社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展與社會(huì)管理創(chuàng)新——基于寧波市海曙區(qū)的研究

□ 郁建興 李慧鳳

2011年2月19日，胡錦濤在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上發(fā)表重要講話，要求“進(jìn)一步加強(qiáng)和完善社會(huì)管理格局，切實(shí)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化政府社會(huì)管理職能，強(qiáng)化各類企事業(yè)單位社會(huì)管理和服務(wù)職責(zé)，引導(dǎo)各類社會(huì)組織加強(qiáng)自身建設(shè)、增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)能力，支持人民團(tuán)體參與社會(huì)管理和公共服務(wù)，發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用?！边@揭示了社會(huì)組織在社會(huì)管理新格局中的地位和作用。

社區(qū)社會(huì)組織是基層社會(huì)領(lǐng)域中最為重要的組織形式之一。作為根植于社區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織，它是居民為滿足自身需求而自發(fā)組織起來的，具有自發(fā)性、草根性、自治性等特征。社區(qū)社會(huì)組織也是居民參與經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)生活、文化生活的組織平臺(tái)。近年來，社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展迅猛，基本涵蓋了社區(qū)服務(wù)類、社區(qū)事務(wù)類、文化體育類、慈善救助類、社區(qū)維權(quán)類等眾多領(lǐng)域，形成了門類多樣、層次清晰、覆蓋廣泛、作用明顯的社區(qū)社會(huì)組織體系。目前，已有多個(gè)城市對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的登記和備案制度、評(píng)估監(jiān)督制度進(jìn)行了完善和創(chuàng)新，并相繼出臺(tái)一系列促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織培育發(fā)展的政策。

社區(qū)社會(huì)組織由社區(qū)居民以社會(huì)聯(lián)結(jié)方式團(tuán)結(jié)起來，這種聯(lián)結(jié)方式的基礎(chǔ)是“對(duì)一個(gè)由某種共同性統(tǒng)合而成的群體的共同成員感情”①列奧·馬修：“凝聚性‘公眾’的分立成形”，鄧正來、亞歷山大主編，《國家與市民社會(huì)》，中央編譯出版社1999版，第284頁。。從這個(gè)意義上說，社區(qū)社會(huì)組織最能夠體現(xiàn)社區(qū)共同體思想。當(dāng)前社區(qū)社會(huì)組織在參與社會(huì)管理、提供公共服務(wù)方面發(fā)揮了重要作用，但這種參與仍處于初級(jí)階段，多表現(xiàn)為形式上的分散參與。社區(qū)社會(huì)組織面臨著發(fā)育良莠不齊、參與渠道不暢、資源整合有限等問題，在推進(jìn)社會(huì)管理體制改革中難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。本文在社會(huì)管理視野中考察社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展，試圖通過解讀寧波市海曙區(qū)案例，揭示出社區(qū)社會(huì)組織推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的意義及其限度。

一、社會(huì)管理視野中的社區(qū)社會(huì)組織

經(jīng)典現(xiàn)代化理論認(rèn)為，社會(huì)轉(zhuǎn)型是一個(gè)從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的整體性轉(zhuǎn)變，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化和體制、觀念等諸多方面都發(fā)生深刻變化①C.哥邁尼：“現(xiàn)代化的整體轉(zhuǎn)型”，謝立中、孫立平主編：《二十世紀(jì)西方現(xiàn)代化理論文選》，上海三聯(lián)書店2002年版，第186－187頁。。社會(huì)轉(zhuǎn)型推動(dòng)社會(huì)管理體制改革以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求。同時(shí)，治理理論、公民社會(huì)理論的興起，給社會(huì)管理體制改革提供了新的理念和思路。治理理論家羅西瑙指出，治理“既包括政府機(jī)制，同時(shí)也包括非正式的、非政府的機(jī)制”②James N.Rosenau and Ernst Otto Czempiel，Governance without Government：Order and Change in World Politics，Cambridge University Press，1992，p.5.。另一位治理理論家斯托克也將治理界定為“出自政府，但又不限于政府的一套社會(huì)機(jī)構(gòu)和行為者”③斯托克：“作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)”，《國際社會(huì)科學(xué)雜志》（中文版）1999年第1期。。這表明，政府并非是社會(huì)管理的唯一主體，在政府之外，社會(huì)管理需要其他社會(huì)主體的參與，社會(huì)管理主體必然是多元的。同樣，在公民社會(huì)中，被治理者也是治理者，治理的合法性來源于多元治理主體，善治成為使公共利益最大化的社會(huì)管理方式。從這個(gè)意義上說，“社會(huì)治理”（social governance）比“社會(huì)管理”（socialmanagement）在表述上更能體現(xiàn)出治理的理念。具體而言，社會(huì)治理的興起體現(xiàn)出了三種轉(zhuǎn)變：一是政府職能轉(zhuǎn)變，即從“經(jīng)濟(jì)發(fā)展型政府”向“公共服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型；二是社會(huì)管理理念轉(zhuǎn)變，即從“政府對(duì)社會(huì)的管理”向“社會(huì)自我治理”轉(zhuǎn)變；三是社會(huì)管理方式轉(zhuǎn)變，從“傳統(tǒng)單向度控制方式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘣献鞴仓畏绞健?。十七屆五中全?huì)關(guān)于“十二五”規(guī)劃的建議中指出，必須形成政府主導(dǎo)與社會(huì)協(xié)同的社會(huì)管理新格局，“發(fā)揮群眾組織和社會(huì)組織作用，提高城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，形成社會(huì)管理和服務(wù)合力”。無疑，“十二五”時(shí)期將是我國社會(huì)管理體制改革與創(chuàng)新的重要時(shí)期。

