農(nóng)地非農(nóng)化有效實(shí)現(xiàn)的法律保障機(jī)制

■ 王 忠/揭 俐

（1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢)政法學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢)傳媒學(xué)院，湖北 武漢 430074）

農(nóng)地非農(nóng)化有效實(shí)現(xiàn)的法律保障機(jī)制

■ 王 忠1/揭 俐2

（1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢)政法學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢)傳媒學(xué)院，湖北 武漢 430074）

農(nóng)地是人類共有的稀缺資源，具有私人物品和公共物品的雙重特性。農(nóng)地非農(nóng)化屬于產(chǎn)權(quán)保護(hù)的問(wèn)題，由此而產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)實(shí)法律關(guān)系的直接反映。農(nóng)地非農(nóng)化的法律關(guān)系可以分為兩類：一類是基于權(quán)利自由交換的民事權(quán)利法律保護(hù)關(guān)系；另一類是基于政府管制的行政權(quán)利法律關(guān)系。我國(guó)憲法的立法精神強(qiáng)化了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的公有性質(zhì)，農(nóng)地非農(nóng)化的法律關(guān)系反映了執(zhí)政黨和政府公權(quán)的利益需要和目標(biāo)，在實(shí)際的農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程中，政府采用市場(chǎng)之外的力量來(lái)限制、阻礙農(nóng)地自由價(jià)格機(jī)制的形成，地方政府成為農(nóng)地非農(nóng)化的唯一需求者和唯一供給者。如何使農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程反映市場(chǎng)的價(jià)值規(guī)律并有效實(shí)現(xiàn)其最優(yōu)法律價(jià)值目標(biāo)，是所要研究的重點(diǎn)。

農(nóng)地非農(nóng)化；價(jià)值目標(biāo)；法律關(guān)系；產(chǎn)權(quán)契約

在中國(guó)，由于憲法規(guī)定農(nóng)地實(shí)行集體所有的產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)具有公有性質(zhì)，在農(nóng)地非農(nóng)化的過(guò)程中，政府采用來(lái)自市場(chǎng)之外的強(qiáng)制力量，通過(guò)規(guī)制、立法等手段來(lái)阻止農(nóng)地自由交易市場(chǎng)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)，破壞權(quán)利交換的基礎(chǔ)。同時(shí)，由于中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的虛置、司法救濟(jì)制度的缺失以及政府公權(quán)力的濫用等原因造成了各級(jí)地方政府的“土地饑渴”，導(dǎo)致農(nóng)地過(guò)度非農(nóng)化和土地違法行為時(shí)有發(fā)生，政府干預(yù)農(nóng)地非農(nóng)化市場(chǎng)以保護(hù)耕地的目的沒(méi)有實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的效果。農(nóng)地非農(nóng)化在現(xiàn)代國(guó)家不僅是一個(gè)事實(shí)問(wèn)題，更是一個(gè)法律問(wèn)題，法律機(jī)制是農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程中利益關(guān)系調(diào)整的基本手段，是解決利益矛盾沖突的最終手段。

1 農(nóng)地非農(nóng)化的最優(yōu)法律價(jià)值目標(biāo)

一般認(rèn)為，現(xiàn)代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的所有制形態(tài)可分為三種形態(tài)，第一種是實(shí)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的私有制（如法國(guó)），第二種是實(shí)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的公有制，第三種則是實(shí)行私有與公有相結(jié)合的混合所有制形態(tài)。對(duì)于實(shí)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)私有制的國(guó)家，農(nóng)地非農(nóng)化價(jià)值目標(biāo)的主體性應(yīng)反映私有產(chǎn)權(quán)交易的自由、平等、效益等目標(biāo)，重點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)農(nóng)地私有產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)性價(jià)值；而對(duì)于實(shí)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)公有制的國(guó)家（如中國(guó)），農(nóng)地非農(nóng)化價(jià)值目標(biāo)的主體性則應(yīng)反映公有產(chǎn)權(quán)配置的社會(huì)公平、效益、秩序等目標(biāo)，重點(diǎn)在于農(nóng)地公有產(chǎn)權(quán)社會(huì)性價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)兼顧農(nóng)地產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)性價(jià)值和生態(tài)性價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；對(duì)于實(shí)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)私有與公有相結(jié)合的混合所有制國(guó)家，農(nóng)地非農(nóng)化的價(jià)值目標(biāo)則應(yīng)基于公益性質(zhì)和非公益性質(zhì)區(qū)別反映不同主體的利益需要和目的，世界上大多數(shù)國(guó)家實(shí)行這種混合所有的農(nóng)地制度，如日本、美國(guó)、俄羅斯、荷蘭等。

