廣州外國(guó)人犯罪與防控機(jī)制研究

潘向?yàn){，秦總根

(廣東警官學(xué)院，廣東 廣州 510440)

改革開放以來，外國(guó)人來華人數(shù)快速增長(zhǎng)。據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)，2010年外國(guó)人入出境共計(jì)5211.2萬人次，同比增長(zhǎng)19.2%，比2001年的2239萬人次增長(zhǎng)了133%，而經(jīng)廣東省口岸入出境的外國(guó)人逾1300萬人次。作為廣東省會(huì)城市和開放門戶的廣州在外國(guó)人管理上面臨不少新問題，針對(duì)外國(guó)人的規(guī)范管理、防控犯罪、優(yōu)化服務(wù)等方面廣州進(jìn)行了積極和有益探索，以此為基礎(chǔ)作進(jìn)一步的梳理和研究，既可為廣州和其它城市外管工作的創(chuàng)新提供更好的借鑒，也可為相關(guān)法規(guī)及政策的制定提供參考。

一、廣州外國(guó)人管理的歷史

廣州有外國(guó)人的歷史可追溯到東漢，佛教西來，到六朝時(shí)期開始就有外國(guó)僧人隨船舶到廣州傳教、建寺。東吳孫皓時(shí)，作為海上絲綢之路起點(diǎn)的廣州，逐漸發(fā)展為中外經(jīng)濟(jì)文化交流的國(guó)際性城市。據(jù)《中國(guó)印度見聞錄》卷二記載，唐末黃巢起義軍攻下廣州時(shí)，僅混亂中死去的外國(guó)人就有12萬之多。雖當(dāng)時(shí)廣州所轄地域遠(yuǎn)超過現(xiàn)在，但由此也可見當(dāng)時(shí)在唐的外商之多。宋朝人朱彧在《萍洲可談》曾記載: “廣中富人多蓄黑奴，絕有力，可負(fù)數(shù)百斤”。

清代前期的廣州府是廣東的省會(huì)和首府，下轄南海、番禺、順德、東莞、從化、龍門、香山、新會(huì)、清遠(yuǎn)、花縣等十四個(gè)縣。其中南海和番禺為首府之首縣，廣州城區(qū)西屬南?？h、東屬番禺縣，是當(dāng)時(shí)西方人在華經(jīng)商、留駐的主要地區(qū)之一。府治下之香山縣澳門城，自明代以來即為葡萄牙人在華的主要地區(qū)。清前期外國(guó)人在廣州府的分布區(qū)域，主要包括以番禺、南海兩縣轄境所構(gòu)成的省城地區(qū)，以及香山縣管轄下的澳門地區(qū)。官府針對(duì)兩地的不同情況，實(shí)行了不同的管理模式，即有所謂“澳門模式”與“廣州制度”之說。［1］由于當(dāng)時(shí)大清的強(qiáng)大，外國(guó)人常常被視作下等夷人，沖突、斗毆時(shí)有發(fā)生，1818年，一艘英國(guó)商船五副在廣州去世，該船人員試圖將其遺體抬上岸埋葬，遭到當(dāng)?shù)匕傩盏某中祰ァ?823年，一名外國(guó)人在廣州因?yàn)槌俗I子遭到人身攻擊，諸如此類例子，俯拾皆是。［2］清后期和民國(guó)時(shí)期雖然從法律和制度層面完善了外國(guó)人的管理，但由于國(guó)家積弱難返，對(duì)外國(guó)人管理實(shí)際處于放任狀態(tài)。新中國(guó)成立后至1978年前，來華的外國(guó)人較少，大多為前蘇聯(lián)和東歐國(guó)家人，當(dāng)時(shí)普遍存在“入境難”問題，上世紀(jì)80年代中期，來穗外國(guó)人的數(shù)量開始穩(wěn)步增加，國(guó)別也多樣化。在穗外國(guó)人聚居形式與違法犯罪特點(diǎn)