國外的社區(qū)社會(huì)組織基本上是在社區(qū)自治背景下發(fā)展起來的，社區(qū)組織等非政府組織被界定為私人部門，只要這些組織在法治框架內(nèi)行動(dòng)，政府無權(quán)干涉其具體形態(tài)和職能等。Fred Powell與Martin Geoghegan認(rèn)為社區(qū)主導(dǎo)是社會(huì)發(fā)展模式之一④Fred Powell and Martin Geoghegan，Beyond Political Zoology：Community Development，Civil Society，and Strong Democracy，Community Development Journal，July 2005，p.129.。在鄰里和社區(qū)中，社區(qū)發(fā)展合作組織、信仰服務(wù)和綜合的社區(qū)計(jì)劃都是以社區(qū)實(shí)踐為基礎(chǔ)的⑤Marry Weil，Contexts and Challenges for 21st—Century Communities，Handbook of community practice，Sage Publications，2005，p.21。不斷擴(kuò)大社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)建設(shè)已經(jīng)成為歐洲各國社區(qū)發(fā)展的一個(gè)顯著趨勢(shì)⑥Henderson ，European Trends in Community Development，a presentation to the seminar“Community Partnership Building in Central and Eastern Europe”，Romania，Sovatia，March 2003，p.28.。美國、英國、荷蘭、愛爾蘭等國將一些社區(qū)發(fā)展計(jì)劃作為獨(dú)立的政策來執(zhí)行，并且當(dāng)?shù)卣c社區(qū)發(fā)展組織之間建立了正式合作關(guān)系，將社區(qū)發(fā)展計(jì)劃法制化、制度化。在荷蘭，一些社區(qū)發(fā)展計(jì)劃中的社會(huì)組織，由政府提供財(cái)政贊助，撥予資金。有的還專門設(shè)立了社區(qū)發(fā)展基金來為社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展提供政策保障和財(cái)力支持⑦Gerard Hautekeur，Community Development in Europe，Community Development Journal，September 2005，pp.387—394.。以社區(qū)發(fā)展尤其是以社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，在美國、歐洲和澳大利亞被公認(rèn)為是提高落后地區(qū)可持續(xù)發(fā)展和當(dāng)?shù)厝朔e極應(yīng)對(duì)變革能力的關(guān)鍵因素⑧Lynda Herbert—Chesire，Vaughan Higgins，F(xiàn)rom risky to responsible：expert knowledge and the governing of community—led rural development，Journal of Rural Studies，2004（20），p.290。國外社區(qū)還十分重視社區(qū)居民的自組織能力建設(shè)⑨Katharine Kelly，Tullio Caputo，Case Study of Grassroots Community Development：Sustainable，F(xiàn)lexible and Cost—Effective Responses to Local Needs，Community Development Journal，March 2005，p.235.。以美國西雅圖街區(qū)為例，為了促進(jìn)街區(qū)的意愿表達(dá)，作為政府行政部門的街區(qū)工作部通過為西雅圖居民提供資源和發(fā)展機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)他們建立富有影響力的各種社區(qū)組織，強(qiáng)化居民的自組織能力，動(dòng)員居民、特別是那些未被充分代表的居民（如移民、難民和低收入群體）積極參與公共事務(wù)治理，從而最終改善他們的生活質(zhì)量。在實(shí)踐中，街區(qū)工作部并不下達(dá)行政指令要求社區(qū)成立居民自治組織，而是以資源支持等方式間接引導(dǎo)。如設(shè)立街區(qū)配套基金，通過為居民自組織項(xiàng)目提供獎(jiǎng)勵(lì)資金的方式，鼓勵(lì)居民開展各類以促進(jìn)街區(qū)發(fā)展為目標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目，從而提升居民的自組織能力。同時(shí)，街區(qū)工作部以設(shè)立街區(qū)/區(qū)域協(xié)調(diào)員的方式，作為連接居民、社區(qū)和市政府的常規(guī)渠道，并針對(duì)特定的社區(qū)/區(qū)域發(fā)展項(xiàng)目，采用街區(qū)參與外展服務(wù)、機(jī)構(gòu)和學(xué)校發(fā)展合作項(xiàng)目以及歷史遺跡保護(hù)項(xiàng)目等方式，推進(jìn)具體發(fā)展建設(shè)項(xiàng)目的良好實(shí)施①資料來源：本項(xiàng)研究課題組2011年7－8月西雅圖實(shí)地調(diào)研。。