農(nóng)地非農(nóng)化的過(guò)程是國(guó)家對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實(shí)施優(yōu)化配置的過(guò)程，其配置模式可分為市場(chǎng)化配置模式和非市場(chǎng)化配置模式兩種。前一種配置模式是自由交換思維下的市場(chǎng)配置模式，后一種配置模式則是政府管制思維下的權(quán)力型配置模式，兩者差異的根源在于其反映的法律價(jià)值目標(biāo)的不同以及由此而構(gòu)建的具體法律制度的不同。這兩類配置模式所對(duì)應(yīng)的法律價(jià)值的主體性是不同的，自由交換式的配置模式反映的是市場(chǎng)主體基于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的私有屬性，在自由、公平、競(jìng)爭(zhēng)的秩序中實(shí)現(xiàn)農(nóng)地使用權(quán)的價(jià)值轉(zhuǎn)讓或交換，實(shí)現(xiàn)使用權(quán)價(jià)值的優(yōu)化配置；后者反映的是國(guó)家基于公權(quán)力的需要，采取對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃和指導(dǎo)的方式，運(yùn)用行政行為來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地使用權(quán)價(jià)值的讓渡，公權(quán)力可以基于公共利益的目的而對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程進(jìn)行干預(yù)。

我國(guó)農(nóng)地非農(nóng)化采取的是政府管制式的農(nóng)地配置模式，其價(jià)值取向反映了我國(guó)政府主導(dǎo)型發(fā)展模式所需要的公權(quán)力的利益要求。但是，我國(guó)農(nóng)地非農(nóng)化的立法規(guī)范從制度上限制了農(nóng)地非農(nóng)化自由交易市場(chǎng)的形成，它反映的只是維護(hù)執(zhí)政黨或國(guó)家公權(quán)力的壟斷性，即實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨的執(zhí)政要義和國(guó)家行政權(quán)對(duì)農(nóng)地資源配置的效率，將農(nóng)地的供求關(guān)系限定在一個(gè)非自由市場(chǎng)的供給模式中。在這個(gè)模式中，農(nóng)地非農(nóng)化的需求者和供給者都是地方政府（農(nóng)村集體內(nèi)部的農(nóng)地非農(nóng)化除外），地方政府成為土地儲(chǔ)備或土地征收的強(qiáng)勢(shì)主體，同時(shí)，也是城鎮(zhèn)建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)高度壟斷的供給主體。我們知道，當(dāng)權(quán)利沒(méi)有界定清楚存在公共領(lǐng)域時(shí)，人們便會(huì)利用自己的優(yōu)勢(shì)去追租。所以，在農(nóng)地非農(nóng)化的供給關(guān)系中，地方政府會(huì)基于與中央政府形成的代理——委托關(guān)系，施行觸犯道德風(fēng)險(xiǎn)來(lái)攫取農(nóng)地產(chǎn)權(quán)公共租金的行為。