與北京、上海等城市的外國(guó)人聚居形式和違法犯罪特點(diǎn)相比，作為南方開放門戶的廣州有自己鮮明的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)外國(guó)人聚集區(qū)較成熟，非洲籍外國(guó)人較多

廣州的外國(guó)人臨時(shí)住宿登記的超90萬人次，其中居住在出租屋和居民家中的外國(guó)人約4萬多人次，涉及180多個(gè)國(guó)家和地區(qū)。主要分布在天河、越秀、番禺、白云等區(qū)域。經(jīng)十多年的發(fā)展，大量外國(guó)人業(yè)已在地理上集結(jié)為四大聚集區(qū)域，分別為:(1)以廣州市環(huán)市東路為中心的小北路、淘金路、花園酒店等的區(qū)域，主要以一些從事貿(mào)易的非洲商人和歐洲國(guó)家使領(lǐng)館、日本使領(lǐng)館以及印度人為主。(2)以三元里為中心的白云區(qū)金桂村、機(jī)場(chǎng)路小區(qū)等地，主要是經(jīng)營(yíng)鞋類、服裝生意的非洲人居住，近年來不少韓國(guó)人也聚集在此。(3)以天河北路為中心的體育東路、天河路、龍口西路、林和中路的區(qū)域，以日本人和歐美人都居住為主。 (4)番禺區(qū)祈福新村、星河灣等，主要以日本、泰國(guó)、馬來西亞等國(guó)人居多。［3］與北京、上海等大城市以美、日、韓外國(guó)人為主的外國(guó)人聚集區(qū)不同，廣州四大聚集區(qū)域中，有兩大區(qū)域都是以非洲籍外國(guó)人為主的居住區(qū)域。近年來非洲籍外國(guó)人在穗增長(zhǎng)速度過快，也引起了廣州市從事城市管理研究學(xué)者的普遍關(guān)注。

(二)“三非”外國(guó)人現(xiàn)象突出，引發(fā)較多社會(huì)問題

“三非”，即外國(guó)人“非法入境、非法居留、非法就業(yè)”問題，一直是整個(gè)廣東地區(qū)較為突出的問題。2007年，廣東省公安機(jī)關(guān)共查處“三非”外國(guó)人7000余人，其中拘留審查700余人，2008年查處1.3萬人，同比大幅上升，其中涉及刑事犯罪的210人，涉及47個(gè)國(guó)家26種罪名，非洲籍人員所占比例較高。除了刑事犯罪外，一些一般性違法、違章行為，也值得關(guān)注。社會(huì)學(xué)研究者2007年在廣州環(huán)市路秀山樓和小北路一帶觀察調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，十個(gè)交通違章行人中一半是外國(guó)人。2009年6月29日，250余名非洲籍外國(guó)聚集在與廣州相鄰的南海黃岐，起因是27日晚一名非洲人在廣州被數(shù)名非洲人搶走60萬元美金，事主估計(jì)疑犯逃到南海，南海分局100余人到現(xiàn)場(chǎng)勸說、處置后，聚人群方肯散去。［4］7月15日，廣州市礦泉派出所民警依法在廣園西路某服裝城進(jìn)行治安檢查時(shí)，一名涉嫌非法兌換外幣的外籍男子在逃跑時(shí)墜樓受重傷，不少非洲籍外國(guó)人到派出所門口聚集，導(dǎo)致廣園西路交通嚴(yán)重堵塞。這些聚集事件因處理及時(shí)，未釀成群體性事件，但同樣為我們敲響了警鐘。非洲籍外國(guó)人隨著人數(shù)的增多，已經(jīng)從以前的害怕警察執(zhí)法向目前抵觸、抗議警察執(zhí)法轉(zhuǎn)變。