我國的社區(qū)社會(huì)組織是在社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下發(fā)展起來的。社區(qū)制被認(rèn)為是繼單位制和街居制之后，順應(yīng)中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的新型基層社會(huì)管理體制。然而，由于我國社區(qū)建設(shè)“從一開始就是由政府推動(dòng)的，所有的政策、措施源于政府，始于政府”②丁元竹：“社區(qū)與社區(qū)建設(shè)：理論、實(shí)踐與方向”，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2007年第1期。，因此，政府成為社區(qū)社會(huì)組織培育的主導(dǎo)者和指揮者。針對(duì)政府在培育社區(qū)社會(huì)組織中存在的大包大攬問題，有學(xué)者提出“社會(huì)性團(tuán)結(jié)”概念，指出培育應(yīng)該是政府扶助下的民間組織的發(fā)展過程，是以民間組織為主體的自我成長(zhǎng)過程③王思斌：“城市社區(qū)建設(shè)中的中介組織培育”，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第1期。。有學(xué)者從多中心治理理論出發(fā)，認(rèn)為政府購買民間組織服務(wù)有助于形成多中心供給模式，建立政府購買服務(wù)機(jī)制需要發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性④曾永和：“上海對(duì)政府購買非政府組織服務(wù)的探索與實(shí)踐”，《理論文萃》2007年第6期。⑤趙立波：“完善政府購買服務(wù)機(jī)制，推進(jìn)民間組織發(fā)展”，《行政論壇》2009第2期。。有學(xué)者從公私部門的伙伴關(guān)系和國家與社會(huì)的相互增權(quán)角度出發(fā)，指出那些自主性強(qiáng)、民主治理良好的民間社團(tuán)組織，可以成為政府得力的助手⑥顧昕、王旭、嚴(yán)潔：“公民社會(huì)與國家的協(xié)同發(fā)展——民間組織的自主性、民主性和代表性對(duì)其公共服務(wù)效能的影響”，《開放時(shí)代》。有學(xué)者提出互動(dòng)模式，即搭建政府與社區(qū)社會(huì)組織良性互動(dòng)的平臺(tái)，拓展多元化互動(dòng)模式和互動(dòng)領(lǐng)域，在公民參與中實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)⑦張靜波：“社區(qū)社會(huì)組織參與社會(huì)建設(shè)的路徑”，《光明日?qǐng)?bào)》2009年11月4日。。還有學(xué)者基于公民參與視角，指出居民參與型社會(huì)組織比政府組織為居民提供服務(wù)更為便利，比企業(yè)更能發(fā)揮公益組織的特長(zhǎng)，比一般社區(qū)社會(huì)組織在動(dòng)員居民參與社區(qū)服務(wù)方面更有優(yōu)勢(shì)⑧陳洪濤、王名：“社會(huì)組織在建設(shè)城市社區(qū)服務(wù)體系中的作用——基于居民參與型社區(qū)社會(huì)組織的視角”，《行政論壇》2009年第1期。萬軍、張希：“依托社區(qū)社會(huì)組織另辟公共服務(wù)蹊徑”，《社區(qū)》2010年第1期。。

當(dāng)前，我國原有的社會(huì)管理格局已不再適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，社會(huì)組織發(fā)展已經(jīng)遇到了來自制度、法律和政策方面的瓶頸。政府對(duì)社會(huì)組織管理的雙重管理體制所帶來的直接后果是社會(huì)組織發(fā)展的混亂狀態(tài)，可能產(chǎn)生相關(guān)部門之間的責(zé)任推諉或管理重復(fù)⑨何增科：《中國社會(huì)管理體制改革路線圖》，北京：國家行政學(xué)院出版社2009年版，第1頁。。社會(huì)組織管理的相關(guān)法律法規(guī)存在“層次不高，數(shù)量少，不配套，可操作性不強(qiáng)”⑩鄭杭生：《中國人民大學(xué)中國社會(huì)發(fā)展研究報(bào)告2006——走向更講治理的社會(huì)：社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理》，北京：人民大學(xué)出版社2006年版，第286頁。等問題，因此，改革社會(huì)組織管理體制成為當(dāng)前社會(huì)管理改革的核心問題之一。有學(xué)者指出社會(huì)組織管理體制應(yīng)由行政控制轉(zhuǎn)向分類監(jiān)管、資源引導(dǎo)和行為控制。社會(huì)組織發(fā)展要考慮實(shí)行社會(huì)組織分類管理，在服務(wù)中實(shí)現(xiàn)管理?王名：“我國社會(huì)組織發(fā)展的歷史及趨勢(shì)”，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第3期。丁元竹：“我國社會(huì)組織的管理創(chuàng)新”，《瞭望》2008年第12期。。也有學(xué)者從社會(huì)組織的政治意義出發(fā)，考察了社會(huì)建構(gòu)方式轉(zhuǎn)型與執(zhí)政邏輯調(diào)整?林尚立：“民間組織的政治意義：社會(huì)建構(gòu)方式轉(zhuǎn)型與執(zhí)政邏輯調(diào)整”，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第1期。。

總的來說，在社會(huì)管理視野中考察社區(qū)社會(huì)組織，意味著界定社區(qū)社會(huì)組織在社會(huì)管理中的角色和功能，劃分政府與社區(qū)社會(huì)組織的邊界和職責(zé)權(quán)限。社區(qū)社會(huì)組織是基層社會(huì)管理的重要主體，它能夠?yàn)榫用裉峁┙煌?dòng)的組織平臺(tái)，也能夠提供那些容易獲得的公共品。因其草根性和微型性特征，它能夠非常靈敏地發(fā)現(xiàn)需求信號(hào)，并迅速予以回應(yīng)，它“擁有最了解公眾需求的優(yōu)勢(shì)”。同時(shí)，在承接政府部分公共服務(wù)職能，尤其是在提供個(gè)性化、差異性、分散性、小規(guī)模服務(wù)方面，社區(qū)社會(huì)組織也具有顯著優(yōu)勢(shì)。社區(qū)社會(huì)組織參與社會(huì)管理和提供公共服務(wù)的途徑通常有三種形式：一是居委會(huì)牽頭組織并提供物資場(chǎng)地幫助，二是政府通過向社區(qū)社會(huì)組織購買服務(wù)與其合作，三是社區(qū)社會(huì)組織自發(fā)組織并自我管理和服務(wù)。在其中，政府與社區(qū)社會(huì)組織開展合作具有重要的方向性意義。在合作過程中，政府的職責(zé)權(quán)限和行為方式又對(duì)社區(qū)社會(huì)組織

2006年第5期。發(fā)展產(chǎn)生一定影響。下面我們通過分析解讀寧波市海曙區(qū)的三個(gè)案例，試圖對(duì)以上問題進(jìn)行一些思考。

