我國西部地區(qū)資源開發(fā)中主體缺位問題及其原因

敖華

（北京物資學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京市101149）

我國西部地區(qū)資源開發(fā)中主體缺位問題及其原因

敖華

（北京物資學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京市101149）

本文認(rèn)為，我國西部地區(qū)資源開發(fā)中存在三大主體缺位問題：一是開發(fā)主體缺位，二是開發(fā)管理主體缺位，三是生態(tài)環(huán)境補償主體缺位。自然資源開發(fā)主體應(yīng)該是誰，這是影響我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略最深刻、最復(fù)雜、最根本的一個問題。自然資源的開發(fā)和利用應(yīng)該由誰管理，這已經(jīng)成為制約西部大開發(fā)戰(zhàn)略順利推進(jìn)的一個重大問題，也是一個亟需盡快解決的難點問題。誰來為資源開發(fā)造成的環(huán)境問題買單，這是進(jìn)一步推進(jìn)西部大開發(fā)繞不開的一個最現(xiàn)實的問題。文章提出，資源開發(fā)中出現(xiàn)主體缺位的原因主要有：一是自然資源產(chǎn)權(quán)主體不清；二是生態(tài)環(huán)境主體不明；三是資源產(chǎn)品價格改革滯后，資源產(chǎn)品價格長期偏低的狀況尚未得到根本改觀；四是環(huán)境補償機(jī)制尚未建立起來；五是利益分配關(guān)系還沒有完全理順。

西部地區(qū)；資源開發(fā)；主體缺位；生態(tài)補償

一、自然資源開發(fā)主體缺位：誰有資格開發(fā)自然資源

自然資源開發(fā)主體應(yīng)該是誰？這是影響我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略最深刻、最復(fù)雜、最根本的一個問題。從表面上看，資源開發(fā)主體是有的，那就是國有企業(yè)。但是僅有這一個開發(fā)主體是有問題的，至少是不完整的。到目前為止，在我國西部大開發(fā)實踐中，基本上是在國家大力推動下，由國有企業(yè)代表國家來主導(dǎo)西部的自然資源開發(fā)和利用，而資源所在地的人民、企業(yè)和政府均被排除在資源開發(fā)主體之外。當(dāng)然，在過去計劃經(jīng)濟(jì)體制下，可以說國有企業(yè)是國家的代表，由它們主導(dǎo)自然資源的開發(fā)和利用，其合法性和合理性毋庸置疑。但是，在現(xiàn)在的市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于國有企業(yè)經(jīng)過投資主體多元化改革，基本上建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，不少改制國有企業(yè)還在國內(nèi)外資本市場上成為上市公司。這些企業(yè)雖然仍由國有資本控股或相對控股，具有明顯的公有性，然而它們總體上來說是代表公司股東的利益，代表廣大投資者的根本利益，而不只是代表國家利益，不只是代表全體公眾的利益。這樣，一方面，國有企業(yè)（更準(zhǔn)確地說是國有控股企業(yè)）代表公司股東和投資者的利益，另一方面又代表國家，以國有資產(chǎn)（按照我國現(xiàn)行《憲法》規(guī)定，所有地下自然資源屬于國家）所有者的身份壟斷自然資源的開發(fā)和利用。在這種情況下，仍然以國有企業(yè)作為國家的唯一代表，而把資源所在地的廣大人民、企業(yè)和當(dāng)?shù)卣懦谫Y源開發(fā)主體之外，成為一個重大的制度缺陷。從這個意義上說，我國目前西部大開發(fā)中確實存在資源開發(fā)主體缺位的問題。這種資源開發(fā)主體缺位已經(jīng)在西部大開發(fā)實踐中引發(fā)了多種綜合病癥，所謂“地企矛盾”（即中央企業(yè)與地方之間的矛盾）就是最集中的體現(xiàn)，應(yīng)該給以高度關(guān)注。資源所在地廣大人民、企業(yè)和政府究竟有沒有資格參與自然資源的開發(fā)和利用，是一個亟需深入研究的重大理論和實踐課題。

