試論發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的主要問(wèn)題與改進(jìn)方向

盛浩

（北京物資學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京市 101149）

試論發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的主要問(wèn)題與改進(jìn)方向

盛浩

（北京物資學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京市 101149）

產(chǎn)業(yè)政策是發(fā)展中國(guó)家主導(dǎo)性的經(jīng)濟(jì)政策。發(fā)展中國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策因其產(chǎn)生的特殊背景與條件，具有自身的特點(diǎn)與合理性，但在實(shí)踐中也暴露出了不少缺陷，產(chǎn)生了一些負(fù)面影響。為更好地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，發(fā)展中國(guó)家政府必須反思產(chǎn)業(yè)政策帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策作出適當(dāng)調(diào)整。要強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)生產(chǎn)率上升標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格把握重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的選擇標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)與扶植做到公開(kāi)透明，并進(jìn)行定期評(píng)估；在重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促使企業(yè)充分參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)；加強(qiáng)對(duì)創(chuàng)新行為的支持與保護(hù)。我國(guó)在制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，在重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的選擇上應(yīng)更為慎重，并更多地考慮如何在重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)并提高政策扶植透明度、強(qiáng)化評(píng)估監(jiān)管等問(wèn)題。

發(fā)展中國(guó)家；結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換；產(chǎn)業(yè)政策；問(wèn)題；改進(jìn)

一、引言

發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，而產(chǎn)業(yè)政策的直接目標(biāo)就是加快這一轉(zhuǎn)變過(guò)程，產(chǎn)業(yè)政策是發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的核心。從產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展變化的歷史脈絡(luò)來(lái)看，20世紀(jì)八九十年代發(fā)展中國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，曾一度使產(chǎn)業(yè)政策受到?jīng)_擊。但20世紀(jì)90年代末期，伴隨著對(duì)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的反思，發(fā)展中國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策走向復(fù)興，并再次成為發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策研究的熱點(diǎn)。

發(fā)展中國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策有其合理性，但在實(shí)踐中也暴露出了不少缺陷。20世紀(jì)90年代后期，在產(chǎn)業(yè)政策復(fù)興的背景下，學(xué)術(shù)界對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的理論基礎(chǔ)及其成績(jī)與問(wèn)題進(jìn)行了一系列深入的討論。羅德里克（Dani Rodrik）基于外部性的存在，論證了產(chǎn)業(yè)政策的必要性，并強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)支持創(chuàng)新行為，而不是特定的產(chǎn)業(yè)部門(mén)本身。[1]斯蒂格利茨（Joseph E.Stiglitz）也從外部性與市場(chǎng)失靈的角度探討產(chǎn)業(yè)政策的合理性，認(rèn)為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策不應(yīng)涉及對(duì)經(jīng)濟(jì)的微觀管理，它首先要關(guān)注教育與科研，要通過(guò)積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策與教育政策來(lái)增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)的靈活性，同時(shí)還要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資及中小企業(yè)的發(fā)展進(jìn)行支持。[2]

本文認(rèn)為，不能僅僅基于外部性來(lái)認(rèn)識(shí)發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的合理性與功能。對(duì)發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的認(rèn)識(shí)，應(yīng)立足于發(fā)展中國(guó)家的實(shí)際，從其產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生的特殊背景出發(fā)，把握產(chǎn)業(yè)政策的具體內(nèi)容與特點(diǎn)，進(jìn)而結(jié)合發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐的具體情況，分析產(chǎn)業(yè)政策存在的問(wèn)題，并在承認(rèn)產(chǎn)業(yè)政策存在合理性的基礎(chǔ)上，提出具有針對(duì)性的改進(jìn)建議。

二、政策起源

發(fā)展中國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策，源于發(fā)展中國(guó)家薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和發(fā)展目標(biāo)的理解。戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)學(xué)思潮和經(jīng)濟(jì)理論的發(fā)展演變，則堅(jiān)定了發(fā)展中國(guó)家政府通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策加速工業(yè)化的信念，并推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策逐步走向系統(tǒng)化。具體而言，可以從三個(gè)方面來(lái)理解發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的形成與發(fā)展。