二、社區(qū)社會(huì)組織推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新：三個(gè)案例

海曙區(qū)是寧波市的中心城區(qū)，下轄8個(gè)街道、74個(gè)居民委員會(huì)。作為經(jīng)濟(jì)先發(fā)地區(qū)，海曙區(qū)在培育與發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織方面具有強(qiáng)烈的改革創(chuàng)新意識(shí)。2003年，海曙區(qū)出臺(tái)《社區(qū)民間組織管理辦法（試行）》，拉開了海曙區(qū)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的序幕。截至2011年4月，海曙區(qū)74個(gè)社區(qū)中共有各類備案的社區(qū)社會(huì)組織1044家。海曙區(qū)還成立了“為社會(huì)組織服務(wù)的社會(huì)組織”，即社會(huì)組織服務(wù)中心，為社會(huì)組織提供相互交流、孵化、登記和項(xiàng)目運(yùn)作等全方位的服務(wù)；取消了公益性社會(huì)組織業(yè)務(wù)主管單位的前置審批，實(shí)行直接登記制度；利用福利彩票公益金，資助社區(qū)社會(huì)組織公益服務(wù)項(xiàng)目；初步構(gòu)建起了區(qū)社會(huì)組織服務(wù)中心、街道民間組織聯(lián)合會(huì)、社區(qū)社會(huì)工作室等三級(jí)社會(huì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

1、社區(qū)社會(huì)組織參與青少年教育

現(xiàn)代社區(qū)更像是一個(gè)陌生人社會(huì)，而不是具有共同體特征的“熟人社會(huì)”。在這種環(huán)境中，居民之間的交流非常少，尤其對(duì)于青少年來說，放學(xué)以后基本上呆著家里打游戲或者上網(wǎng)消磨時(shí)間，這給不少家長(zhǎng)帶來了苦惱，家長(zhǎng)們希望孩子們能更好地度過課余時(shí)間。青少年教育是社會(huì)管理的重要內(nèi)容，除了上學(xué)期間的學(xué)校管理外，課余時(shí)間的校外管理也不容忽視。由于現(xiàn)代社區(qū)中居民的互動(dòng)較少，難以形成號(hào)召力，而且對(duì)資源的獲取能力較弱。相應(yīng)地，居委會(huì)成為社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)起者和組織者，社區(qū)居委會(huì)在整個(gè)過程中采取了宣傳告知、提供場(chǎng)所、募集資金、組織活動(dòng)等方式。實(shí)踐表明，社區(qū)青少年組織得到了良好發(fā)展，并在豐富青少年業(yè)余生活上取得了良好效果。

案例：華興社區(qū)的青少年協(xié)會(huì)

華興社區(qū)是一個(gè)新型社區(qū)，青少年占社區(qū)總?cè)丝诘?3％，僅“海光新都”就有孩子600余人，居民以年輕的三口之家為主，文化素質(zhì)高，而孩子與孩子之間缺少玩伴，家長(zhǎng)與家長(zhǎng)之間缺乏溝通。2003年，社區(qū)成立了青少年協(xié)會(huì)，它是以培養(yǎng)青少年自強(qiáng)、自律、自信為出發(fā)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)青少年的自我管理、自我服務(wù)、自我協(xié)調(diào)的社區(qū)社會(huì)組織。青少年協(xié)會(huì)通過發(fā)邀請(qǐng)書的方式，改變了以往家長(zhǎng)的“一手操辦”，讓孩子們感覺到被重視，激發(fā)了他們的參與熱情，自主參與到協(xié)會(huì)選舉中來。通過上臺(tái)演講，由學(xué)生投票，選出他們喜歡的小領(lǐng)袖。在協(xié)會(huì)里，他們不會(huì)被管束，能充分發(fā)揮潛力和想象，自己組織策劃、布置活動(dòng)場(chǎng)所，用他們獨(dú)特的方式做他們自己喜歡做的事。青少年協(xié)會(huì)策劃并開展了“蓮心池”、殘疾人通道、“順風(fēng)”車站、“游園喜結(jié)忘年交”、“美冶心靈老少行”、“我為老人做一餐”，體驗(yàn)農(nóng)家淳樸的田園生活，體會(huì)農(nóng)作的辛勞等一系列活動(dòng)。家長(zhǎng)們對(duì)這樣的方式也很歡迎。同時(shí)，鄉(xiāng)村的孩子也被接到社區(qū)，同社區(qū)的孩子同玩、同樂、同住，感受城市社區(qū)大家庭的溫暖與和諧。社區(qū)的孩子還和寧海岔路鎮(zhèn)高塘小學(xué)的貧困學(xué)生結(jié)隊(duì)，他們通過“愛心義賣”把平時(shí)的零花錢積攢起來，幫助該校的兩名學(xué)生上學(xué)。通過這一系列活動(dòng)，培養(yǎng)了孩子們熱愛社區(qū)、熱愛家鄉(xiāng)、熱愛祖國的道德情操。