(三)毒品犯罪成為外國(guó)人犯罪的主要類型

廣東省高院的統(tǒng)計(jì)顯示，“三非”外國(guó)人犯罪中既有盜竊、詐騙的一般犯罪，也有搶劫、洗錢強(qiáng)奸、販毒、殺人等嚴(yán)重刑事犯罪。廣東涉外毒品犯罪從2005年起逐漸增多，2006年案件數(shù)、抓獲犯罪嫌疑人數(shù)比2005年分別增加466.7% 、326.3%;2007年比2006年分別增加33.3% 、50.6%;2008年案件數(shù)雖減少8宗，但抓獲人數(shù)比2007年增加11%。毒品犯罪案件位居涉外各類犯罪案件之首，占了近六成。據(jù)廣州中院有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，近年來廣州的涉外毒品犯罪主要呈現(xiàn)如下特點(diǎn):由早期單一的走私毒品入境形式，逐步轉(zhuǎn)向獲利空間更大的運(yùn)輸、販賣等后續(xù)犯罪形式，甚至勾結(jié)境內(nèi)不法分子，共同將走私入境的毒品向國(guó)內(nèi)外輻射滲透，牟取暴利。走私入境的方式主要是體內(nèi)藏毒的方式，郵寄、行李箱夾帶也是常用方式。毒梟為逃避風(fēng)險(xiǎn)，大量雇傭亞非拉地區(qū)文化程度較低的婦女“人體販毒”。課題組在廣州海關(guān)輯私局調(diào)研時(shí)得知，近年來毒品走私有新的變化，一是包裝改善之后毒品可在體內(nèi)藏留的時(shí)間更長(zhǎng)且不易破損;二是利用孕婦 (孕婦機(jī)場(chǎng)安檢時(shí)可申請(qǐng)免過X光機(jī))和艾滋病患者藏毒來規(guī)避法律制裁。2007年，廣州市檢察機(jī)關(guān)處理外國(guó)人毒品犯罪案件123件167人，占案件總數(shù)的七成以上，這些外國(guó)犯罪嫌疑人中，少部分來自亞洲的巴基斯坦或?yàn)跗潉e克斯坦等國(guó)家，絕大多數(shù)來自以尼日利亞為代表的一些非洲經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家。［5］

三、廣州外國(guó)人問題的成因探析

(一)非洲人聚集區(qū)在廣州形成的經(jīng)濟(jì)、地理因素

廣州是珠三角商品的集散地，紡織服裝、電子制造業(yè)等輕工業(yè)門類均較為發(fā)達(dá)，這些產(chǎn)品對(duì)非洲國(guó)家有較強(qiáng)的吸引力。作為“世界工廠”的珠三角由于產(chǎn)能過剩也生產(chǎn)大量低端服裝、鞋帽、玩具和山寨電子產(chǎn)品，由于價(jià)格低廉，受到非洲低收入人群的歡迎。與北京、上海不同，廣州存在大量的城中村出租屋，138個(gè)城中村僅有極少數(shù)實(shí)現(xiàn)全面改造，低廉的租金也為這類低端產(chǎn)品貿(mào)易提供了低成本的運(yùn)作方式，在經(jīng)濟(jì)上有利可圖。［6］從地理位置上，廣州地處亞熱帶，溫暖的氣候讓非洲人有一種“在家”一般的感覺，與非洲的海上和空中交通也十分便捷。

(二)管理上仍存在真空地帶，“三非”外國(guó)人查處過程中存在擠出效應(yīng)

涉及外國(guó)人的相關(guān)管理部門的信息共享、交流還不夠流暢。外國(guó)人的管理流程上分為簽證發(fā)放、邊防口岸查驗(yàn)、入境管控三個(gè)環(huán)節(jié)，分屬于外交部、公安部和地方外事辦和地方公安機(jī)關(guān)，而管理外國(guó)機(jī)構(gòu)和外國(guó)人的部門涉及公安、宗教、勞動(dòng)、工商、稅務(wù)等多個(gè)部門。溝通協(xié)調(diào)和信息共享機(jī)制的不健全，容易形成管理的真空地帶。針對(duì)廣州外國(guó)人“三非問題”突出，廣州警方在亞運(yùn)前開展了大規(guī)模清理整治，結(jié)果是這些人員被擠出至廣州遠(yuǎn)郊和廣州周邊的南海、順德等地區(qū)。因此各地政府需要聯(lián)合起來統(tǒng)一管控，否則任何地區(qū)的單一查處帶來的只是人員的來回流竄。