1.發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化歷史經(jīng)驗(yàn)的啟示。制造業(yè)的發(fā)達(dá)程度決定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平，這是工業(yè)革命后一百多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展史展示給人們的一個(gè)簡(jiǎn)單的事實(shí)，而通過(guò)保護(hù)與扶植工業(yè)發(fā)展的政策加速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，在世界經(jīng)濟(jì)史上不乏成功的先例。與工業(yè)化國(guó)家相比，發(fā)展中國(guó)家依賴(lài)農(nóng)礦產(chǎn)品生產(chǎn)和出口的經(jīng)濟(jì)模式，在國(guó)際市場(chǎng)普遍存在不等價(jià)交換，并在初級(jí)產(chǎn)品市場(chǎng)需求頻繁波動(dòng)的情況下面臨困境。因此，發(fā)展中國(guó)家必然選擇工業(yè)化的發(fā)展道路，而政府則成為工業(yè)化的主要推動(dòng)力量。

2.主流經(jīng)濟(jì)學(xué)思想和理論的影響。20世紀(jì)30年代的大危機(jī)，使學(xué)術(shù)界對(duì)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論產(chǎn)生了懷疑。凱恩斯“宏觀需求管理”理論的廣泛傳播，宣告了“自由放任”理論的終結(jié)。1958年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家巴托（Francis.M.Bator）首次提出市場(chǎng)失敗的概念，并分析了自由市場(chǎng)制度下，市場(chǎng)參與者的理性選擇最終導(dǎo)致市場(chǎng)效率降低的可能性及原因，從而進(jìn)一步為政府干預(yù)市場(chǎng)提供了理論依據(jù)。[3]這些經(jīng)濟(jì)學(xué)思潮與理論，都使政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)思想成為當(dāng)時(shí)的主流經(jīng)濟(jì)意識(shí)形態(tài)。在發(fā)展中國(guó)家，這種經(jīng)濟(jì)意識(shí)形態(tài)更是成為一種普遍存在于社會(huì)各階層的信念，即對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，政府必須能夠承擔(dān)主要責(zé)任。

3.發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的推動(dòng)。隨著發(fā)展中國(guó)家相繼取得政治獨(dú)立，發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)學(xué)家開(kāi)始對(duì)發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行研究，導(dǎo)致發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)作為經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)分支學(xué)科開(kāi)始產(chǎn)生并迅速走向繁榮。劉易斯的“二元經(jīng)濟(jì)模型”、羅森斯坦—羅丹的“大推進(jìn)”理論和平衡增長(zhǎng)理論、羅斯托的經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)階段理論，都注重結(jié)構(gòu)分析，認(rèn)為工業(yè)化是解決發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的根本途徑，而資本稀缺則是發(fā)展中國(guó)家工業(yè)化面臨的主要障礙，由此論證了政府干預(yù)工業(yè)化進(jìn)程的合理性，并提出了政府干預(yù)的手段與途徑。

值得注意的是，戰(zhàn)后發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)學(xué)家在對(duì)西方各種經(jīng)濟(jì)學(xué)理論進(jìn)行批判與吸收的基礎(chǔ)上，創(chuàng)立了自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論。其中，比較典型的是拉丁美洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)提出的發(fā)展主義經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。該理論認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)用大規(guī)模的共同投資及貿(mào)易保護(hù)等方式，發(fā)展本國(guó)制造業(yè)，改變本國(guó)在國(guó)際分工體系中的地位。[4]此外，日本的“實(shí)踐派”經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，對(duì)日本戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)政策的制定產(chǎn)生了重大影響，并作為日本成功經(jīng)驗(yàn)的一部分被某些國(guó)家和地區(qū)，特別是韓國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣所吸收。

三、政策特征

20世紀(jì)六七十年代是發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的全盛時(shí)期。在不同的發(fā)展中國(guó)家，產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)與具體內(nèi)容存在很大差異，但發(fā)展中國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策也具有某些共同特征，這些特征可歸納為以下幾個(gè)方面：

1.在政策價(jià)值觀方面，認(rèn)為政府“駕馭市場(chǎng)”能夠提高經(jīng)濟(jì)效率。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，產(chǎn)業(yè)發(fā)展從根本上說(shuō)，應(yīng)當(dāng)是私人企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力下對(duì)價(jià)格信號(hào)作出反應(yīng)，從而不斷調(diào)整投資規(guī)模與結(jié)構(gòu)的過(guò)程，在這一過(guò)程中，資源配置達(dá)到最優(yōu)。但絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的政府都認(rèn)為，發(fā)展中普遍存在的市場(chǎng)缺陷和市場(chǎng)缺失，要求政府直接干預(yù)生產(chǎn)和交換過(guò)程，即政府“駕馭市場(chǎng)”，這樣不僅有助于改進(jìn)靜態(tài)的資源配置效率，而且能夠加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，從而使資源配置效率呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)改進(jìn)的趨勢(shì)。