華興社區(qū)的案例表明，青少年協(xié)會(huì)這一社區(qū)社會(huì)組織在承接政府（在社區(qū)文化和社區(qū)教育方面）社會(huì)管理職能中發(fā)揮了重要的協(xié)同功能。一方面，政府由于管理體制、運(yùn)作機(jī)制、行政程序、信息渠道等多方面原因，無法對(duì)社區(qū)居民這些分散、個(gè)性化、多元化的需求給予及時(shí)回應(yīng)。而青少年協(xié)會(huì)發(fā)端于社區(qū)居民，在發(fā)現(xiàn)需求信號(hào)、提供非規(guī)?；芾砗头?wù)方面具有明顯優(yōu)勢(shì)。協(xié)會(huì)成員都是社區(qū)內(nèi)的居民，他們通過自主投票選舉的方式選出小領(lǐng)袖，因此能夠更容易發(fā)現(xiàn)自身需求并用他們獨(dú)特的方式做喜歡做的事。另一方面，在青少年協(xié)會(huì)成立初期，社區(qū)居委會(huì)作為號(hào)召者和組織者為協(xié)會(huì)提供了場(chǎng)地和物資幫助，在協(xié)會(huì)發(fā)展過程中，居委會(huì)也一直參與其中為青少年提供必要的幫助?？梢?，社區(qū)居委會(huì)通過青少年協(xié)會(huì)來完成對(duì)青少年教育的社會(huì)管理職能，可以說，無論是居委會(huì)還是青少年協(xié)會(huì)都具有很強(qiáng)的自主性，它們?cè)谏鐓^(qū)社會(huì)管理中發(fā)揮了不可替代的作用。

2、社區(qū)社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)提供

寧波市居家養(yǎng)老服務(wù)體系入選“浙江省2010年度十大民生工程”。截至2010年10月，寧波市已有239個(gè)社區(qū)和780個(gè)村建有居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）。服務(wù)中心（站）向老年人提供生活照料、家政服務(wù)、探望看護(hù)、衛(wèi)生保健、休閑娛樂、文體教育等養(yǎng)老服務(wù)。政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)采取了“政府扶持、非營利組織運(yùn)作、社會(huì)參與”的運(yùn)作模式，其中政府扶持表現(xiàn)在政策規(guī)范和公共財(cái)政支持等方面。2006年，寧波市政府出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的若干意見》（甬政辦發(fā)［2006］17號(hào)）。2007年，市民政局下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范運(yùn)作的指導(dǎo)意見》（甬民發(fā)［2007］46號(hào)）和《關(guān)于加快推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》（甬民發(fā)［2007］92號(hào)）。2009年，寧波市民政局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局共同發(fā)布了寧波市《居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)等級(jí)評(píng)定規(guī)范》，對(duì)“居家養(yǎng)老服務(wù)”和“居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)”做出明確定義。

案例：政府向“星光敬老協(xié)會(huì)”購買居家養(yǎng)老服務(wù)

2004年3月，寧波市海曙區(qū)人民政府出臺(tái)政策，試行為高齡、獨(dú)居的困難老人購買居家養(yǎng)老服務(wù)。2004年9月，這一政策在全區(qū)65個(gè)社區(qū)中全面推行?！靶枪饩蠢蠀f(xié)會(huì)”是一個(gè)依法注冊(cè)，擁有3462名會(huì)員的社會(huì)團(tuán)體，具有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，有能力去實(shí)施居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的運(yùn)作。在這一體系中，由海曙區(qū)政府出資，向非營利組織——星光敬老協(xié)會(huì)購買居家養(yǎng)老服務(wù)，社區(qū)落實(shí)居家養(yǎng)老服務(wù)員，每天上門為轄區(qū)內(nèi)600余名老人提供包括生活照料、醫(yī)療康復(fù)、精神慰藉等服務(wù)。服務(wù)方式包括“走進(jìn)去、走出來”。為了滿足24小時(shí)托老護(hù)理需求，2006年成立了居家養(yǎng)老照護(hù)院。與此同時(shí)，招募義工為老人服務(wù)，并于2007年成立了居家養(yǎng)老義工招募服務(wù)中心，擴(kuò)大和完善義工隊(duì)伍。目前，海曙區(qū)每年有600多名高齡、獨(dú)居、困難老人享受政府購買服務(wù)，有820余名獨(dú)居、困難老人享受義工結(jié)對(duì)上門服務(wù)，有480余名相對(duì)困難老人享受低成本個(gè)人購買服務(wù)，有287名居家老人享受全天候照護(hù)服務(wù)，有168名困難老人享受企業(yè)認(rèn)購超時(shí)服務(wù)，有42名特殊困難老人享受社會(huì)個(gè)人對(duì)其認(rèn)養(yǎng)服務(wù)，有84名身患慢性病和心理疾病老人享受“三合一”家庭團(tuán)隊(duì)服務(wù)（社工、義工、社區(qū)責(zé)任醫(yī)生組成團(tuán)隊(duì)定期入戶向結(jié)對(duì)的困難老人服務(wù)）。在搭建平臺(tái)使老年人走出家門獲得服務(wù)方面，海曙區(qū)創(chuàng)辦了25家街道、社區(qū)“日托服務(wù)中心”，建立了10分鐘醫(yī)療服務(wù)圈，成立了730余家以老年人為主體的社區(qū)民間組織。截至2010年底，受益老年人群數(shù)量為4.18萬人。

星光敬老協(xié)會(huì)的運(yùn)作大致分為兩個(gè)階段。第一階段，自2004年3月起至2008年初，工作重點(diǎn)是給予居家老人有品質(zhì)的生活關(guān)注，即主要實(shí)施對(duì)居家老人的生活照料，同時(shí)進(jìn)行精神慰藉和醫(yī)療康復(fù)的服務(wù)運(yùn)作。第二階段，自2008年初至今，在繼續(xù)給予居家老人有品質(zhì)生活關(guān)注的同時(shí)，把工作的著力點(diǎn)轉(zhuǎn)移到給予居家老人有品質(zhì)的精神關(guān)注服務(wù)上來，即主要實(shí)施使居家老人在精神上得到敬重，做到有尊嚴(yán)養(yǎng)老、在情感上得到慰藉；做到不孤獨(dú)寂寞養(yǎng)老、在心理上得到滿足；做到心情愉悅養(yǎng)老。許多社區(qū)通過創(chuàng)造條件，整合社會(huì)資源，通過建立“日托中心”拓展老人的日?；顒?dòng)空間；各種老年民間組織也為老人走出來提供空間。“獨(dú)居老人聯(lián)誼會(huì)”、“高血壓保健交友俱樂部”等組織不斷涌現(xiàn)，為老人之間的溝通和交流提供平臺(tái)。海曙區(qū)不斷開拓購買社會(huì)組織服務(wù)的范圍，無論是區(qū)政府、還是街道、社區(qū)需要的服務(wù)與活動(dòng)，只要社區(qū)社會(huì)組織能夠提供，就優(yōu)先向這些組織購買。

