣大的農(nóng)村地區(qū)，非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的落后、不發(fā)達(dá)，使大多農(nóng)民不得不以農(nóng)為本、以農(nóng)為生。2006年甘肅省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)人數(shù)205.64萬人，總產(chǎn)值1 874.48億元［5］;浙江省2007年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值7804.47億元，就業(yè)人數(shù)1 353.14萬人，占農(nóng)村勞動(dòng)力近58%，人均年收入占農(nóng)民年均純收入的65%［4］。2008年，甘肅省農(nóng)村居民家庭純收入2 724元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國4 760元、浙江9 260元、江蘇7 357元的水平;就收入結(jié)構(gòu)而言，甘肅省的農(nóng)村居民家庭工資性收入僅占總收入的32%，而全國、浙江、江蘇的相應(yīng)比例分別為39%、50%、53%，甘肅省的農(nóng)村居民家庭經(jīng)營性收入占總收入的比重為57%，而全國、浙江、江蘇的相應(yīng)比例分別為51%、40%、38%?？梢?，和浙江、江蘇等地區(qū)相比較，甘肅省農(nóng)民對土地具有過分的依賴性。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大約有74%的農(nóng)戶認(rèn)為土地是生活的基本保障，不愿轉(zhuǎn)讓。同時(shí)，由于封閉、落后，大多數(shù)農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識僅僅停留在出租、承包土地的水平上，有些人根本就沒有聽說過什么“土地流轉(zhuǎn)”(雖然他們知道自己顧不上經(jīng)營的土地可以出租或承包給別人);他們認(rèn)為，土地流不流轉(zhuǎn)對流出方的增收沒什么影響，它們也沒看見靠土地流轉(zhuǎn)致富的農(nóng)民。所以，思想認(rèn)識上的局限，也是造成甘肅省農(nóng)地供給積極性不高的原因。

2.3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場化程度低

完善的市場是經(jīng)濟(jì)主體 (供需雙方)降低交易成本、順利實(shí)現(xiàn)交易的保障，而甘肅省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化程度低。一方面表現(xiàn)為土地流轉(zhuǎn)中介組織缺乏。據(jù)調(diào)查，2007年甘肅省僅有占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的7%左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，還沒有出現(xiàn)土地銀行、委托代管等具有土地短期儲(chǔ)蓄代耕職能的服務(wù)組織。土地流轉(zhuǎn)中介組織的缺乏，使土地流轉(zhuǎn)供需主體之間的信息流動(dòng)不暢，影響土地資源的合理流動(dòng)和有效配制。另一方面表現(xiàn)為流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，以農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)為主。2005年，甘肅省農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)面積比重達(dá)到83.45%，2007年為75.9%。在大部分地區(qū)，農(nóng)戶間采用口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)的多，簽訂正規(guī)書面合同的少。第三方面表現(xiàn)為缺乏流轉(zhuǎn)監(jiān)督機(jī)制，對于違規(guī)流轉(zhuǎn)農(nóng)地缺乏相應(yīng)的懲罰措施，對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)地價(jià)的評定缺乏科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)。所以，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場化程度低、不規(guī)范，使土地流轉(zhuǎn)機(jī)會(huì)成本過大，是造成甘肅省部分農(nóng)民寧肯土地荒蕪也不流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要因素。

3 促進(jìn)甘肅省農(nóng)地流轉(zhuǎn)的對策

3.1 提高農(nóng)業(yè)的比較利益，激活并增加土地使用權(quán)市場的需求

一是鼓勵(lì)農(nóng)、工、商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村投資農(nóng)業(yè)，在農(nóng)業(yè)中引入現(xiàn)代科學(xué)和管理技術(shù)，加上大型企業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，提升農(nóng)業(yè)的平均利潤率和邊際效益，使農(nóng)業(yè)向贏利型行業(yè)轉(zhuǎn)變，從而激活土地使用權(quán)市場的需求。二是加大財(cái)政支付的轉(zhuǎn)移力度，對農(nóng)業(yè)技術(shù)研究、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)可能遭遇的自然災(zāi)害要建立政府補(bǔ)償規(guī)劃;建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的防范機(jī)制，專門建立農(nóng)業(yè)社會(huì)保障基金，在政府劃撥保障專款的同時(shí)，可逐步把商業(yè)保險(xiǎn)引入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。三是做好融資服務(wù)，建議甘肅省政府通過貼息的辦法，激勵(lì)銀行和各種融資機(jī)構(gòu)簡化貸款手續(xù)，積極為農(nóng)村種養(yǎng)大戶、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)發(fā)放貸款，確保經(jīng)營流轉(zhuǎn)農(nóng)地所需資金;四是重視并做好技術(shù)服務(wù)，大力推廣糧食及經(jīng)濟(jì)作物科學(xué)務(wù)做技術(shù)、畜禽養(yǎng)殖和病蟲害防治技術(shù)等先進(jìn)實(shí)用技術(shù)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，幫助流轉(zhuǎn)地經(jīng)營著解決技術(shù)難題，提高流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營效益。

