公務(wù)員晉升制度的激勵(lì)作用研究———基于“政治人”的人性假設(shè)視角

● 繆國書 張洛丹

公務(wù)員晉升制度的激勵(lì)作用研究
———基于“政治人”的人性假設(shè)視角

● 繆國書 張洛丹

公務(wù)員在人性假設(shè)上屬于“政治人”，具有政治上的特殊追求，對(duì)他們的激勵(lì)應(yīng)該把握其職業(yè)特性。本文認(rèn)為，晉升激勵(lì)是公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制中最為有效的手段，應(yīng)該充分重視和不斷完善我國公務(wù)員晉升制度，使之充分發(fā)揮有效的激勵(lì)作用。

公務(wù)員 政治人 晉升制度 激勵(lì)機(jī)制

西方學(xué)者普遍認(rèn)為，只有正確把握人性并進(jìn)行合理設(shè)計(jì)，才能更好的確定人的價(jià)值目標(biāo)取向，從而明確激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)導(dǎo)向。西方人性理論的發(fā)展經(jīng)歷了 “經(jīng)濟(jì)人”、“社會(huì)人”、“自我實(shí)現(xiàn)人”、“復(fù)雜人"等四種人性假設(shè)，并伴隨著相應(yīng)的激勵(lì)理論和激勵(lì)模式。本文認(rèn)為，公務(wù)員不是簡(jiǎn)單的“經(jīng)濟(jì)人”，而是復(fù)雜的“政治人”，即公務(wù)員不僅具有物質(zhì)追求的一面，更具有政治上、精神上的特殊追求，具有遠(yuǎn)大的政治抱負(fù)，追求政治地位、社會(huì)聲望和政治權(quán)力等非經(jīng)濟(jì)因索的效用最大化。

一、公務(wù)員的職業(yè)特性及有效激勵(lì)

我國公務(wù)員作為“政治人”，有其明顯的職業(yè)特性。首先是明顯的政治性。作為黨和國家方針政策的制定者和執(zhí)行者，公務(wù)員必須追求公共利益。其次是強(qiáng)烈的道德性。公務(wù)員的言行代表政府形象，公務(wù)員的素質(zhì)關(guān)乎國家興衰和民心得失，集體主義、愛國主義和社會(huì)主義應(yīng)該是公務(wù)員的核心價(jià)值觀和道德觀。

公務(wù)員職業(yè)的特殊性，決定他們不可能像企業(yè)家一樣追求自身利潤的最大化，也不能像圣人一樣完全依靠道德約束和精神激勵(lì)。那么，他們工作的動(dòng)力來自哪里呢？對(duì)于這個(gè)群體的激勵(lì)，針對(duì)其職業(yè)特性，采取對(duì)“政治人”的激勵(lì)手段可能取得更好的效果。赫茨伯格的雙因素理論認(rèn)為 ，影響人的行為因素可以劃分為保健因素和激勵(lì)因素，前者主要是指那些造成職工不滿的因素。對(duì)于公務(wù)員來講，他們擁有穩(wěn)定的收入、豐厚的福利待遇和較高的社會(huì)地位，但這些只是保障工作的基本條件，是工作的性質(zhì)決定的，而且對(duì)每個(gè)公務(wù)員都一樣。真正能夠調(diào)動(dòng)他們積極性的是其在工作中是否有表現(xiàn)的機(jī)會(huì)，工作的成果是否能夠得到認(rèn)可，最終是否能實(shí)現(xiàn)自己職務(wù)和級(jí)別的晉升等等，而這些因素的實(shí)現(xiàn)主要取決于科學(xué)完善的公務(wù)員晉升制度。晉升是公務(wù)員作為“政治人”最敏感和最關(guān)心的事情，同時(shí)也是最有效的激勵(lì)手段之一。