2.將重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展作為產(chǎn)業(yè)升級(jí)的基本途徑。資源的稀缺性決定了發(fā)展中國(guó)家重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展的合理性。理論上，政府扶植的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，應(yīng)當(dāng)是能夠?qū)Ξa(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)整體優(yōu)化起到促進(jìn)作用的新興產(chǎn)業(yè)，通常又稱(chēng)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇依據(jù)方面，生產(chǎn)率上升是一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。但發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策所要扶植的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，并不僅限于主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，還包括基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)、瓶頸產(chǎn)業(yè)等，由此導(dǎo)致重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的選擇呈現(xiàn)出泛化的傾向。這反映了發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策需要兼顧技術(shù)進(jìn)步和結(jié)構(gòu)調(diào)整以及增加財(cái)政收入、提高就業(yè)率等多方面需要的現(xiàn)實(shí)情況。

3.將高積累和高投資作為促進(jìn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要手段?，F(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展需要巨大的資金投入，而發(fā)展中國(guó)家普遍存在資金匱乏問(wèn)題。戰(zhàn)后發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論也將要素匱乏作為發(fā)展中國(guó)家工業(yè)化面臨的主要障礙，這些要素既包括資本也包括技術(shù)。產(chǎn)業(yè)政策促進(jìn)投資的政策工具多種多樣，除了政府在重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)中直接投資建立國(guó)有企業(yè)外，還注重運(yùn)用多種政策工具來(lái)提高重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的利潤(rùn)水平，加速企業(yè)的資本積累或吸引更多的社會(huì)資本投入。從發(fā)展中國(guó)家的實(shí)際情況看，保護(hù)性貿(mào)易措施、壓低要素價(jià)格、財(cái)政補(bǔ)貼與優(yōu)惠貸款、抑制重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以及通過(guò)政府主導(dǎo)下的并購(gòu)提高企業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)性等，都是常用的產(chǎn)業(yè)政策工具。

產(chǎn)業(yè)政策對(duì)技術(shù)進(jìn)步的支持，也主要表現(xiàn)為資金支持，而非激勵(lì)企業(yè)從事自主創(chuàng)新。這與政府對(duì)技術(shù)進(jìn)步本質(zhì)的認(rèn)識(shí)有關(guān)。夏皮羅（Helen Shapiro）指出，在發(fā)展中國(guó)家，“技術(shù)變化長(zhǎng)期被描述為一個(gè)要素積累的過(guò)程，技術(shù)像勞動(dòng)力和資本一樣，被看作一種缺失的要素，它具體化為資本，可以進(jìn)口，而且在技術(shù)引進(jìn)國(guó)中可以像在技術(shù)輸出國(guó)中一樣運(yùn)用”。[5]

4.在發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策體系中處于主導(dǎo)地位。產(chǎn)業(yè)政策以加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)為直接目的，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)又被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先決條件，因而產(chǎn)業(yè)政策本身就是發(fā)展戰(zhàn)略最直接、最具體的體現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)政策之外的其他各種經(jīng)濟(jì)政策，都必然服務(wù)于產(chǎn)業(yè)政策，或者成為產(chǎn)業(yè)政策的補(bǔ)充。在許多發(fā)展中國(guó)家，貿(mào)易政策、競(jìng)爭(zhēng)政策都服務(wù)于重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，成為產(chǎn)業(yè)政策的工具，突出反映了產(chǎn)業(yè)政策的主導(dǎo)地位。

四、主要問(wèn)題

從20世紀(jì)70年代末開(kāi)始，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的發(fā)展引發(fā)了對(duì)發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的廣泛批評(píng)。20世紀(jì)70年代，克魯格（Anne Krueger）等人提出了尋租理論。20世紀(jì)80年代，克魯格曼（Paul R. Krugman）等人又提出，政府在“選擇贏家”方面并不會(huì)比市場(chǎng)做得更好。[6]圍繞這兩個(gè)問(wèn)題，學(xué)術(shù)界展開(kāi)了激烈的爭(zhēng)論。但從發(fā)展中國(guó)家的實(shí)際情況來(lái)看，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施確實(shí)產(chǎn)生了某些負(fù)面影響。

