粵港澳刑事警務執(zhí)法合作的內容與機制構建

李松梅

(廣東警官學院 偵查系，廣東 廣州 510232)

近年來，隨著我國“一國兩制”制度的深入實踐與發(fā)展，內地與港澳之間的交往日益密切，之間的跨境犯罪也大量涌現(xiàn)，三地警方的刑事司法合作越來越頻繁。由于廣東的地理位置和犯罪形勢的特殊性，內地與港澳地區(qū)的刑事執(zhí)法合作主要是以廣東省為依托。經過二十多年的實踐和磨合，廣東與港澳之間的警務執(zhí)法合作，在法律允許范圍內，開創(chuàng)和發(fā)展了一系列刑事警務合作的渠道與機制。目前，跨境犯罪有由過去的廣東省居多逐步向內地其他省市轉移的趨勢，為了更好地促進全國各地開展區(qū)際執(zhí)法合作，有效打擊跨境犯罪，筆者對粵港澳刑事警務執(zhí)法合作的內容和機制進行了系統(tǒng)的構建，以供借鑒與完善。

一、粵港澳刑事警務執(zhí)法合作的內容

港澳特區(qū)基本法中對內地與香港、澳門兩個特別行政區(qū)的刑事司法協(xié)助的內容并沒有作特別的限制，只是規(guī)定雙方可通過協(xié)商依法進行司法聯(lián)系和相互提供協(xié)助。結合廣東與港澳警方多年刑事警務合作的實踐，目前，三地執(zhí)法合作的內容不僅涉及到刑事調查方面的合作，還涉及刑事調查外的合作，并取得了顯著成效。其具體內容主要包括:

(一)代為調查取證

代為調查取證主要是指協(xié)助方的執(zhí)法機關采用法定的調查行為為對方獲取相應的證據(jù)材料的行為。主要的調查行為如詢問、訊問、搜查、鑒定、勘驗、檢查以及其他與刑事調查取證有關的訴訟行為。按照我國法律規(guī)定，內地與港澳三地分別屬于不同的三個法域，任何一方的警務執(zhí)法人員都無法隨時、自由地前往對方境內進行調查取證活動。在粵港澳三方正式建立了刑事警務合作渠道后，經過多年的合作實踐，目前已經開展的代為調查取證的內容主要有:1)涉案人員的基本情況，如身份資料、家庭成員信息資料、電話資料、房產資料、銀行賬戶資料 (包括銀行卡和信用卡的消費記錄等)、出入境資料、犯罪背景資料等;2)涉案人員涉及案件的有關情況;3)涉案公司背景情況;4)涉案文書真?zhèn)吻闆r等。

(二)送達法律文書

在公安部分別與香港和澳門簽署的《內地公安機關與香港警方相互通報機制的安排》和《內地公安機關與澳門特區(qū)政府保安司關于建立相互通報機制的安排》兩份協(xié)議中對送達文書的相關問題進行了詳細的規(guī)定。送達法律文書主要是指送達刑事訴訟文書，通報刑事訴訟結果。文書包括司法文書和非司法文書。司法文書是指在刑事訴訟過程中，由司法機關制作或簽發(fā)的各種法律文書或文書，如刑事起訴書副本、法院傳票、判決書、裁定書、各種筆錄以及采取強制措施家屬通知書等。非司法文書是指上述司法文書以外的且與特定的刑事訴訟活動有關的各種書面材料，如身份證明、公證文書、信函等。上述兩份協(xié)議還特別附有《采取刑事強制措施情況通報表》和《非正常死亡情況通報表》的格式。其中非正常死亡情況通報是指因意外事故和突發(fā)事件死亡者的情況通報。

(三)情報交流

情報信息是現(xiàn)代警務工作的重要元素，其收集、交流與使用是開展偵查區(qū)際犯罪案件的必要因素，也是促進警隊管理和建設的有效因素，更是推動警務基礎建設不可或缺的動力之一。情報信息交流是粵港澳刑事警務執(zhí)法合作的重要內容之一，也是日?；暮献鲀热荩诖驌艨鐓^(qū)際性犯罪方面，往往起到關鍵性作用?；浉郯男淌戮瘎請?zhí)法合作的情報交流具體形式主要包括:個案線索通報、經常性情報交流、定期情報交流和專門性情報交流等多層次、多角度的交流。