我國公務(wù)員激勵(lì)的內(nèi)容可以概括為物質(zhì)層面和精神層面，具體來說主要是：薪酬機(jī)制、考核機(jī)制、晉升機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制四個(gè)方面。中國人事科學(xué)院的一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示，雖然不同層級(jí)的公務(wù)員前10名的激勵(lì)因素排序有所不同，但集中在前三名的分別是：公平及較多的晉職晉級(jí)機(jī)會(huì)、合理的工資制度與較高的工資水平，以及施展個(gè)人能力的機(jī)會(huì)。可見科學(xué)完善的晉升制度對(duì)公務(wù)員的激勵(lì)非常有效。這是因?yàn)椋谝?，不論是公?wù)員職務(wù)還是職級(jí)的晉升，都可以帶來收入的提高，這就可以解決薪酬激勵(lì)的問題；第二，公務(wù)員職務(wù)的晉升，是公務(wù)員自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，可以極大滿足其精神層面的需要，激發(fā)工作熱情；第三，公平、公開晉升的制度還具有鼓勵(lì)公務(wù)員公平競(jìng)爭(zhēng)的作用，激勵(lì)他們不斷提高自身的素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)自己預(yù)期的目標(biāo)?？梢?，公務(wù)員晉升機(jī)制作用的有效發(fā)揮能夠同時(shí)解決一系列激勵(lì)問題，有效提高公務(wù)員的工作積極性，從根本上實(shí)現(xiàn)“政治人”的職業(yè)需求。

二、我國公務(wù)員晉升激勵(lì)的現(xiàn)狀及存在的問題

我國《公務(wù)員法》的頒布和實(shí)施，為公務(wù)員晉升制度的發(fā)展和完善提供了法律上的支持和制度上的保證。然而這些規(guī)定目前還只是一個(gè)政策框架，許多具體的制度和規(guī)章還有待進(jìn)一步細(xì)化和完善。目前我國公務(wù)員晉升制度在運(yùn)行中還存在以下一些亟待解決的問題：

（一）公務(wù)員作為“政治人”對(duì)晉升不斷追求與晉升資源稀缺的矛盾依然突出

晉升“雙梯制”和職位分類制度的推行實(shí)施，在一定程度上緩解了職務(wù)晉升空間狹窄的壓力，但“政治人”對(duì)晉升不斷追求與晉升資源稀缺的矛盾依然突出，特別是在基層大部分公務(wù)員在科級(jí)以下職級(jí)中結(jié)束自己的公務(wù)員生涯。 基層一般指縣鄉(xiāng)兩級(jí)，尤其是縣鄉(xiāng)（街道）兩級(jí)機(jī)關(guān)和稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、工商等一線執(zhí)法機(jī)關(guān)?；鶎訖C(jī)關(guān)由于規(guī)格低、職數(shù)總體少，職數(shù)不足的問題仍較為突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)公務(wù)員占全國公務(wù)員的58%，其中92%的公務(wù)員在科長(zhǎng)身份下退休。目前在我國公務(wù)員的級(jí)別設(shè)置下，除了縣長(zhǎng)和副縣長(zhǎng)以外，絕大多數(shù)公務(wù)員均分布在縣級(jí)以下政府部門。這種級(jí)別設(shè)置的有限性與公務(wù)員職務(wù)結(jié)構(gòu)分布的矛盾，極大的限制了基層公務(wù)員可以上升的空間，很難滿足公務(wù)員作為“政治人”的期望和需求，進(jìn)而影響激勵(lì)作用的發(fā)揮。例如，23歲的大學(xué)畢業(yè)生，工作一年后定為科員(26級(jí))，以每5年晉升一級(jí)計(jì)算(除職務(wù)晉升)，25年后可晉升到21級(jí)，這時(shí)這名公務(wù)員年齡已48歲。如果他不能晉升為副縣長(zhǎng)，就意味著在今后的12年內(nèi)不可能再晉升級(jí)別，工資等待遇不變。在這種情況下，顯然無法調(diào)動(dòng)其工作的積極性。

（二）公務(wù)員分類制度不完善，限制了晉升激勵(lì)作用的發(fā)揮

《公務(wù)員法》的重要?jiǎng)?chuàng)新之一是將公務(wù)員分為綜合管理類、行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類。相比西方各國精細(xì)完善的職位分類制度，我國公務(wù)員分類還顯粗糙和簡(jiǎn)單。《公務(wù)員法》除了對(duì)綜合管理類領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列有著明確的規(guī)定外，行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的適用范圍和職務(wù)序列尚在探索和討論中，并未形成定論。設(shè)置行政執(zhí)法類公務(wù)員，有利于拓寬基層執(zhí)法公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展空間，激勵(lì)他們?cè)诨鶎优ぷ?，并進(jìn)一步規(guī)范基層行政執(zhí)法行為，提高行政執(zhí)法能力。然而，行政執(zhí)法類公務(wù)員大都在處級(jí)以下的機(jī)構(gòu)和崗位上，他們的范圍尚未明確，職務(wù)序列也不完善，造成其職業(yè)發(fā)展渠道不明晰，嚴(yán)重影響晉升激勵(lì)作用的發(fā)揮。這一問題對(duì)于專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員而言同樣存在。