(三)外管法律法規(guī)的滯后

《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法》于1986年初施行，其《實(shí)施細(xì)則》于1986年底公布，1994年7月作過一次修改，但一些規(guī)定仍無法滿足現(xiàn)實(shí)的需要。如對(duì)外國(guó)人居留區(qū)域的限制，但在實(shí)踐中很多地區(qū)早已取消。2010年4月國(guó)務(wù)院對(duì)《實(shí)施細(xì)則》進(jìn)行了第二次修改，這次修改對(duì)“三非”外國(guó)人相關(guān)條款更為細(xì)化，處罰也有所加強(qiáng)，但與一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家的條款相比，如法國(guó)對(duì)相關(guān)行為大多給予1－3年的監(jiān)禁處罰，力度仍太弱。《中華人民共和國(guó)出境入境邊防檢查條例》1995年9月施行，至今16年，1996年原勞動(dòng)部會(huì)同其他有關(guān)部門頒布的《外國(guó)人在中國(guó)的就業(yè)管理規(guī)定》至今也15年。2004年8月頒布的《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》，由于門檻偏高，真正取得這一中國(guó)“綠卡”的也僅3000余人。隨著社會(huì)的高速發(fā)展，不少法律、法規(guī)都表現(xiàn)出嚴(yán)重的滯后性，急需整合、修改及補(bǔ)充，另外在管理上還存在立法的空白，例如缺乏有關(guān)外國(guó)結(jié)社方面的規(guī)定，包括網(wǎng)絡(luò)結(jié)社的規(guī)定，地方性法規(guī)的制定也還在探索之中。

四、廣州外國(guó)人管理模式的創(chuàng)新及防控機(jī)制的構(gòu)建

(一)管理權(quán)下放基層，將外國(guó)人管理納入實(shí)有人口管理

早期的外國(guó)人管理主要由市公安局出入境管理處和市外事辦負(fù)責(zé)，外國(guó)人境內(nèi)犯罪的管轄，公安部在有關(guān)刑事偵查程序中類推為地市級(jí)以上的公安機(jī)關(guān)。但隨著外國(guó)人入境人數(shù)的激增，廣州市將管理權(quán)下放到街道和派出所，并將外國(guó)人管理納入實(shí)有人口管理，全市旅業(yè)均安裝了旅館業(yè)治安信息管理系統(tǒng)，狠抓登記、走訪、核銷等環(huán)節(jié)，力求做到轄區(qū)內(nèi)底數(shù)清。在人員和機(jī)構(gòu)上也向基層傾斜，在常住外國(guó)人超200人以上的社區(qū)設(shè)立“外國(guó)人管理服務(wù)工作站”，［7］在全市各區(qū)相繼組建了查處“三非”外國(guó)人專業(yè)隊(duì)，兩月開展一次清查行動(dòng)，真正做到管得住、服務(wù)好。

(二)積極引導(dǎo)外國(guó)入住物業(yè)小區(qū)，創(chuàng)建外國(guó)人管理和諧社區(qū)