2 農(nóng)地非農(nóng)化的現(xiàn)實(shí)法律關(guān)系

從所有權(quán)的法律關(guān)系上來(lái)講，農(nóng)地集體所有的土地制度造成了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的虛位。因?yàn)椤凹w”的概念是相當(dāng)模糊的，農(nóng)地集體所有的產(chǎn)權(quán)歸屬于“集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”三類主體，在其中集體經(jīng)濟(jì)組織大多已經(jīng)不復(fù)存在，村民委員會(huì)是一個(gè)自治組織，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則是一級(jí)政府機(jī)構(gòu)，所以，農(nóng)地集體所有事實(shí)上變相演變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府所有。從學(xué)理上來(lái)講，這一現(xiàn)象也有著深刻的理論根源。農(nóng)地集體所有的實(shí)現(xiàn)主體（集體）與原始主體（國(guó)家）之間存在著一種附屬關(guān)系，集體所有是國(guó)家公有制的一種實(shí)現(xiàn)形式，是國(guó)家制造的一種權(quán)利，它既不是純粹的國(guó)家所有，也不是集體的公有私權(quán)，缺乏獨(dú)立性和完整性，它是國(guó)家控制下的集體權(quán)利制度，本質(zhì)上還是屬于國(guó)家所有。如此一來(lái)，國(guó)家土地所有權(quán)就可以很容易侵犯到農(nóng)地集體所有權(quán)，農(nóng)地集體所有權(quán)行使將受到國(guó)家土地所有權(quán)的種種限制。

從現(xiàn)實(shí)法律關(guān)系的角度來(lái)講，由于農(nóng)地是一種不可替代的自然資源，具有生產(chǎn)作物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，供給工業(yè)原料的社會(huì)價(jià)值，保護(hù)環(huán)境優(yōu)美的生態(tài)價(jià)值等，能否保持足夠的農(nóng)地資源，直接關(guān)系到一個(gè)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，世界上許多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都采取了對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化市場(chǎng)的干預(yù)措施，以期實(shí)現(xiàn)上述三類農(nóng)地價(jià)值的有效實(shí)現(xiàn)，如，荷蘭、日本等國(guó)實(shí)行農(nóng)地私有和國(guó)有相結(jié)合的產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)地非農(nóng)化的實(shí)現(xiàn)模式是以市場(chǎng)自由交易為主，政府征購(gòu)為輔的農(nóng)地非農(nóng)化模式，其法律關(guān)系是基于權(quán)利自由交換的民事權(quán)利法律保護(hù)關(guān)系。中國(guó)，與一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家不同，農(nóng)地非農(nóng)化實(shí)行政府權(quán)力直接介入的模式，以基于公共利益為依據(jù)，將性質(zhì)上屬于集體所有的農(nóng)地通過(guò)行政強(qiáng)制征收的方式收歸國(guó)有，然后通過(guò)行政劃撥與市場(chǎng)招、拍、掛或者協(xié)議出讓相結(jié)合的方式讓給用地方，農(nóng)地權(quán)利的自由交換機(jī)制在很大程度上遭到政府權(quán)力的限制和破壞，其形成的法律關(guān)系則是基于政府管制的行政權(quán)利法律關(guān)系。

我國(guó)農(nóng)地非農(nóng)化事實(shí)上的行政權(quán)利法律關(guān)系屬性反映的是對(duì)執(zhí)政黨執(zhí)政要義與公權(quán)力資源配置效率的一種體現(xiàn)。但隨著市場(chǎng)程度的不斷完善，公權(quán)力理應(yīng)逐步退出對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，而維護(hù)市場(chǎng)機(jī)制的自由和高效。我們知道，囿于對(duì)農(nóng)地所有制主體地位認(rèn)識(shí)的不足和公權(quán)力的擴(kuò)張?zhí)煨?，公?quán)力對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的替代欲退還進(jìn)，進(jìn)而又阻礙了自由市場(chǎng)的形成，從而形成農(nóng)地保護(hù)的產(chǎn)權(quán)悖論，再加上中國(guó)立法、行政、司法統(tǒng)屬于廣泛的政府范疇，從而使得無(wú)法從政治制度內(nèi)部形成抑制公權(quán)力追逐農(nóng)地非農(nóng)化利益增值的動(dòng)能，司法救濟(jì)制度和權(quán)力制約機(jī)制的缺失，最終導(dǎo)致了我國(guó)農(nóng)地非農(nóng)化的價(jià)值目標(biāo)只能將地方政府變成為追求農(nóng)地價(jià)值增值的經(jīng)濟(jì)人，從而造成政府管制的悖論：即，在農(nóng)地公有制度基礎(chǔ)上，如果沒(méi)有農(nóng)地非農(nóng)化的政府管制，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)將得不到有效的讓渡和保護(hù)；而有了政府管制，政府公權(quán)力又可能會(huì)損害農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的利益方，使農(nóng)戶成為公權(quán)力侵害的對(duì)象。