（三）公務(wù)員晉升過于強(qiáng)調(diào)資歷和經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致“論資排輩”現(xiàn)象盛行

我國公務(wù)員的職務(wù)和級(jí)別晉升都強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的任職經(jīng)歷和工作經(jīng)驗(yàn)。雖然公務(wù)員法也有著破格晉升和越級(jí)晉升的規(guī)定，但對(duì)大多數(shù)公務(wù)員來說，晉升還是注重任職經(jīng)歷和逐級(jí)晉升。過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)驗(yàn)和年資的重要性，使大多數(shù)公務(wù)員只能一步一步、一級(jí)一級(jí)的向上發(fā)展，以獲得晉升的資格和年限要求。一個(gè)大學(xué)本科畢業(yè)生從進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍到成為一名處級(jí)干部至少需要十年時(shí)間，這在很大程度上挫傷了許多公務(wù)員的工作積極性，也把許多資格條件不夠規(guī)定而才能出眾的公務(wù)員拒之門外。公務(wù)員級(jí)別晉升大多依靠資歷和工作年限獲得，過分強(qiáng)調(diào)資歷和條件導(dǎo)致“論資排輩”現(xiàn)象盛行。

（四）過多依賴委任制晉升，競(jìng)爭(zhēng)性的晉升方式還不健全

目前我國公務(wù)員晉升方式主要包括選任制、委任制、調(diào)任制等，某些領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)實(shí)行聘任制、競(jìng)爭(zhēng)上崗和公開選拔制度。與西方國家相對(duì)規(guī)范和成熟的晉升方式而言，我國公務(wù)員晉升方式還存在一些問題：一是過多依賴委任制晉升造成晉升欠科學(xué)和民主。我國主要采取委任制為主的晉升方式。委任制晉升方式權(quán)力較集中，有利于上級(jí)對(duì)下級(jí)的統(tǒng)一指揮，保障政令暢通，同時(shí)委任程序簡(jiǎn)單明了、便于操作，有利于提高效率。然而，委任制也存在明顯的弊端，如過多依賴上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的主觀判斷，缺乏客觀性和科學(xué)性，人治色彩較濃。同時(shí)，擬晉升者之間競(jìng)爭(zhēng)性不強(qiáng)，晉升程序亦不對(duì)外公開，帶有神秘化色彩，而對(duì)不勝任職務(wù)的公務(wù)員也不易調(diào)整，造成公務(wù)員任用能上不能下，能進(jìn)不能出的現(xiàn)象。二是競(jìng)爭(zhēng)上崗和公開選拔晉升方式還不健全。公務(wù)員法將某些領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員采取競(jìng)爭(zhēng)上崗和公開選拔的晉升方式提到了法律層面進(jìn)行規(guī)范，在拓寬選人用人視野、打破論資排輩現(xiàn)象、進(jìn)一步擴(kuò)大民主等方面發(fā)揮著積極的作用。但是這種晉升方式在實(shí)踐中應(yīng)用的時(shí)間還不長(zhǎng)，存在著自身程序不完善和缺乏技術(shù)支撐等問題，其科學(xué)性有待進(jìn)一步提高。

（五）晉升程序不夠規(guī)范，不能完全體現(xiàn)程序的民主性和公正性

公務(wù)員晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的程序主要包括民主推薦、組織考察、討論決定、辦理就職等幾個(gè)步驟。公務(wù)員晉升程序的規(guī)范與否，直接影響到晉升作為公務(wù)員激勵(lì)方式發(fā)揮作用的程度。根據(jù)組織公正性理論，人們不僅關(guān)心決策結(jié)果的公平與公正，還非常關(guān)心決策程序的公正，晉升程序的科學(xué)性和公正性能給組織成員帶來公平感和對(duì)晉升結(jié)果的認(rèn)可。然而，我國公務(wù)員晉升程序在程序公正性方面還存在問題，比如在民主推薦時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)的意見分量過重，有可能出現(xiàn)由于個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的原因放棄對(duì)一名優(yōu)秀公務(wù)員的晉升提拔，卻使一名不合格者得以重用，從而產(chǎn)生任人唯親的現(xiàn)象。