1.重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)盲目擴(kuò)張，導(dǎo)致重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，經(jīng)濟(jì)效率低下。發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)多樣，造成了重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)選擇標(biāo)準(zhǔn)的泛化，導(dǎo)致不少發(fā)展中國(guó)家存在重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為增加就業(yè)和提高GDP水平服務(wù)的政策傾向。這就使重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模擴(kuò)張與市場(chǎng)需求擴(kuò)張不相匹配，結(jié)果導(dǎo)致重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩與非重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)投入不足并存，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。

在這方面，韓國(guó)是一個(gè)很好的例子。在產(chǎn)業(yè)政策的推動(dòng)下，韓國(guó)石化產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，當(dāng)世界市場(chǎng)上石化產(chǎn)品價(jià)格不斷下降時(shí)，韓國(guó)乙烯產(chǎn)量仍然翻了一番?！鞍雽?dǎo)體、船舶、鋼鐵、汽車(chē)等行業(yè)的情況基本與此類(lèi)似，過(guò)剩的生產(chǎn)能力是導(dǎo)致韓國(guó)1979年經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重滑坡的一個(gè)很重要的原因，那次滑坡導(dǎo)致其1980年國(guó)民生產(chǎn)總值（GNP）下降了6%”。[7]類(lèi)似的情況也出現(xiàn)在其他發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施過(guò)程中，在拉丁美洲，20世紀(jì)70年代就出現(xiàn)了某些工業(yè)品庫(kù)存增加，生產(chǎn)設(shè)備能力閑置的情況，這成為拉丁美洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一個(gè)隱伏的矛盾。[8]

2.尋租行為盛行，并反過(guò)來(lái)影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策，加大了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的難度。世界銀行的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家沙希德·尤素福認(rèn)為，東亞政府在重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的投資是導(dǎo)致這些產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展的原因，由于投資是通過(guò)向特定商業(yè)團(tuán)體提供直接信貸而形成的，結(jié)果造成大量資產(chǎn)集中在極少數(shù)既富裕又具有政治影響力的家族手中。他指出：“精英們從產(chǎn)業(yè)政策中獲得的好處現(xiàn)在看得更清楚了，而造成的損失也超出了財(cái)政能夠承擔(dān)的水平”。[9]伍—卡明斯則認(rèn)為，東亞產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)致的尋租行為是一種“結(jié)構(gòu)性腐敗”。[10]

尋租行為不僅意味著效率和國(guó)民福利損失，它還使既得利益者具有影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的動(dòng)機(jī)和能力，這反過(guò)來(lái)加大了政府通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的難度。

3.在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面存在政府缺位現(xiàn)象，增加了創(chuàng)新的成本，遲滯了技術(shù)進(jìn)步。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策并非不涉及促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問(wèn)題。按照新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，技術(shù)溢出效應(yīng)的存在會(huì)使私人成本大于社會(huì)成本，因此政府應(yīng)當(dāng)對(duì)技術(shù)創(chuàng)新行為提供補(bǔ)貼。為此，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍重視知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，試圖通過(guò)將外部性?xún)?nèi)在化來(lái)鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新。但發(fā)展中國(guó)家政府在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面并沒(méi)有承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，這就增加了創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)與成本，導(dǎo)致發(fā)展中國(guó)家技術(shù)進(jìn)步速度緩慢。

1993年世界銀行出版的《東亞奇跡》一書(shū)指出，盡管東亞經(jīng)濟(jì)的全要素生產(chǎn)率高于其他發(fā)展中國(guó)家，但在東亞新興經(jīng)濟(jì)體中，特別是在韓國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣，總量增長(zhǎng)的2/3到3/4來(lái)自要素積累，其次是來(lái)自全要素生產(chǎn)率的增長(zhǎng)。[11]

五、改進(jìn)方向

20世紀(jì)90年代后期，隨著產(chǎn)業(yè)政策的復(fù)興，學(xué)術(shù)界就如何改進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策提出了各種建議。但這些建議主要是基于市場(chǎng)失敗理論，本質(zhì)上是用新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論改造產(chǎn)業(yè)政策，其結(jié)果必然是取消“產(chǎn)業(yè)政策”而代之以“技術(shù)政策”。[12]、[13]但發(fā)展中國(guó)家薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，包括市場(chǎng)機(jī)制的不完善，與“趕超”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)之間的矛盾沒(méi)有根本改變，這就決定了發(fā)展中國(guó)家特殊產(chǎn)業(yè)政策的長(zhǎng)期性。發(fā)展中國(guó)家政府應(yīng)當(dāng)在反思產(chǎn)業(yè)政策帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策作出適當(dāng)調(diào)整。這種調(diào)整，可著重從以下幾個(gè)方面進(jìn)行考慮。