二、自然資源開發(fā)管理主體缺位：誰來管理自然資源的開發(fā)和利用

自然資源的開發(fā)和利用應(yīng)該由誰管理？這已經(jīng)成為制約西部大開發(fā)戰(zhàn)略順利推進(jìn)的一個重大問題，也是一個亟需盡快解決的難點問題。從全球范圍來看，如何對自然資源開發(fā)和利用進(jìn)行管理，以便科學(xué)、合理、可持續(xù)利用自然資源已經(jīng)成為一個重大的前沿課題。我國西部地區(qū)自然資源雖然豐富，但絕大多數(shù)是礦產(chǎn)資源，屬于不可再生資源。這些礦產(chǎn)資源是在地質(zhì)年代形成的，在人類歷史尺度上是不可能再生的，即使其數(shù)量非常豐富，總有一天要耗竭殆盡。并且這類礦產(chǎn)資源不是孤立存在的，而是深埋在地表之下并與其他一些資源如水、土壤、巖石等共生在一起，形成一種系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)即資源系統(tǒng)或環(huán)境系統(tǒng)。大規(guī)模開采這類礦產(chǎn)資源天然面臨兩大困境。一是如何安排礦產(chǎn)資源開采的速率，不至于在很短的時間內(nèi)就把這些“上帝的恩賜”開采殆盡。當(dāng)代人在開發(fā)自然資源、盡情享受“上帝的恩賜”時還要考慮為子孫后代“留一條活路”，既“滿足當(dāng)代人的需要，又不損害后代人滿足需要的能力”。也就是說，要對自然資源特別是礦產(chǎn)資源實施可持續(xù)開發(fā)，千萬不能“吃祖宗的飯，斷子孫的路”。二是如何在開采礦產(chǎn)資源的同時盡量不破壞其他自然資源，或者把這種破壞控制在最低程度上，或者對這種破壞進(jìn)行修復(fù)。煤炭、石油、天然氣等礦產(chǎn)是資源，水是資源，森林植被是資源，土壤更是要經(jīng)過千百萬年才能夠形成的寶貴資源。換言之，要對礦產(chǎn)資源進(jìn)行和諧開發(fā)，實現(xiàn)資源與環(huán)境的共同發(fā)展。

但是，目前存在的盲目開發(fā)、過度開發(fā)、違規(guī)開發(fā)、超規(guī)開發(fā)等種種不可持續(xù)、不和諧、不合理開發(fā)現(xiàn)象表明，我國西部地區(qū)資源開發(fā)中明顯存在管理主體缺位的問題。從理論上講，在我國現(xiàn)有的法律制度安排下，自然資源是國家所有的，應(yīng)由國家對資源開發(fā)和利用進(jìn)行統(tǒng)一管理，具體來講就是由政府來代表國家實施管理。在實踐中，中央政府不可能對廣大西部地區(qū)資源開發(fā)和利用實施有效的具體管理，而是由各地方政府實際上充當(dāng)資源開發(fā)和利用的管理者角色。但是，由于各地方政府沒有得到符合法律效力的明確授權(quán)，其實際管理者角色在實際中遭遇了種種困境：一是省級地方政府管不了中央企業(yè)的開發(fā)行為；二是地（市）級地方政府管不了省屬國有企業(yè)的開發(fā)行為；三是縣級地方政府管不了市屬國有企業(yè)的開發(fā)行為。中央政府鞭長莫及，地方政府無能為力，不能對國有企業(yè)特別是中央企業(yè)的資源開發(fā)和利用行為實施有效的管理，這種情況導(dǎo)致西部資源開發(fā)和利用整體上處于管理真空狀態(tài)。

資源開發(fā)和利用的管理主體缺位造成一系列不良后果，其中最為典型的就是資源浪費、生態(tài)破壞、環(huán)境不能得到合理補償?shù)葐栴}。由于管理主體缺位，西部地區(qū)豐富而廉價的礦產(chǎn)資源誘致了以“高速度、高消耗、高浪費、高破壞”為基本特征的粗放型資源開發(fā)和利用模式。這種粗放型開發(fā)模式，是一種不可持續(xù)的資源開發(fā)模式，資源利用率不高，生態(tài)環(huán)境代價很大。一方面對礦產(chǎn)資源進(jìn)行掠奪性開發(fā)，造成資源浪費，加劇資源稀缺程度；另一方面，對資源進(jìn)行不和諧開發(fā)，破壞生態(tài)環(huán)境，破壞水資源，加劇生態(tài)環(huán)境脆弱程度。