三、政策建議

(一)科學(xué)設(shè)置職務(wù)和級(jí)別晉升的雙梯制，滿足“政治人”的晉升需求

職務(wù)的有限性就大大壓縮了公務(wù)員晉升的空間，導(dǎo)致大部分的基層公務(wù)員在科級(jí)以下職級(jí)中結(jié)束自己的公務(wù)員生涯。針對(duì)這一問題，可以把職務(wù)和職級(jí)在一定程度上分開，使級(jí)別系統(tǒng)獨(dú)立于職務(wù)系統(tǒng)弱化，與職務(wù)系統(tǒng)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，級(jí)別稱謂也應(yīng)該統(tǒng)一。具體做法是以數(shù)字化規(guī)定級(jí)別層次，以級(jí)別層次與職務(wù)層次的結(jié)合作為判斷一名公務(wù)員在公務(wù)員體系中的準(zhǔn)確坐標(biāo)。這樣每升一個(gè)級(jí)別，公務(wù)員的待遇就有所提升，但不一定意味著職務(wù)的晉升，形成同一職務(wù)有不同的級(jí)別，比如“十級(jí)縣長(zhǎng)”、“七級(jí)縣長(zhǎng)”等準(zhǔn)確的稱謂。這樣級(jí)別與職務(wù)一目了然,使公務(wù)員晉升有空間，有希望，促使公務(wù)員結(jié)合個(gè)人的實(shí)際情況，尋求適合自己的職業(yè)發(fā)展道路，確立職業(yè)生涯發(fā)展的方向。健全“職務(wù)晉升”與“級(jí)別晉升”雙梯制，可滿足公務(wù)員作為“政治人”的晉升需求。

（二）完善公務(wù)員分類制度，擴(kuò)大基層公務(wù)員晉升激勵(lì)的空間

建立相互獨(dú)立的專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員的職務(wù)序列，對(duì)健全公務(wù)員晉升激勵(lì)機(jī)制有著重要作用。它能夠防止行政執(zhí)法人員和技術(shù)人員由于錯(cuò)位晉升而陷入“彼得原理”陷阱，能為他們提供晉升階梯，拓寬職業(yè)發(fā)展空間，吸引優(yōu)秀人才進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，穩(wěn)定和激勵(lì)公務(wù)員在各自崗位上貢獻(xiàn)自己的力量。因此，必須對(duì)不同類別的職位進(jìn)行詳細(xì)的職位規(guī)范，明確各個(gè)職位的名稱、特征、責(zé)任、權(quán)限等，并根據(jù)責(zé)任大小、難易程度和資格條件的不同區(qū)分出從低到高的職務(wù)層次，形成相應(yīng)的層級(jí)結(jié)構(gòu)，為明確兩類公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展階梯提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。對(duì)這兩類公務(wù)員職務(wù)序列的規(guī)范和完善是一個(gè)十分復(fù)雜的過程，應(yīng)由中央行政主管部門提出，經(jīng)中央公務(wù)員綜合管理部門批準(zhǔn)后設(shè)置。