3.2 促使農(nóng)民與農(nóng)地、農(nóng)村的分離，激活土地供給的動(dòng)力機(jī)制

要促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)就必須減少農(nóng)民對土地的依賴，降低土地對農(nóng)民的重要性，就必須降低種植業(yè)在農(nóng)民收入中的比例，大規(guī)模轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力到非農(nóng)崗位就業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化經(jīng)營。一是應(yīng)該逐步完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，替代土地的部分社會(huì)保障功能。二是大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)營機(jī)制，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，增強(qiáng)發(fā)展后勁，從而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)的穩(wěn)定性和社會(huì)保障功能;同時(shí)要積極引進(jìn)和培育勞動(dòng)密集型、技術(shù)含量低的中小民營企業(yè)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)就業(yè)容量大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，爭取部分農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就地消化。三是通過各種宣傳加強(qiáng)農(nóng)民對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識和了解，強(qiáng)化對農(nóng)民的職業(yè)教育和技術(shù)培訓(xùn)，提高他們的科學(xué)文化素質(zhì)，提高勞務(wù)價(jià)值，為農(nóng)民“走出去”務(wù)工創(chuàng)造條件。四是從戶籍制度、子女上學(xué)等方面為農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工提供便利條件，并積極為外出務(wù)工返鄉(xiāng)人員打好創(chuàng)業(yè)平臺，鼓勵(lì)具有一定資金、技術(shù)和經(jīng)營能力的打工者“走回來”，在本地投資開發(fā)，帶動(dòng)地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.3 建立完善的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，為農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供運(yùn)行載體

建立完善的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，首先要加強(qiáng)市場中介組織的建設(shè)。由于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的程序比較復(fù)雜，這就要求建立土地使用權(quán)市場信息、咨詢、預(yù)測和評估等中介組織，培育農(nóng)村土地經(jīng)紀(jì)人或經(jīng)紀(jì)公司。縣一級可以建立農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)托管中心、服務(wù)中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立流轉(zhuǎn)服務(wù)站。同時(shí)還可擴(kuò)大和增加土地交易的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，利用現(xiàn)代傳媒發(fā)布農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的供需信息，使服務(wù)專業(yè)化、社會(huì)化。其次要建立健全的地價(jià)評估機(jī)制，盡快制定農(nóng)村土地估價(jià)指標(biāo)體系，確立科學(xué)的評估方法，并科學(xué)確立最低保護(hù)價(jià)制度，即使農(nóng)地估價(jià)有章可循，又便于政府對農(nóng)村土地市場的宏觀調(diào)控和微觀管理。再次要突破村界、鄉(xiāng)界和縣界，擴(kuò)大農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場范圍。第四是適當(dāng)?shù)匾龑?dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將土地使用權(quán)通過市場的價(jià)格、供求、競爭等信號，從利用效率低的農(nóng)戶向效率高的農(nóng)戶流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置。

1 黃祖輝，王朋.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn):現(xiàn)狀、問題及對策—兼論土地流轉(zhuǎn)對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響.浙江大學(xué)學(xué)報(bào) (人文社會(huì)科學(xué)版)，2008，38(2):38～48

2 錢文榮.農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)中的政府功能探析—基于浙江省海寧、奉化兩市農(nóng)戶行為的實(shí)證研究.浙江大學(xué)學(xué)報(bào) (人文社會(huì)科學(xué)版)，2003(5):154～160

3 劉甲朋，崔嵬.中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)研究觀點(diǎn)綜述.經(jīng)濟(jì)縱橫，2003，(6):55～59

4 浙江省中小企業(yè)局.創(chuàng)造浙江歷史奇跡的支撐力量—浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)三十年改革發(fā)展歷程回眸.調(diào)研與對策，2008，(23)

5 甘肅農(nóng)村年鑒編委會(huì).2007.甘肅農(nóng)村年鑒2007.北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社，2008