三、生態(tài)環(huán)境補償主體缺位：誰來為資源開發(fā)造成的環(huán)境問題買單

誰來為資源開發(fā)造成的環(huán)境問題買單？誰應(yīng)該是生態(tài)補償者，應(yīng)該補償誰，誰應(yīng)該補償誰？這是進(jìn)一步推進(jìn)西部大開發(fā)繞不開的一個最現(xiàn)實的問題。開發(fā)自然資源必然對生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境造成不同程度的破壞，從而損害生態(tài)資產(chǎn)價值。合理補償是保證生態(tài)資產(chǎn)不受損害，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的最基本途徑。從國家大政方針來講，這個問題是明確的，即誰破壞誰補償，誰污染誰治理，誰受益誰治理。從道理上講，國有企業(yè)開發(fā)資源，破壞了生態(tài)，污染了環(huán)境，而且是資源最大的受益者，由企業(yè)來為環(huán)境問題買單似乎是無可爭議的。在實際中，盡管有些企業(yè)出于社會責(zé)任感，從資源開發(fā)和利用所獲得的巨額利潤中拿出一部分資金對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行了一定的補償。但是，由于國家這方面的管理措施不到位，沒有制定科學(xué)合理的環(huán)境補償標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)對生態(tài)資產(chǎn)價值的補償和修復(fù)同其對生態(tài)環(huán)境資產(chǎn)的損壞相比太少，簡直就是杯水車薪，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以維護(hù)生態(tài)環(huán)境資產(chǎn)的原有價值。由于具體管理不到位，企業(yè)并沒有真正承擔(dān)起作為生態(tài)環(huán)境補償主體的責(zé)任。

同時，生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)總體上是一個公益性事業(yè)，由公共財政進(jìn)行補償似乎也是合理的。然而中央財政基本上是不對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行補償?shù)模m然中央政府對于生態(tài)環(huán)境建設(shè)做了很多的工作，例如，三北防護(hù)林建設(shè)，大江大河治理，退耕還林，退牧還草，封山禁牧、限制開發(fā)等）。從地方財政來看，由于資源開發(fā)所得的利潤被國有企業(yè)獨占了，資源開發(fā)和利用所得的稅收收入絕大部分被中央財政拿走了，地方政府根本沒有足夠的資金預(yù)算來解決資源開發(fā)中的生態(tài)補償修復(fù)和環(huán)境保護(hù)問題?，F(xiàn)階段西部大開發(fā)中，無論是水源地、沙源地、生物多樣性富集區(qū)、水土流失嚴(yán)重地區(qū)，生態(tài)建設(shè)都面臨著嚴(yán)重的資源短缺，即生態(tài)建設(shè)維護(hù)沒有穩(wěn)定資金來源。這實際上處于一種生態(tài)環(huán)境補償主體缺位狀態(tài)。

四、西部地區(qū)資源開發(fā)中主體缺位的原因分析

我國西部地區(qū)資源開發(fā)中出現(xiàn)主體缺位的原因非常復(fù)雜，舉其要者有五：一是自然資源產(chǎn)權(quán)主體不清；二是生態(tài)環(huán)境主體不明；三是資源產(chǎn)品價格改革滯后，資源產(chǎn)品價格長期偏低的狀況尚未得到根本改觀；四是環(huán)境補償機(jī)制尚未建立起來；五是利益分配關(guān)系還沒有完全理順。

資源產(chǎn)權(quán)不明晰，產(chǎn)權(quán)主體虛置，是誘致各種各樣資源開發(fā)和利用問題與矛盾產(chǎn)生的根源所在。大家知道，曾經(jīng)在相當(dāng)長的一段時間國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清一直為人們所詬病，國有企業(yè)改革特別是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的一個直接目標(biāo)就是明晰國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)。十幾年來，經(jīng)過建立現(xiàn)代企業(yè)制度，大多數(shù)國有企業(yè)實現(xiàn)了投資主體多元化，明晰了企業(yè)產(chǎn)權(quán)，但是自然資源產(chǎn)權(quán)不清的相同問題至今依然存在。根據(jù)現(xiàn)行憲法規(guī)定，目前我國土地存在兩種所有制，即國家所有制和集體所有制，而所有的地下礦產(chǎn)資源都屬于國家所有。從表面上看，自然資源產(chǎn)權(quán)主體是國家，似乎不存在主體不清的問題。但是，國家并不能自行行使財產(chǎn)權(quán)利，只能由政府來代行財產(chǎn)權(quán)利。事實上無論是中央政府還是地方政府都沒有真正成為資源產(chǎn)權(quán)主體。資源開發(fā)主體缺位、管理主體缺位、環(huán)境補償主體缺位、資源無價開采和無償使用等諸多問題都與資源產(chǎn)權(quán)主體不清直接相關(guān)。在這種情況下，有必要深入研究資源產(chǎn)權(quán)合理配置，積極探索自然資源開發(fā)的市場化機(jī)制。如果能夠把這個根本問題弄清楚了，并建立一個市場化機(jī)制，就能在西部礦產(chǎn)資源開發(fā)中處理好投資者利益、國家利益以及資源所在地集體所有者的地方利益等三者利益的分配關(guān)系。