上述案例表明，“星光敬老協(xié)會(huì)”負(fù)責(zé)具體運(yùn)作養(yǎng)老服務(wù)，一方面，它能夠提供更為多元化、個(gè)性化、專業(yè)化、精細(xì)化的服務(wù)，滿足了老人的需求，比政府具有更強(qiáng)的靈活性和滲透性。另一方面，它踐行了“以老養(yǎng)老”理念，開創(chuàng)了社會(huì)化居家養(yǎng)老模式。服務(wù)老人不僅是政府、社會(huì)和老年人子女的事，更重要的是老年人自身和老年人群體自己的事。因此，養(yǎng)老服務(wù)不僅要靠外部關(guān)注，也要靠?jī)?nèi)部關(guān)注實(shí)行自主養(yǎng)老，從而建立外部關(guān)注和內(nèi)部關(guān)注有機(jī)結(jié)合的長(zhǎng)效機(jī)制。同時(shí)，政府向社會(huì)組織購買服務(wù)也可以減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，降低行政成本，提高行政效率，緩解財(cái)政困境和就業(yè)壓力，增加社會(huì)效益。而且，通過義工招募，積極推行個(gè)人購買服務(wù)、企業(yè)認(rèn)購服務(wù)、社會(huì)認(rèn)養(yǎng)服務(wù)等，提高了社會(huì)參與度，把蘊(yùn)藏在社會(huì)中的巨大資源挖掘出來，從而更好地滿足了需求?？梢?，在提供公共物品和公共服務(wù)方面，社區(qū)社會(huì)組織可以成為政府的重要合作伙伴。政府與社會(huì)組織在各自擅長(zhǎng)的領(lǐng)域里協(xié)同合作，使得公共服務(wù)供給更有效率，從而創(chuàng)新了公共服務(wù)供給機(jī)制。

（三）福利彩票公益金資助社區(qū)社會(huì)組織

發(fā)行福利彩票，籌集福利彩票公益金，是國家發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)的一項(xiàng)特殊政策。2009年，海曙區(qū)民政局對(duì)全區(qū)16家社區(qū)社會(huì)組織給予 2000—20000元不等的扶持資金，重點(diǎn)培育和發(fā)展一批公益性、服務(wù)性的社區(qū)社會(huì)組織。同時(shí)通過項(xiàng)目申報(bào)的形式，借助市福彩公益金提供的30萬元資金，重點(diǎn)資助了14個(gè)社區(qū)社會(huì)組織公益服務(wù)項(xiàng)目，用于2010年公益服務(wù)項(xiàng)目的運(yùn)作。各街道相應(yīng)設(shè)立了社會(huì)組織培育發(fā)展經(jīng)費(fèi)，重點(diǎn)用于設(shè)施完善、日常活動(dòng)、節(jié)前慰問和幫困救助。同時(shí)街道、社區(qū)積極動(dòng)員社會(huì)資源，借助市場(chǎng)運(yùn)作和共建單位合作，許多社區(qū)民間的大型活動(dòng)經(jīng)費(fèi)由企業(yè)來冠名出資，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)社會(huì)組織與企業(yè)互惠互利的“雙贏”目標(biāo)。與北京、上海、深圳不同，海曙區(qū)扶助的是最基層社區(qū)居民的自發(fā)草根公益活動(dòng)。除了資金資助，海曙區(qū)還適當(dāng)提供場(chǎng)地、設(shè)備、技術(shù)支持和能力建設(shè)等資助。

案例：牡丹社區(qū)的快樂義工團(tuán)

2009年，海曙區(qū)首次利用福利彩票公益金資助社區(qū)社會(huì)組織公益服務(wù)項(xiàng)目，開創(chuàng)了福彩公益金資助社會(huì)組織領(lǐng)域的先河。白云街道牡丹社區(qū)快樂義工團(tuán)就是被資助的對(duì)象之一。牡丹社區(qū)快樂義工團(tuán)以“互助、公益、服務(wù)”為宗旨，以為社區(qū)弱勢(shì)群體服務(wù)為目的，積極開展為社區(qū)殘疾人、孤寡、獨(dú)居、空巢老人送愛心、送溫暖活動(dòng)。義工團(tuán)的成員身兼藝術(shù)團(tuán)員和義工團(tuán)員雙重身份，藝術(shù)團(tuán)和義工團(tuán)幫助服務(wù)社區(qū)居民、關(guān)愛弱勢(shì)群體、發(fā)揮自身的特長(zhǎng)舉辦各類活動(dòng)，通過團(tuán)隊(duì)活動(dòng)吸引更多的居民加入，并開展針對(duì)不同群體的專題活動(dòng)，吸引新老居民積極參與。如親情聊天室作為關(guān)愛社區(qū)老年人精神養(yǎng)老的品牌團(tuán)隊(duì)，拓展活動(dòng)內(nèi)容，組建大阿嫂服務(wù)隊(duì)，對(duì)社區(qū)五位高齡及行動(dòng)不便的老人進(jìn)行生活照料，老人需要什么，大阿嫂們服務(wù)什么，如買菜、打掃衛(wèi)生等。布谷鳥服務(wù)隊(duì)還注重向外延伸，與聞裕順敬老院、西郊敬老院24位老人結(jié)對(duì)，對(duì)老人進(jìn)行貼心服務(wù)，定人定時(shí)定內(nèi)容，談心聊天，打掃衛(wèi)生，使愛心傳播更遠(yuǎn)更廣。此外，義工團(tuán)還成立了“速遞快車”，整合社區(qū)和諧促進(jìn)員、義工隊(duì)員隊(duì)伍，對(duì)社區(qū)突發(fā)事件、特殊問題、民生民情等第一時(shí)間快速反饋給社區(qū)，快捷處理問題，使社區(qū)更加安定和諧?？鞓妨x工團(tuán)開展的“快樂義工便民服務(wù)活動(dòng)”內(nèi)容非常豐富，有理發(fā)、修鞋、量血壓、裁剪、計(jì)生咨詢、職業(yè)介紹等，參加活動(dòng)的志愿者10多人，為居民服務(wù)180余人次。