（三）合理調(diào)整公務(wù)員晉升的資格和條件，大膽運(yùn)用破格晉升和越級(jí)晉升機(jī)制

首先，不同職位類別的公務(wù)員其工作性質(zhì)與所需工作能力和素質(zhì)是不同的，因而其晉升的資格條件不能采取整齊劃一的方法，而要加以區(qū)別。如晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，在任職資格條件方面應(yīng)更注重組織領(lǐng)導(dǎo)能力和綜合素質(zhì)表現(xiàn)。而晉升非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)注重協(xié)調(diào)溝通能力和專業(yè)協(xié)作能力等。晉升專業(yè)技術(shù)類職務(wù)的，則要求具備相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)知識(shí)和從事專業(yè)技術(shù)工作的能力等。其次，應(yīng)合理運(yùn)用破格晉升和越級(jí)晉升，使優(yōu)秀公務(wù)員能脫穎而出。破格晉升主要是適當(dāng)放寬資格條件方面的要求，而越級(jí)晉升主要針對(duì)那些特別優(yōu)秀的公務(wù)員或工作特殊需要的。破格晉升和越級(jí)晉升能夠給公務(wù)員，特別是年輕公務(wù)員帶來很大的工作積極性，提高他們的工作士氣和積極的心態(tài)，同時(shí)也有利于穩(wěn)定和建設(shè)一支高素質(zhì)和專業(yè)化的公務(wù)員隊(duì)伍。

（四）完善晉升方式，充分發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)性晉升的激勵(lì)效果

首先，科學(xué)的運(yùn)用委任制的晉升方式。在實(shí)行委任晉升制時(shí)，要注意堅(jiān)持走群眾路線和民主原則，增強(qiáng)晉升結(jié)果的公正公平程度。同時(shí)還應(yīng)注意引入和強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，營造競(jìng)爭(zhēng)氛圍，使真正有才能之士脫穎而出。加強(qiáng)民主參與和民主監(jiān)督機(jī)制，并使之規(guī)范化和制度化，盡量減少上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的主觀判斷和個(gè)人感情色彩對(duì)晉升結(jié)果的影響,將委任制晉升程序置于“陽光下操作”，避免用人唯親、權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象。其次，完善競(jìng)爭(zhēng)上崗、公開選拔制度。目前存在的問題主要是程序上和操作上的問題，因此應(yīng)從程序上和操作上努力，真正做到能者上、庸者下，使優(yōu)秀人才在公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)中脫穎而出。

（五）優(yōu)化晉升程序，體現(xiàn)公正性、公開性和公平性

我國公務(wù)員的晉升程序必須提高科學(xué)化水平。首先是建立一套完善的晉升程序規(guī)范，比如公開空缺崗位、公開選拔條件、結(jié)果公示等。其次，擴(kuò)大民主參與和民主監(jiān)督，完善民主推薦制度。把民主推薦作為確定考察公務(wù)員的必經(jīng)程序，適當(dāng)擴(kuò)大群眾參與與民主推薦的范圍，改進(jìn)民主推薦的方法，提高民主推薦的質(zhì)量，適當(dāng)公開民主推薦的結(jié)果。公務(wù)員的晉升要堅(jiān)持民主討論、集體決策，使晉升的公務(wù)員具有更為廣泛的群眾基礎(chǔ)。再次，有資格競(jìng)選的人選可以通過公開演講、辯論來競(jìng)爭(zhēng)上崗，展示自己的才華和優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，成立臨時(shí)的晉升委員會(huì)或監(jiān)督小組，吸收對(duì)該崗位熟悉的主要領(lǐng)導(dǎo)和群眾，以及一些專家學(xué)者參與，進(jìn)行審核和監(jiān)督，使整個(gè)晉升過程透明化，公開化，公平化。

1.余興安等著：《激勵(lì)的理論與制度創(chuàng)新》，國家行政學(xué)院出版社，2005年版。

2.[美]加里·S·貝克爾《人類行為的經(jīng)濟(jì)分析》,上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1995年版。

3.[美]布坎南：《自由,市場(chǎng)與國家》，三聯(lián)出版社1989年版。

4.李和中：《21世紀(jì)國家公務(wù)員制度》，武漢大學(xué)出版社，2006年版。

5.尹蔚民：《公務(wù)員管理的法制化》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2001年第 6期。

6.馬炳中：《我國公務(wù)員晉升管理中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制研究》載《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》，2008年第5期。

7.《公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降規(guī)定》（試行），中組發(fā)〔2008〕7 號(hào)文件。

8.馮子軒、胡耘通：《公務(wù)員晉升機(jī)制—現(xiàn)行分類模式下的反省與選擇》，載《公法研究》，2008年第六輯。

9.Klingner,Donald E.： 《Public personnel management:contexts and strategies》，Upper Saddle River，2003 5th ed.

10.Tirole.J.The Internal Organization of Government[J].Oxford Economic Papers,1994,46(1).

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）

（責(zé)編 葉 風(fēng)）