生態(tài)環(huán)境主體不明不僅是導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境補償主體缺位的直接原因，而且是我國發(fā)生各種重大生態(tài)災(zāi)難和環(huán)境污染事件的根源。生態(tài)環(huán)境主體不明是我國相關(guān)法律法規(guī)制度安排的重大缺陷之一。迄今為止，我國已經(jīng)制定了9部環(huán)境保護(hù)法、15部自然資源法，批準(zhǔn)和簽署51項多邊國際環(huán)境條約、1600余件各地環(huán)境規(guī)章。然而，從總體上看，我國法律法規(guī)體系只是在社會集體層面上界定了環(huán)境主體，當(dāng)?shù)鼐用耠m然居于自然主體地位，但并不被法律法規(guī)賦予具體的環(huán)境主體權(quán)利。換言之，環(huán)境區(qū)當(dāng)?shù)鼐用褡鳛槌橄蟮纳鐣w的成員被界定為環(huán)境主體，但作為具體的自然集體（即某一地方的當(dāng)?shù)鼐用袢后w）的成員卻被排除在環(huán)境主體之外，對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境問題沒有合法的話語權(quán)。這樣，生態(tài)環(huán)境主體處于事實上的缺位狀態(tài)，直接導(dǎo)致我國環(huán)境保護(hù)與環(huán)境資源開發(fā)中出現(xiàn)“為誰保護(hù),為誰開發(fā)，為誰發(fā)展”等有關(guān)環(huán)境主體缺位的“公地性悲劇”現(xiàn)象。近年來我國接二連三發(fā)生的重大生態(tài)災(zāi)難和環(huán)境污染事件也確實表明，生態(tài)環(huán)境主體不明帶來了種種禍害。一方面由地方政府代行環(huán)境主體權(quán)利，企業(yè)追逐利益和政府官員追求政績而形成的共同利益取向以及對待環(huán)境問題相似的態(tài)度立場，往往誘致地方政府的“不作為”；另一方面，地方政府代行環(huán)境主體權(quán)利，既害己又害人，不僅對當(dāng)?shù)鼐用裨斐蓢?yán)重傷害，自己也深受其害，往往因嚴(yán)重失職、瀆職而受到上級政府部門的查辦，并誘致企業(yè)走上違法犯罪之路。近期發(fā)生的甘肅省徽縣水陽鄉(xiāng)群眾血鉛超標(biāo)和湖南岳陽飲用水源砷超標(biāo)事件即是最典型的案例。

資源產(chǎn)品價格改革不到位也是一個重要的原因。資源產(chǎn)品價格長期偏低的狀況尚未得到根本改觀。一方面，由于傳統(tǒng)思想觀念的束縛，長期以來自然資源無價值的觀點廣被接受，國家制定資源產(chǎn)品價格只考慮開采和運輸成本，而不考慮或主要考慮資源成本，資源價格沒有充分體現(xiàn)自然資源自身的價值；另一方面，由于改革滯后，沒有從根本上形成資源產(chǎn)品價格的市場機(jī)制，資源產(chǎn)品價格既不能反映供求關(guān)系，也不能體現(xiàn)資源產(chǎn)品的稀缺程度，最終導(dǎo)致資源產(chǎn)品價格長期偏離其正常的資源價值，偏離其正常的均衡價格。資源稅到底應(yīng)該怎么征？資源產(chǎn)品應(yīng)該怎么賣？資源成本到底值多少？所有這些棘手的問題都應(yīng)該加快研究。只有使自然資源價格的制定符合了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，才能從根本上理順這些國有資源開發(fā)利用中地方利益、國家利益和投資人利益的合理分配關(guān)系。如果資源所在地地方利益不能保證，國家的利益不能保證，只保證了投資者的利益，這不是社會主義的市場經(jīng)濟(jì)。