3 農(nóng)地非農(nóng)化的產(chǎn)權(quán)契約保護(hù)機(jī)制

從理論上講，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)具有私權(quán)和公權(quán)的雙重屬性，農(nóng)地非農(nóng)化問(wèn)題的本質(zhì)是一個(gè)屬于產(chǎn)權(quán)保護(hù)的問(wèn)題，有效的產(chǎn)權(quán)保護(hù)可以形成不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，帶來(lái)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的改進(jìn)。農(nóng)地資源是人類共有的稀缺資源，除了具有基本的生產(chǎn)功能外，還具有明顯的社會(huì)效益和生態(tài)效益。生產(chǎn)性功能反映的是農(nóng)地作為生產(chǎn)要素投入生產(chǎn)過(guò)程之后，將產(chǎn)出一定數(shù)量的、具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的農(nóng)作物產(chǎn)品，因而，農(nóng)地便具有了生產(chǎn)私人物品的屬性，屬于私人物品。相反，對(duì)于農(nóng)地的社會(huì)性功能和生態(tài)性功能而言，由于這些價(jià)值是被置于公共領(lǐng)域之中的，市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法自由實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地保護(hù)進(jìn)行投資而獲取的經(jīng)濟(jì)性價(jià)值，這一權(quán)利具有公共物品的屬性，屬于準(zhǔn)公共物品。所以，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)具有私人物品和準(zhǔn)公共物品的雙重屬性，農(nóng)地非農(nóng)化的過(guò)程就是將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)所具有的經(jīng)濟(jì)性價(jià)值、社會(huì)性價(jià)值和生態(tài)性價(jià)值進(jìn)行轉(zhuǎn)移的權(quán)利再配置過(guò)程。

在中國(guó)，農(nóng)地非農(nóng)化以行政性調(diào)整為主，由此而形成的管制式產(chǎn)權(quán)安排其實(shí)就是一種不完整的產(chǎn)權(quán)契約。在這個(gè)契約中，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)被分解為農(nóng)地所有權(quán)、農(nóng)地占有權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)、農(nóng)地收益權(quán)與轉(zhuǎn)讓權(quán)幾個(gè)部分，使用權(quán)可以從所有權(quán)中剝離出去。在我國(guó)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度中，所有權(quán)為國(guó)家所有，國(guó)家出于組織億萬(wàn)分散農(nóng)戶進(jìn)行有序生產(chǎn)的考慮，制造出了農(nóng)地集體所有的形式，將所有權(quán)有條件地賦予給了農(nóng)村集體所有，但前提要件是農(nóng)村集體需要完成國(guó)家下達(dá)的糧食生產(chǎn)任務(wù)。對(duì)于農(nóng)地使用權(quán)而言，國(guó)家將使用權(quán)從所有權(quán)中剝離出來(lái)，賦予農(nóng)戶，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的契約形式，來(lái)激發(fā)農(nóng)戶創(chuàng)造和積累財(cái)富的動(dòng)力，農(nóng)戶在保證契約履行的前提下，可以獲得農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的30年期限或70年期限的使用權(quán)。