(四)緝捕遣送通緝犯

緝捕遣送通緝犯，具體涉及到對潛逃至對方的案犯的協(xié)助緝捕、遣返與移交，是粵港澳刑事警務執(zhí)法合作的一項重要內容，是運用比較頻繁的一種協(xié)助形式。目前，粵港澳警方之間緝捕遣送通緝犯協(xié)議仍然缺位，該項合作基本上沿用習慣進行，以廣東協(xié)助港澳地區(qū)合作為主，處于一種不對等的合作狀態(tài)。對此現(xiàn)狀，三地警方也都正在努力拓展協(xié)助合作途徑，為各方直接移交案犯提供條件。2004年底，廣東省公安廳頒發(fā)《關于對在我省查獲的吸食注射毒品的港澳居民處理意見》，在打擊跨區(qū)際吸毒方面建立起相關機制，標志著粵港澳三地跨區(qū)際吸毒人員移交出境經常性工作機制的正式啟動。［1］29這為粵港澳警方探索緝捕移交通緝犯方面提供借鑒范例。

(五)追繳和移交贓款贓物

贓款贓物是刑事犯罪的重要證據(jù)。贓款贓物一方面可以作為證據(jù)使用便于訴訟，另一方面其追繳也是為了彌補由犯罪造成的損失。一般來說，贓款贓物的移交，不得妨礙被請求方正在進行的刑事訴訟，也不得妨礙被請求方區(qū)域之內有關人員或單位對該種贓款贓物的合法請求權。追繳和移交贓款贓物，是粵港澳刑事警務執(zhí)法合作最具有實質性意義的重要內容。雖然目前尚無明確的法律指引，但三地警方每年都在這方面做了大量工作，并取得了顯著的效果。

(六)刑事案件管轄移交

由于粵港澳處于不同的法域，其間法律制度存在差異和沖突，跨三地之間的刑事案件必然就涉及到管轄權的問題，有時難免會出現(xiàn)管轄權的沖突。所以，刑事案件管轄移交是粵港澳刑事警務合作內容中比較復雜、特殊的一項。這里粵港澳刑事管轄權的沖突，是指三地司法機關對在三地互涉案件行使刑事案件管轄權時發(fā)生的管轄權競合或空隙。［2］110目前，案件管轄存在爭議的情況也越來越多。

(七)學術交流

粵港澳三地警方經過多年的溝通合作，除了通過一些定期和不定期的會晤渠道解決涉及刑事調查方面的合作問題之外，還深入地進行了交流與合作。主要包括警用裝備及技術的交流與合作，偵查技術專家系統(tǒng)的相互支援，業(yè)務工作經驗的交流，警隊文化、教育培訓的交流等刑事調查外的合作。

二、粵港澳刑事警務執(zhí)法合作機制的構建

機制是指促進和推動一項工作有效運行的辦法及動作過程，其構建有賴于一定的內容為基礎，不斷地從開始試探性接觸、到深入發(fā)展、再到縱深拓展的過程進行?；浉郯男淌戮瘎請?zhí)法合作機制則是指構建粵港澳三地警方刑事警務執(zhí)法合作的有效可行的制度。機制的構建是一項復雜的系統(tǒng)工程，其合理性可以為合作提供堅實的運行條件保障。在公安部專門下發(fā)的文件《公安部關于加強公安機關涉香港工作集中統(tǒng)一領導的通知》中明確指出廣東省公安機關與香港澳門警方紀律部隊的一般性業(yè)務交流和聯(lián)誼活動，由廣東省人民政府審批，并報公安部和國務院港澳辦備案。在此合作管理規(guī)定基礎上，粵港澳警方經過多年的探索與實踐，創(chuàng)造性地開展了一系列卓有成效的刑事警務合作，已經逐步構建了系統(tǒng)，形成了不同層次的刑事警務合作機制。

(一)定期與不定期工作會晤機制

定期與不定期的工作會晤是粵港澳三地警方開始合作時首選的形式。該工作機制為粵港澳三地警方提供了一個便捷的協(xié)商平臺、快速的情況交流網絡。由于會晤是面對面的，有利于會晤方溝通、理解和增強信任感。