上述案例表明，福彩公益金資助使社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展所需的經(jīng)費(fèi)得到了保障，社區(qū)社會(huì)組織不再因資金問題而處處受限，而能夠在政府財(cái)政支持下良好發(fā)展?？鞓妨x工團(tuán)是十分典型的居民自發(fā)自治組織，居民不僅可以在組織中滿足自己的愛好，也可以通過志愿形式服務(wù)群眾。這類社區(qū)社會(huì)組織能夠增加居民之間的情感交流，提供志愿服務(wù)，增加居民的幸福感。組織成員之間是非常純粹的鄰里互助關(guān)系，這種共同體思想使現(xiàn)代社區(qū)中的疏離感轉(zhuǎn)化為一股凝聚力，以集體行動(dòng)方式參與公共生活。同時(shí)，政府通過對(duì)福彩公益金資助的社區(qū)社會(huì)組織進(jìn)行定期評(píng)估，對(duì)社區(qū)社會(huì)組織給予必要引導(dǎo)和監(jiān)督。可見，自發(fā)的微型的草根組織的良好發(fā)展不僅僅在于組織自身的管理服務(wù)能力，也需要政府給予必要的財(cái)力物力支持。福彩公益金資助社區(qū)社會(huì)組織的探索，走出了一條社區(qū)社會(huì)組織培育和發(fā)展的新路徑。

三、結(jié)論與討論

社區(qū)社會(huì)組織參與青少年教育、養(yǎng)老服務(wù)提供以及獲得福彩公益金資助等案例表明，草根的、微型的社區(qū)社會(huì)組織以其自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)在參與社會(huì)管理和公共服務(wù)中業(yè)已發(fā)揮重要的協(xié)同作用。尤其在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面，社區(qū)社會(huì)組織不僅承接了政府部分公共服務(wù)職能，更為重要的是，社區(qū)社會(huì)組織提供了小而分散、個(gè)性化和差異性很強(qiáng)的社會(huì)性服務(wù)，這是政府規(guī)?；?、制度化供給機(jī)制難以提供的，從而彌補(bǔ)了政府公共服務(wù)供給的不足。而且，社區(qū)社會(huì)組織為社區(qū)居民參與公共事務(wù)治理提供了有效平臺(tái)，對(duì)于推進(jìn)基層參與和促進(jìn)公民意愿集結(jié)發(fā)揮了重要作用。

社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展對(duì)于推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新具有重要意義，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是社區(qū)社會(huì)組織作為社會(huì)管理主體之一參與社會(huì)管理和公共服務(wù)，從而改變了以往政府大包大攬的單向度控制式管理局面，構(gòu)建了社會(huì)管理新格局。我國社會(huì)管理體制脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，是缺失社會(huì)自主性的政府管理社會(huì)體制。政府是社會(huì)管理的唯一主體，幾乎壟斷了所有資源。社區(qū)社會(huì)組織在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社區(qū)制基層社會(huì)管理體制下生長(zhǎng)發(fā)育起來，在社區(qū)里從事公益性、服務(wù)性、文體娛樂性等活動(dòng)，這些活動(dòng)大多屬于社會(huì)管理和公共服務(wù)范疇。社區(qū)社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)表明，在良好的制度環(huán)境和政策扶持條件下，社區(qū)社會(huì)組織可以成為社會(huì)管理的重要主體，成為政府在基層社會(huì)領(lǐng)域里重要的合作伙伴，形成與政府合作共治的新型社會(huì)管理格局。

二是社區(qū)社會(huì)組織在與政府的協(xié)同治理中，自身素質(zhì)得到提高，自我管理和自我服務(wù)能力得到加強(qiáng)，這不僅有利于社區(qū)社會(huì)組織自身成長(zhǎng)，也有利于促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織與政府進(jìn)一步合作。在實(shí)踐中，一些能力較強(qiáng)的社區(qū)社會(huì)組織在與政府合作過程中，不僅得到了政府的信任和認(rèn)可，而且被逐步吸納進(jìn)決策層，對(duì)一些公共決策產(chǎn)生影響。社區(qū)社會(huì)組織參與到公共政策過程中，尤其是那些“未被充分代表”的邊緣化的群體能夠參與到社區(qū)發(fā)展規(guī)劃制定中，使他們對(duì)公共事務(wù)的意愿能夠被及時(shí)表達(dá)，可以促使居民的參與熱情大大提高。這種來自政府的肯定和支持對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展具有重要意義，它也說明，在推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新過程中，社區(qū)社會(huì)組織確實(shí)發(fā)揮了重要作用。