1.強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)生產(chǎn)率上升標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格把握重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的選擇標(biāo)準(zhǔn)。重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的拉動(dòng)作用，主要通過(guò)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的外溢與關(guān)聯(lián)效應(yīng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，其中技術(shù)外溢效應(yīng)的作用尤為重要?；谶@種考慮，發(fā)展中國(guó)家可以通過(guò)觀察發(fā)達(dá)國(guó)家不同產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況，評(píng)估不同產(chǎn)業(yè)部門(mén)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高速度的差異，并結(jié)合本國(guó)要素供給水平，找到未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)本國(guó)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。

此外，高技術(shù)企業(yè)的優(yōu)先發(fā)展還應(yīng)遵循“適度超前”的原則，防止因產(chǎn)業(yè)配套能力不足，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)先發(fā)展無(wú)法帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，反而造成剛性的進(jìn)口需求。

2.對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)與扶植做到公開(kāi)透明，并進(jìn)行定期評(píng)估。重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)政策的保護(hù)與扶植下，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)形成自主創(chuàng)新能力，具備自主發(fā)展條件。因此，產(chǎn)業(yè)政策對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的支持應(yīng)當(dāng)有明確的時(shí)間表，并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)定期評(píng)估重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步情況及其對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的拉動(dòng)情況。

定期評(píng)估要求產(chǎn)業(yè)政策對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)與扶植做到公開(kāi)透明。應(yīng)以直接財(cái)政補(bǔ)貼為主，減少優(yōu)惠貸款、進(jìn)口關(guān)稅保護(hù)、工資抑制、原材料價(jià)格干預(yù)、競(jìng)爭(zhēng)限制等間接補(bǔ)貼手段的運(yùn)用，以增加保護(hù)與扶植的可評(píng)估性，同時(shí)減少?gòu)?fù)雜的、不可預(yù)期的次級(jí)效應(yīng)。

3.在重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，要求重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)充分參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。企業(yè)是產(chǎn)業(yè)的微觀主體，產(chǎn)業(yè)政策對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持，通常需要通過(guò)對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)中重點(diǎn)企業(yè)的支持來(lái)實(shí)現(xiàn)。對(duì)重點(diǎn)企業(yè)的支持使這些企業(yè)有了技術(shù)創(chuàng)新的可能性，但企業(yè)創(chuàng)新的動(dòng)力源于激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，因此經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的保護(hù)和扶植之后，應(yīng)要求企業(yè)“走出去”，在國(guó)際市場(chǎng)上經(jīng)受競(jìng)爭(zhēng)的生存檢驗(yàn)。

辛格（Ajit Singh）曾從競(jìng)爭(zhēng)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系角度，論及重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的問(wèn)題。他認(rèn)為，在東亞新興經(jīng)濟(jì)體中，政府通過(guò)選擇性進(jìn)口控制和保護(hù)國(guó)內(nèi)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)，但其出口導(dǎo)向政策又使企業(yè)參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，這種將市場(chǎng)保護(hù)與促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)相結(jié)合的做法，比單純的保護(hù)更有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。[14]

4.加強(qiáng)對(duì)創(chuàng)新行為的支持與保護(hù)。技術(shù)創(chuàng)新的成本和風(fēng)險(xiǎn)，不僅體現(xiàn)在技術(shù)研發(fā)過(guò)程本身，企業(yè)將新技術(shù)應(yīng)用于實(shí)際生產(chǎn)過(guò)程，通常意味著全部業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的重構(gòu)，其成本和風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于技術(shù)研發(fā)過(guò)程中的成本和風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)創(chuàng)新行為的保護(hù)和支持，往往表現(xiàn)在一國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的各個(gè)方面，如知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法以及發(fā)達(dá)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策在企業(yè)并購(gòu)審查中接受“效率辯辭”的做法等。