1．定期工作會晤制度，是指會議召開日期、參加人員級別、會議規(guī)模和議題都相對固定的一種協(xié)議會晤制度。目前，定期會晤制度主要有以下幾種形式:1)粵港澳三地警方刑偵工作會晤。原來是每年4月和9月輪流在三地舉行，從2007年起改為每年舉行一次，一般會議時間定在每年4月。其首次工作會晤是2000年8月22日在廣州市舉行。該定期會晤機制現(xiàn)已成為三地警方定期進行刑事警務交流、部署三地打擊跨區(qū)際犯罪聯(lián)合行動的重要平臺。2)粵澳警務工作會晤。澳門回歸后，為體現(xiàn)“一國兩制”的時代特征，經粵澳雙方同意，原“粵澳治安會晤”的名稱改為“粵澳警務工作會晤”。第一屆粵澳警務工作會晤于2000年6月在廣州市舉行。從2003年開始，該會晤每年舉行一次，一般在每年的第一季度舉行。雙方的刑偵、治安管理、出入境管理、消防、邊防等部門的主管領導參加會晤。3)粵港澳三地警方聯(lián)絡官會議。是三地警方聯(lián)絡部門的定期會晤，每年舉行一次。目的是增加一線工作人員的溝通機會和解決具體工作問題。4)粵澳警務聯(lián)絡工作會議制度?；洶木瘎展ぷ鲿蠲磕昱e行一次。目的是商議下一屆粵澳警方高層會晤的議題。首次會議于2002年12月12日至13日在江門恩平市舉行。5)深港陸路口岸警務協(xié)作機制工作例會。于2003年1月19日啟動。每季度輪流舉行。目的是加強深港的警務聯(lián)絡和治安管理，有效打擊跨區(qū)際犯罪，更好地為內地與香港居民提供有關警務方面的服務。6)珠澳口岸警務協(xié)作機制工作例會。于2006年4月1日啟動。每年輪流在珠澳兩地舉行一次。目的是加強珠澳口岸地區(qū)的警務聯(lián)絡和治安管理，有效打擊跨區(qū)際犯罪，更好地為內地與澳門居民提供有關警務方面的服務。7)粵港澳三地警方刑偵技術會議。每年舉行兩次，上下半年各一次。值得一提的是公安部組織的雙邊會，是公安部每年與香港澳門警方輪流舉行一次定期會晤。國內可以列席參加這個會晤的省市主要有廣東和上海警方。

2．不定期會晤工作制度，則是根據(jù)實際工作需要依三地警方約定的時間舉行，參加人員級別、人數(shù)規(guī)模、會議議題等都可以靈活機動的一種會晤制度。目前，不定期會晤制度是指粵港澳警方偵查對口部門工作例會，其目的是商定共同打擊某類跨區(qū)際犯罪的工作方案。

(二)歸口聯(lián)絡機制

歸口聯(lián)絡機制是指粵港澳三地警方分別自行設立獨立的一個部門，專門負責管理有關刑事警務合作的日常工作機制。歸口聯(lián)絡有利于集中掌握情況、協(xié)調指揮和規(guī)范管理。目前，公安部國際合作局和港澳臺事務辦公室是統(tǒng)管除上海和廣東省外的全國公安機關與香港警方刑事警務合作事宜的歸口聯(lián)絡單位。在廣東警方與香港警方刑事警務合作中，廣東省公安廳和香港警務處也分別設立了歸口聯(lián)絡單位，分別是廣東省公安廳港澳警務聯(lián)絡科、廳辦公室外事辦和香港警務處聯(lián)絡事務科?？紤]到深圳和珠海鄰近香港和澳門的特殊性，廣東省公安廳港澳警務聯(lián)絡科授權深圳、珠海市公安局港澳警務聯(lián)絡科，分別管理涉及深圳、珠海兩地的情報交流、線索協(xié)查以及互派人員到對方調查取證等工作。