三是社區(qū)社會(huì)組織在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供上不僅彌補(bǔ)了政府公共服務(wù)供給不足，而且創(chuàng)新了公共服務(wù)供給機(jī)制。社區(qū)社會(huì)組織在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供上的最突出優(yōu)勢(shì)在于及時(shí)發(fā)現(xiàn)居民需求信息并對(duì)其作出迅速回應(yīng)，這種以需求為導(dǎo)向的服務(wù)供給邏輯改變了以往政府自上而下向社區(qū)投入資源的決策方式。同時(shí)，社區(qū)社會(huì)組織能夠提供更為多元化、個(gè)性化、專業(yè)化、精細(xì)化的服務(wù)，這些服務(wù)與居民日常生活息息相關(guān)，而政府大而同一的、規(guī)模化、制度化的公共服務(wù)供給機(jī)制卻無法有效提供。從這個(gè)意義上說，它能夠彌補(bǔ)政府公共服務(wù)供給的不足。政府向社區(qū)社會(huì)組織購買服務(wù)，政府通過福彩公益金以項(xiàng)目制形式資助社區(qū)社會(huì)組織等方式，探索出一條新型的服務(wù)供給路徑，即政府與社會(huì)合作共治路徑，從而開創(chuàng)了“非政府”、“非市場(chǎng)”的社會(huì)化服務(wù)供給機(jī)制，創(chuàng)新了公共服務(wù)供給機(jī)制。

與此同時(shí)，社區(qū)社會(huì)組織在推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新中也存在著不足。具有表現(xiàn)在：

首先，社區(qū)社會(huì)組織發(fā)育良莠不齊，社會(huì)參與能力不足。由于社區(qū)社會(huì)組織功能結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，內(nèi)部管理不夠規(guī)范，加上缺乏規(guī)劃引導(dǎo)和監(jiān)督，因此，社區(qū)社會(huì)組織呈現(xiàn)出無序發(fā)展態(tài)勢(shì)，一些組織還存在危及基層社會(huì)穩(wěn)定的隱患。很多社區(qū)社會(huì)組織游離在政策體制之外，只有那些自身發(fā)展較好、得到政府資助的社區(qū)社會(huì)組織在服務(wù)領(lǐng)域中發(fā)揮了重要作用，大多數(shù)社區(qū)社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)仍處于初級(jí)階段，表現(xiàn)為形式上的分散參與和自身參與能力不足。

其次，社區(qū)社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域有限。社區(qū)社會(huì)組織大多從事與公共服務(wù)有關(guān)的活動(dòng)，這與政府資助有一定關(guān)系。其中，政府對(duì)社區(qū)文體類的社會(huì)組織采取自籌、接受捐助等方式；對(duì)社區(qū)服務(wù)類的社會(huì)組織，采取政府購買服務(wù)的方式，委托社會(huì)組織提供服務(wù)項(xiàng)目；對(duì)社區(qū)維權(quán)類的社會(huì)組織，采取政策引導(dǎo)、法律服務(wù)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)等方式；對(duì)社會(huì)事務(wù)類的社區(qū)社會(huì)組織，采取權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、事費(fèi)配套、政府購買崗位、購買服務(wù)和項(xiàng)目資助等方式。可見，社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展并不是根據(jù)居民或社區(qū)社會(huì)組織各自的需要或偏好自主決定的，而是與政策引導(dǎo)有很大關(guān)系，這是一種依賴性和限制性并存的成長(zhǎng)方式。

最后，社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)推廣具有一定難度。目前大多數(shù)社區(qū)社會(huì)組織研究選取的是成功案例，這些案例具有示范和推廣意義，因此得到了政府和學(xué)術(shù)界的青睞。這些案例對(duì)于彌補(bǔ)現(xiàn)行制度體制運(yùn)行的缺陷以及改善政府與社會(huì)關(guān)系起到了重要實(shí)踐驗(yàn)證和理論啟發(fā)作用，是社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的主流方向。但是，我們也不能忽視那些失敗的社區(qū)社會(huì)組織案例。需要指出，社區(qū)社會(huì)組織隸屬于社區(qū)這個(gè)地域范圍，因此，它的實(shí)踐效果與這一區(qū)域的制度政策和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都有一定聯(lián)系，地域局限性非常明顯。從這個(gè)層面上說，社區(qū)社會(huì)組織的經(jīng)驗(yàn)推廣具有一定難度，這就要求我們?cè)诨谙劝l(fā)地區(qū)的社區(qū)社會(huì)組織研究上，擴(kuò)展社區(qū)社會(huì)組織的地域研究，從而試圖找出社區(qū)社會(huì)發(fā)展推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的一些普遍性因素。

總之，我國社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展還處在初級(jí)階段，許多問題需要深入研究。我們需要在社會(huì)管理視野中思考社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展模式，界分政府與社會(huì)二者之間的邊界與職責(zé)，充分發(fā)揮社會(huì)組織推進(jìn)自律自治、形成社會(huì)認(rèn)同、促進(jìn)多元融合、集結(jié)公民意愿、實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)等作用，從而推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新。在具體運(yùn)作上，社區(qū)社會(huì)組織需要加強(qiáng)自身能力建設(shè)，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，完善運(yùn)作機(jī)制，進(jìn)行管理創(chuàng)新。同時(shí)，政府需要提供完善的制度框架和健全的政策法規(guī)來為其營造良好的生態(tài)環(huán)境，政府、市場(chǎng)與社會(huì)組織之間的協(xié)作也需要拓寬領(lǐng)域，創(chuàng)新方式，將社會(huì)治理理念融入實(shí)踐，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新。