環(huán)境補償機(jī)制尚未建立起來。當(dāng)然，即使是在國際上，如何建設(shè)生態(tài)補償機(jī)制也是一個難題。在我國，理論、實踐以及國家政策基本上是一片空白，“十一五”規(guī)劃也只是提出嘗試建立生態(tài)補償機(jī)制的初步方向和原則，但具體怎么補償、怎么設(shè)定補償標(biāo)準(zhǔn)、怎么合理使用補償資金等等問題都需要理論和實踐探索。在這種情況下，資源所在地方政府應(yīng)該盡快組織力量認(rèn)真研究開發(fā)引起的生態(tài)代價，然后形成一個明細(xì)的生態(tài)補償預(yù)算，爭取應(yīng)該獲得的生態(tài)補償利益，而這個補償首先就應(yīng)從資源的價格上、資源的開發(fā)利用中來獲得。有必要加強生態(tài)資產(chǎn)在開發(fā)前、開發(fā)后的對比測算，環(huán)境污染在開發(fā)前、開發(fā)后的對比測算以及生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)諸問題的研究，只有這些工作跟得上，才能夠提出一個合理的生態(tài)補償機(jī)制。只有合理的生態(tài)補償機(jī)制建立起來了，才能夠解決資源開發(fā)過程中引起的生態(tài)環(huán)境問題以及各種其他問題。

利益分配關(guān)系還沒有完全理順也造成很多麻煩。圍繞自然資源開發(fā)所形成的利益分配關(guān)系主要是國家、地方和投資者三方之間的利益關(guān)系。目前，由于各種各樣復(fù)雜的原因，在西部地區(qū)資源開發(fā)和利用中存在重國家利益和投資者利益而輕地方利益的傾向，地方政府的利益沒有得到應(yīng)有的重視，資源所在地區(qū)普通老百姓特別是農(nóng)民利益基本上沒有得到應(yīng)有的關(guān)注，他們不能參與資源開發(fā)，不能得到相應(yīng)的發(fā)展和利益，對資源開發(fā)造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題沒有話語權(quán)，深受其害而得不到適當(dāng)?shù)难a償。中央、地方和投資者各方在權(quán)利、利益和責(zé)任等方面存在不對等性，導(dǎo)致很多問題特別是具有外部性影響的公益事業(yè)不能得到很好的發(fā)展，阻礙西部大開發(fā)戰(zhàn)略目標(biāo)順利實現(xiàn)。

這五個方面的原因，有些屬于制度安排問題，有些屬于機(jī)制設(shè)計問題，有些屬于利益關(guān)系調(diào)整問題，還有些屬于理論觀念問題。這些因素往往不是單個地起作用，而是相互糾纏在一起，共同發(fā)生影響。要徹底解決我國資源開發(fā)中主體缺位的問題，有必要在各個領(lǐng)域同時開展研究工作并取得實際成果。中國已經(jīng)制定了《21世紀(jì)議程》，可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為國家發(fā)展戰(zhàn)略。為了實現(xiàn)國家可持續(xù)發(fā)展，有必要加強自然資源產(chǎn)權(quán)研究、環(huán)境補償機(jī)制研究、資源產(chǎn)品市場化定價機(jī)制研究以及相應(yīng)的各項政策研究，對西部地區(qū)自然資源進(jìn)行合理有序可持續(xù)開發(fā)和利用。

責(zé)任編輯：方程

Abstract:This article considers that there are three subject vacancies in western regions development：the first is the subject vacancy of natural resource development；the second is the subject vacancy of natural resource development administration；and the third is the subject vacancy of ecological compensation.Who is the subject of natural resource development is the most profound，complicated and ultimate issue that influences the strategy of western development of our country.Who administrates the development and usage of natural resource have been an important issue that constrains the smooth promotion of western development and also a difficult issue that needs urgent solving.Who should be responsible for the problems of environment caused by resource developing is the most practical issue that cannot ignore in the promotion of western development.This article mainly discusses five reasons of subject vacancy in natural resources development：the first is the property right of natural resource is not clear；the second is the subject of the ecological compensation is not clear；the third is price reform lag of natural resource products，and the price of them has been low and not been improved thoroughly for a long time；the fourth is the compensation mechanism has not been built and the fifth is the relationship of interests distribution has not been coordinated.

Key words:western region of China；resource development；subject vacancy；ecological compensation

Research on Subject Vacancy and its Reasons in Resource Development in Western Region of China

AO Hua
(School of Economics，Beijing Wuzi University，Beijing101149，China)

F713

A

1007－8266（2011）04－0054－04

＊本文系國家“十一五”科技支撐重點項目“濱海新區(qū)可持續(xù)發(fā)展模式研究”（批準(zhǔn)號：2006BAC18B02）階段性研究成果。

敖華（1971-），男，湖南省永順縣人，北京物資學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，北京師范大學(xué)資源學(xué)院博士生，主要研究理論經(jīng)濟(jì)學(xué)、資源開發(fā)與區(qū)域發(fā)展等。