(三)對口協(xié)作機制

對口協(xié)作機制是指粵港澳三地警方各歸口聯(lián)絡部門自行授權各方的相關業(yè)務部門，在所提出的協(xié)作請求事項沒有涉及可能產生法律責任后果或較大社會影響的情況下，可不經雙方的歸口聯(lián)絡單位，而直接與對方對口業(yè)務單位聯(lián)系和執(zhí)行的機制。對口協(xié)作機制為情報交流提供了直達快速通道，有利于減少中轉環(huán)節(jié)和提高工作效率。目前，廣東警方與港澳警務處共有八個部門建立了對口直接聯(lián)絡渠道。其中包括廣東省公安廳刑偵局大要案件偵查處、反黑處、反恐處、刑事技術中心、廳治安局、禁毒局、經濟犯罪偵查處以及網監(jiān)處等部門。

(四)個案協(xié)作機制

個案協(xié)作機制是指粵港澳三地警方在偵查辦理涉及兩地或三地跨區(qū)際刑事犯罪個案時，合作一方在另一方的配合下共同完成案件偵查工作的工作機制。個案協(xié)作有利于情報的實時共享和反饋，有利于集中警力快速完成偵查工作。近年來廣東警方與香港、澳門警方攜手偵破的大案要案均是遵循個案協(xié)作機制進行的。對于突發(fā)性嚴重跨區(qū)際罪案，個案協(xié)作機制采用雙方成立聯(lián)合指揮部，指定臨時專責聯(lián)絡員的形式，集合精兵強將，重拳出擊，務求快速破案，優(yōu)化打擊跨區(qū)際刑事犯罪的新模式。

(五)聯(lián)合行動機制

聯(lián)合行動機制是指粵港澳三地警方針對一定時期內共同關注的某類突出的社會治安問題，經各方共同協(xié)商和研究，互派聯(lián)絡員進駐對方指揮部的形式，確定在約定的時間內同時采取行動、同時發(fā)布新聞的合作行動機制。聯(lián)合行動機制不僅可以擴大粵港澳警方刑事司法協(xié)助的影響力，而且還可以震懾企圖跨區(qū)際犯罪的違法人員，有效遏制某類刑事犯罪發(fā)案上升的勢頭。如1989年3月的“3.21”販運海洛因案件開創(chuàng)了粵港警方聯(lián)劍破案的實質性合作先河，成為兩地警方合作打擊跨區(qū)際犯罪的轉折點。

(六)定期通報機制

定期通報機制，是指粵港澳警方對于日常需要掌握和控制的情報信息，三地警方采取定期通報的形式來保障合作事項的一種機制。定期通報機制的運作具有日?；?、規(guī)范化和可操作性等特點。2000年，公安部港澳臺事務辦公室與香港特別行政區(qū)保安局簽署的《內地公安機關與香港警方相互通報機制的安排》是通報機制的最初探索。隨后，2001年，公安部港澳臺事務辦公室與澳門特區(qū)政府保安司簽署了《內地公安機關與澳門特區(qū)政府保安司關于建立相互通報機制的安排》，是通報機制的深入發(fā)展。

二十年來，粵港澳三地警方從個案協(xié)作到全方位的警務合作，不斷拓展合作新渠道，建立多層次的合作機制，為三地的社會穩(wěn)定提供了切實的保障，逐步完善了警務合作框架。但也應看到由于有一些歷史、法域、機構及認識等方面的不同原因，三地警方的合作過程也遇到許多問題與障礙。然而筆者相信，隨著我國法律制度的不斷完善與發(fā)展，粵港澳三地警方的聯(lián)合打擊犯罪行動的越來越頻繁，合作問題會不斷地出現(xiàn)新情況并予以解決，合作內容會不斷地更新和增設，機制的構建也會越來越完善，合作平臺也會越來越規(guī)范化、科學化、合理化和示范化。

［1］任克勤．論一國兩制下區(qū)際刑事警務合作 ［A］．廣東警方跨境警務合作研討會論文集 ［C］，廣州:2007．

［2］劉曉肅．內地與港澳刑事管轄權沖突與解決途徑［C］．廣東警方跨境警務合作研討會論文集，廣州:2007．

［3］王仲興，郭天武．內地與香港刑事司法合作研究［M］．北京:北京大學出版社，2008．

［4］梁玉霞．中國區(qū)際刑事司法協(xié)助研究 ［M］．北京:中國人民公安大學出版社，2009．