針對(duì)在穗外國(guó)人部分居住到治安情況較為復(fù)雜的城中村農(nóng)民出租屋內(nèi)，廣州市三元里、登峰、洪橋、永平等街道和派出所加強(qiáng)了對(duì)出租屋主的教育，引導(dǎo)外國(guó)人入住環(huán)境較好的物業(yè)小區(qū)，實(shí)現(xiàn)了集中管理服務(wù)，大大減少了涉外刑事案件的發(fā)生。位于三元里街的金桂園小區(qū)住有外國(guó)人103戶385人，分別來自韓國(guó)、孟加拉、巴基斯坦等23個(gè)國(guó)家和地區(qū)，小區(qū)成為遠(yuǎn)近聞名的“地球村”。社區(qū)管理通過治安聯(lián)防化、管理信息化、指引流程化等規(guī)范化管理服務(wù)，實(shí)現(xiàn)境外人員住宿登記率達(dá)100%，小區(qū)內(nèi)未發(fā)生過侵害境外人員案件，社區(qū)居民與境外人員和諧共處，小區(qū)也因此被廣州市公安局立為境外人員管理示范點(diǎn)，吸引了越來越多的知名專家、學(xué)者及商人到此安家落戶。廣州金麓山莊也是一個(gè)外國(guó)聚居社區(qū)，社區(qū)邀請(qǐng)外國(guó)人志愿者參與參與管理服務(wù)，開展中外居民聯(lián)歡、語(yǔ)言沙龍?jiān)O(shè)置電視顯示屏等多種形式的普法宣傳活動(dòng)。2009年6月，國(guó)務(wù)委員、公安部部長(zhǎng)孟建柱在金麓山莊小區(qū)調(diào)研時(shí)指出:“我們要積極探索、依法管理、優(yōu)化服務(wù)，幫助在華外國(guó)人融入社區(qū)生活，讓他們與市民共建家園、共享和諧?！?/p>

(三)加強(qiáng)廣州市基層民警的涉外執(zhí)法能力，利用社會(huì)資源，解決外語(yǔ)人才短缺的矛盾

近年來廣州重點(diǎn)加強(qiáng)了涉外任務(wù)較重的巡警中隊(duì)長(zhǎng)、派出所所長(zhǎng)的外管業(yè)務(wù)培訓(xùn)，有效提高了涉外執(zhí)法和服務(wù)水平，亞運(yùn)前廣州市對(duì)全市警察進(jìn)行英語(yǔ)簡(jiǎn)單會(huì)話培訓(xùn)。廣州市公安局還與華南師范大學(xué)簽訂了聯(lián)合共建“大學(xué)生社會(huì)實(shí)踐基地”的協(xié)議。華南師范大學(xué)外語(yǔ)系選派學(xué)生到廣州基層尤其是外管任務(wù)重的派出所擔(dān)任翻譯志愿者。建立外國(guó)人志愿者隊(duì)伍也將成為廣州市解決一些小語(yǔ)種翻譯人才缺乏的問題，課題組在海關(guān)和機(jī)場(chǎng)公安處調(diào)研時(shí)，他們普遍反映小語(yǔ)種翻譯人才價(jià)碼太高，如波斯語(yǔ)翻譯一般價(jià)為每小時(shí)需400元，辦案單位難于承受。

(四)不斷完善地方法規(guī)的制定，做到外國(guó)人管理的有法依

2008年8月實(shí)施《廣州市流動(dòng)人員管理規(guī)定》，首次明確提出將外國(guó)人納入流動(dòng)人員管理范疇，參照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理和服務(wù)。2009年4月，廣州實(shí)施《廣州市公安局舉報(bào)違法外國(guó)人獎(jiǎng)勵(lì)試行辦法》，明確對(duì)舉報(bào)外國(guó)人違法、犯罪的獎(jiǎng)勵(lì)措施。2011年5月，廣東省施行《廣東省外國(guó)人管理服務(wù)暫行規(guī)定》，該規(guī)定明確在粵外國(guó)人管理服務(wù)工作應(yīng)當(dāng)遵循依法管理、優(yōu)化服務(wù)和居住地屬地管理的原則，確立了政府主導(dǎo)與部門負(fù)責(zé)的工作機(jī)制，在外國(guó)人居住、經(jīng)商、就業(yè)等方面設(shè)定了具體管理規(guī)范。規(guī)定對(duì)于規(guī)范在粵外國(guó)人管理、優(yōu)化在粵外國(guó)人服務(wù)、促進(jìn)廣東社會(huì)和諧穩(wěn)定，具有重要的意義。除積極探索制定地方性法規(guī)外，廣州市還積極推動(dòng)相關(guān)全國(guó)性的立法，2010年3月，時(shí)任廣州市市長(zhǎng)的張廣寧等全國(guó)人大代表在全國(guó)兩會(huì)期間提交了“關(guān)于完善外國(guó)人就業(yè)管理法規(guī)體系”的議案，建議制定《外國(guó)人就業(yè)管理法》和《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)許可辦法》，改變對(duì)外國(guó)人合法就業(yè)管理尚無法律規(guī)定的現(xiàn)狀，通過立法強(qiáng)化外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理，加大對(duì)非法就業(yè)的打擊處罰力度。