農(nóng)地非農(nóng)化的契約保護(hù)是私法保護(hù)與公法保護(hù)的結(jié)合，重點(diǎn)應(yīng)突出私法的保護(hù)作用。我們知道，產(chǎn)權(quán)主體的明確可以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的競(jìng)爭(zhēng)，以實(shí)現(xiàn)稀缺資源配置的經(jīng)濟(jì)效益，產(chǎn)權(quán)的任何缺失與弱化，都可能直接或間接地使價(jià)格信號(hào)失真或不存在，市場(chǎng)機(jī)制失去優(yōu)化配置的作用，民事權(quán)利法律關(guān)系的調(diào)節(jié)作用也就不復(fù)存在。所以，對(duì)于我國(guó)歷史上實(shí)行的沒(méi)有可分割、可轉(zhuǎn)讓的社會(huì)主義公有式產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)質(zhì)上是一種公權(quán)對(duì)私權(quán)的替代而形成的管制式行政權(quán)利法律關(guān)系，是一種對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率的破壞。依據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的觀點(diǎn)，每一份產(chǎn)權(quán)契約都可以以具體、精確化的方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)地配置的經(jīng)濟(jì)效率，促進(jìn)社會(huì)福利的帕累托改進(jìn)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的契約保護(hù)應(yīng)實(shí)現(xiàn)私法主導(dǎo)下公私法相結(jié)合的保護(hù)機(jī)制。

4 農(nóng)地非農(nóng)化價(jià)值實(shí)現(xiàn)的有效路徑

農(nóng)地非農(nóng)化的應(yīng)然價(jià)值目標(biāo)應(yīng)該是努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)地非農(nóng)化社會(huì)公共利益的最大化，同時(shí)兼顧農(nóng)地私有權(quán)利交易的自由、公平和效率。根據(jù)這一最優(yōu)法律價(jià)值目標(biāo)，農(nóng)地非農(nóng)化價(jià)值實(shí)現(xiàn)的路徑則依賴于以下兩條，一是運(yùn)用自由市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制，自發(fā)地對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在農(nóng)業(yè)利用和建設(shè)利用兩種用途之間進(jìn)行配置，形成高效有序的農(nóng)地非農(nóng)化自由交易市場(chǎng)；二是運(yùn)用國(guó)家權(quán)力的規(guī)制機(jī)制，對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的外部效應(yīng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，促進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)公共租金的消散，形成有限理性的農(nóng)地非農(nóng)化政府干預(yù)機(jī)制。由此可見(jiàn)，農(nóng)地非農(nóng)化有效實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于清晰界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的法權(quán)結(jié)構(gòu)，并將農(nóng)地非農(nóng)化的最優(yōu)法律價(jià)值目標(biāo)建構(gòu)在相應(yīng)的法權(quán)基礎(chǔ)之上，形成充分有效的產(chǎn)權(quán)契約保護(hù)機(jī)制。依據(jù)產(chǎn)權(quán)的法律性質(zhì)，我們可以將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的法權(quán)結(jié)構(gòu)劃分為公法產(chǎn)權(quán)與私法產(chǎn)權(quán)兩類。公法產(chǎn)權(quán)是指國(guó)家或社會(huì)所享有的，表現(xiàn)在農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)公益、環(huán)境公益以及社會(huì)公益三個(gè)方面的權(quán)利，其產(chǎn)權(quán)的保護(hù)受到國(guó)家公法的調(diào)節(jié)。而私法產(chǎn)權(quán)則是指農(nóng)戶個(gè)人所享有的，表現(xiàn)在農(nóng)地所賦予給農(nóng)戶的包括生存利益和財(cái)產(chǎn)利益在內(nèi)的兩個(gè)方面的權(quán)利，這兩方面產(chǎn)權(quán)的保護(hù)則受到國(guó)家私法的調(diào)節(jié)。

實(shí)質(zhì)上，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的法權(quán)結(jié)構(gòu)與契約保護(hù)機(jī)制之間還存在著一種天然的共生關(guān)系：當(dāng)農(nóng)戶覺(jué)得國(guó)家契約保護(hù)機(jī)制對(duì)農(nóng)地法權(quán)結(jié)構(gòu)的配置明確，并且有完善的司法救濟(jì)機(jī)制幫助農(nóng)戶用以抵抗國(guó)家公權(quán)力對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中具有私權(quán)屬性權(quán)利的干預(yù)或任意剝奪時(shí)，農(nóng)戶便會(huì)有更強(qiáng)的激勵(lì)去對(duì)農(nóng)地進(jìn)行投資，使其保存和增強(qiáng)農(nóng)地的長(zhǎng)期投資回報(bào)率，而市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制又會(huì)對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的任何變更實(shí)施價(jià)格保護(hù)，從而進(jìn)一步增強(qiáng)了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置的穩(wěn)定性，從而反映出契約保護(hù)與法權(quán)穩(wěn)固性之間的共生關(guān)系。這種共生關(guān)系也為我們闡釋了農(nóng)地法權(quán)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)權(quán)契約保護(hù)機(jī)制在創(chuàng)造農(nóng)地經(jīng)濟(jì)效率過(guò)程中所體現(xiàn)出的共生效應(yīng)。