但產(chǎn)業(yè)政策作為直接推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的政策，在保護(hù)與支持企業(yè)創(chuàng)新方面應(yīng)當(dāng)采取更為積極的措施，如提供信息服務(wù)、引導(dǎo)企業(yè)組建研發(fā)戰(zhàn)略聯(lián)盟等。同時(shí)，還應(yīng)為企業(yè)研發(fā)投入提供配套資金，并評(píng)估企業(yè)研發(fā)活動(dòng)的效率，將之納入企業(yè)總體績(jī)效指標(biāo)，作為提供后續(xù)資金支持的依據(jù)。這實(shí)際上是將技術(shù)政策納入產(chǎn)業(yè)政策體系。

六、結(jié)論與啟示

產(chǎn)業(yè)政策是發(fā)展中國(guó)家主導(dǎo)性的經(jīng)濟(jì)政策。發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生的特殊背景與條件，決定了產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容與特征。盡管可以從學(xué)理上對(duì)產(chǎn)業(yè)政策提出各種批評(píng)，但只要支撐產(chǎn)業(yè)政策的那些理論、信念與經(jīng)濟(jì)條件仍然存在，產(chǎn)業(yè)政策就不會(huì)消失。對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的改進(jìn)，首先必須承認(rèn)產(chǎn)業(yè)政策存在的合理性，即承認(rèn)發(fā)展中國(guó)家的產(chǎn)業(yè)升級(jí)需要某些產(chǎn)業(yè)的優(yōu)先發(fā)展，承認(rèn)政府對(duì)優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)的支持，而不能僅僅局限于解決技術(shù)要素的供給問(wèn)題，要為重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供更為全面的扶植與保護(hù)。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)注重運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策具備發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的一般特征，同時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的背景又使其具有自身的特點(diǎn)，即國(guó)企與央企成為政府執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的主要工具。目前，我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策帶來(lái)的問(wèn)題日益嚴(yán)重，某些受產(chǎn)業(yè)政策保護(hù)與扶植長(zhǎng)達(dá)半個(gè)多世紀(jì)的產(chǎn)業(yè)，如鋼鐵產(chǎn)業(yè)，不僅技術(shù)進(jìn)步緩慢，而且出現(xiàn)了嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩；在產(chǎn)業(yè)政策保護(hù)與扶植之下發(fā)展起來(lái)的大型骨干企業(yè)，缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。面對(duì)這些問(wèn)題，中央政府將“調(diào)結(jié)構(gòu)”作為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作的首要任務(wù)，并出臺(tái)了十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃。從范圍上看，規(guī)劃中的十個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，幾乎囊括了我國(guó)當(dāng)前除房地產(chǎn)以外的全部產(chǎn)業(yè)；從手段上看，以增加投資、擴(kuò)大規(guī)模及政府主導(dǎo)下的并購(gòu)重組為主。規(guī)劃包含了對(duì)金融危機(jī)下產(chǎn)業(yè)救助的考慮，有其合理性。但作為長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的選擇上更為慎重，并更多考慮在重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)的可能性，以及如何增加政策扶植的透明度、強(qiáng)化評(píng)估監(jiān)管等問(wèn)題。

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責(zé)任編輯：陳靜

Abstract:In this paper,the author points out that industrial policy in developing countries has its characteristics due to the special background and conditions.While admitting the positive function of industrial policy,the author suggests that adjustments should be made to the industrial policy owing to the problems brought about by its implementation.Admitting the rationality of the industrial policy,these adjustments aim at accelerating technology progress.In the end of this paper,the author analysis the current"Industry Promotion Plan"in China,and makes a brief assessment of present Chinese industrial policy.The author also puts forward some suggestions on how to promote economic restructure and the change of economic growth pattern, such as the adjustment of industrial policy;the understanding of choice criterion for the key industries,implementing evaluation on the key industries,encouraging the key industries to take part in the international competition and strengthening support and protection for innovation.

Key words：developing countries；structural change；industrial policies；weakness；adjustment

Industrial Policies in Developing Countries:Weakness and Adjustment

SHENG Hao
(Beijing Wuzi University，Beijing101149，China)

F061.3

A

1007－8266（2011）03－0064－05

＊本文系2010年北京市教育委員會(huì)人文社會(huì)科學(xué)面上項(xiàng)目“產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力形成過(guò)程中的‘政府干預(yù)’與‘市場(chǎng)選擇’”（項(xiàng)目編號(hào)：SM201010037002）和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)北京市重點(diǎn)建設(shè)學(xué)科的研究成果之一。

盛浩（1967-），男，安徽省淮北市人，北京物資學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，博士，主要研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)與競(jìng)爭(zhēng)政策。