(五)保持對(duì)外國(guó)人刑事犯罪的打擊力度

針對(duì)涉外毒品犯罪形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，2008年11月25日，廣州市中院對(duì)涉外毒品犯罪案件進(jìn)行公開集中宣判活動(dòng)。共有8件毒品案件被宣判，涉案的9名被告人中，烏干達(dá)籍4人、貝寧籍2人、津巴布韋籍3人，被告人均犯有走私毒品罪，其中8人被判處死刑緩期二年執(zhí)行，1人被判處無期徒刑。2010年6月24日廣州全市法院對(duì)毒品案件進(jìn)行集中宣判，一天宣判毒品案44件，而外國(guó)人毒品犯罪仍然多發(fā)，其中在廣州中院宣判的十起案件中，外國(guó)人從境外走私毒品的有4件。2009年7月，廣州中院一審判決南非毒販琳登死刑，2010年4月省高院二審維持原判。［8］這些案件的審判，拆穿了外國(guó)人犯罪在中國(guó)有“超國(guó)民待遇”的謊言，遏制了涉外犯罪的增長(zhǎng)勢(shì)頭。

(六)建立全省涉外綜合信息平臺(tái)，有效整合涉外信息

2010年，廣東省公安廳開始建設(shè)“廣東省公安涉外綜合信息平臺(tái)”。該系統(tǒng)將外國(guó)人入出境信息、簽證信息、旅業(yè)、散居登記信息整合到同一個(gè)平臺(tái)上，可實(shí)現(xiàn)全省涉外信息資源共享的目的。但還應(yīng)借鑒一些國(guó)家通過修訂法律來方便信息的采集，如2003年法國(guó)新《移民法》規(guī)定，申請(qǐng)簽證者許留下指紋記錄、照片等個(gè)人詳細(xì)信息。2006年，日本在《出入境管理及難民認(rèn)定法》修正案提出，進(jìn)入日本的外國(guó)人須留下指紋等個(gè)人詳細(xì)信息，拒絕者將被禁止入境或遣送出境。2009年11月，韓國(guó)通過了《出入境管理法修正案》，該法案規(guī)定，17歲以上外國(guó)人在接受入境審查時(shí)須通過在指紋識(shí)別傳感器上錄入指紋并接受面部拍照的方法來提供個(gè)人信息，否則將被拒絕入境。

廣州在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新外國(guó)人的管理模式，許多經(jīng)驗(yàn)值得借鑒和推廣，但同時(shí)也必須清醒地認(rèn)識(shí)到，外國(guó)人管理服務(wù)中還存在許多問題。今年8月6日，由牙買加移民馬克.達(dá)根被殺而引發(fā)的英國(guó)倫敦暴力騷亂事件，首發(fā)地托特納姆區(qū)是英國(guó)的少數(shù)族裔移民聚居地。這讓我們?cè)俅位叵肫?005年10月發(fā)生在法國(guó)巴黎的移民聚集區(qū)的騷亂事件，講究多民族社會(huì)融合的法國(guó)，卻因不加選擇的移民政策而嘗到了苦果。因此，通過服務(wù)管理創(chuàng)新，進(jìn)一步遏制“三非”外國(guó)人的增長(zhǎng)勢(shì)頭，有效防控涉外犯罪，是廣州建設(shè)國(guó)際化大都市進(jìn)程中長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。

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