在確知契約保護(hù)機(jī)制與農(nóng)地法權(quán)之間的關(guān)系之后，就需要采用哪種價(jià)值實(shí)現(xiàn)的路徑。從理論上講，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制、行政規(guī)制機(jī)制與司法救濟(jì)機(jī)制的有機(jī)耦合而成的“三位一體”的混合機(jī)制，有助于實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。但如何“耦合”，則需要視具體的法權(quán)結(jié)構(gòu)而定。在非公益性農(nóng)地非農(nóng)化中，私法產(chǎn)權(quán)的契約應(yīng)得到農(nóng)地非農(nóng)化私法調(diào)節(jié)機(jī)制的保護(hù)，讓市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，通過(guò)行政規(guī)制機(jī)制對(duì)其市場(chǎng)失靈現(xiàn)象加以糾正，并通過(guò)司法救濟(jì)機(jī)制對(duì)行政規(guī)制失靈現(xiàn)象加以規(guī)范。在公益性農(nóng)地非農(nóng)化中，公法產(chǎn)權(quán)的契約應(yīng)得到農(nóng)地非農(nóng)化公法調(diào)節(jié)機(jī)制的保護(hù)，讓行政規(guī)制機(jī)制發(fā)揮主導(dǎo)性作用，并通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制、司法救濟(jì)機(jī)制對(duì)規(guī)制失靈現(xiàn)象加以矯正，以確認(rèn)公益性農(nóng)地非農(nóng)化的行政規(guī)制是基于公共目的，而沒(méi)有實(shí)現(xiàn)地方政府的部門收益。

現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)農(nóng)地非農(nóng)化的過(guò)程呈現(xiàn)出行政規(guī)制居壟斷地位、市場(chǎng)調(diào)節(jié)和司法救濟(jì)相對(duì)缺失的特征。我國(guó)《憲法》和《土地管理法》規(guī)定國(guó)家可以基于公共利益需要的目的對(duì)農(nóng)地實(shí)施征收。但由于這個(gè)公共利益指代不明，在實(shí)際的操作過(guò)程中公共利益的概念常常被各級(jí)地方政府泛化，將征地的范圍從公共利益需要擴(kuò)大到包括非公共利益需要的一切用地范圍。市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制無(wú)法真正反映農(nóng)地非農(nóng)化所應(yīng)給付的征地補(bǔ)償費(fèi)用，而行政規(guī)制機(jī)制又成為了地方政府尋求農(nóng)地非農(nóng)化公共租金的推手，從而形成“規(guī)制失靈”與“市場(chǎng)缺失”的困境之中。其矯正的路徑則在于通過(guò)農(nóng)地非農(nóng)化的司法救濟(jì)機(jī)制對(duì)行政規(guī)制的利益受損方進(jìn)行保護(hù)，對(duì)違法行政行為進(jìn)行糾正，并通過(guò)政府公權(quán)力在農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程中增設(shè)土地增值稅、土地交易稅等市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，對(duì)涉及低價(jià)征地、高價(jià)讓地的違法農(nóng)地非農(nóng)化行為予以矯正。

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F301.11

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1672-6995(2011)06-0033-04

2011-02-18

中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)工程實(shí)驗(yàn)室開(kāi)放基金資助項(xiàng)目（571228）

王 忠（1979-），男，湖北省武漢市人，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）政法學(xué)院講師，政治經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要從事政府管制問(wèn)題研究。