復合民主運行的權(quán)力基礎

□ 葉國文

馬克思認為，“在君主制中是國家制度的人民；在民主制中是人民的國家制度”。①《馬克思恩格斯全集》（第一卷），人民出版社1956年版，第281頁。因此，在現(xiàn)代民主制和現(xiàn)代國家制度框架內(nèi)，人民具有核心和主導地位，體現(xiàn)國家屬于人民，人民治理國家，即人民當家作主。

人民民主作為人民當家作主的實現(xiàn)形態(tài)，是在中國革命過程中，經(jīng)過無數(shù)次實踐和選擇基礎上，在中國共產(chǎn)黨領導下做出民主選擇。這一選擇，既是中國共產(chǎn)黨領導中國革命的結(jié)果，也是中國人民在中國革命過程中做出的選擇，充體現(xiàn)了人民民主的特性：人民當家作主和黨的領導。

改革開放以來，杭州創(chuàng)造了一個個奇跡：中國城市總體投資環(huán)境最佳城市第一名、中國大陸最佳城市排行榜第一名、中國最具幸福感城市第一名……探析這些奇跡，離不開杭州的民主實踐。杭州的民主實踐，概括為復合民主。它是人民民主的具體實踐，體現(xiàn)了市民當家作主和黨的領導的有機統(tǒng)一：基于市民當家作主的民主實踐，保證了政府的人民性和人民在政府治理中的主體性；基于黨的領導的民主實踐，保證了民主創(chuàng)造政府治理與發(fā)展的功能和人民政府為人民的政治屬性，從而使民主真正成為促進杭州市人與社會全面發(fā)展的積極推動力量。

杭州市運用復合民主這一人民民主的實踐形態(tài)，以民主形式創(chuàng)造發(fā)展，使民主成為杭州發(fā)展的資源；同時，以發(fā)展推進民主建設，發(fā)展成為實現(xiàn)民主的動力源，極大地促進了市民當家作主。在具體實踐中，杭州市通過政府逐步還權(quán)于民，把生產(chǎn)還給市場、生活還給市民、山水還給自然的“三還”過程，還出了一個市民當家作主的權(quán)力主體，為杭州市運用復合民主創(chuàng)造發(fā)展提供了權(quán)力基礎。

一、生產(chǎn)還給市場

始于1978年的中國改革開放政策，是按照兩個向度推進的：一是中央政府將相當部分的決策權(quán)力下放給地方政府，使得地方政府享有一部分自主權(quán)，這為各地經(jīng)濟高速發(fā)展創(chuàng)造了條件；二是地方政府借助國家經(jīng)濟尤其是國有企業(yè)權(quán)限下放的機會，把經(jīng)濟權(quán)力逐步還給企業(yè)，使之真正成為經(jīng)濟活動的主體，推動了社會經(jīng)濟發(fā)展。

在上述改革開放的邏輯中，杭州市根據(jù)自身特點，利用政府力量和市場機制，在健全市場體系、創(chuàng)設平等環(huán)境和發(fā)展民營經(jīng)濟三個方面共同著力，演繹了生產(chǎn)還給市場的杭州邏輯。

（一）健全市場體系。一是構(gòu)建市場體系。通過出臺文件、建構(gòu)平臺、“非禁即入”等措施，賦予各類市場主體平等的準入條件和競爭機會；通過法規(guī)建設，整頓和規(guī)范市場秩序，建構(gòu)政府、行業(yè)、企業(yè)、市民和社會輿論相結(jié)合的信用和監(jiān)管體系，杭州市初步形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系。二是完善配置機制。杭州市充分把握自身資源匱乏的不利條件，從節(jié)約資源出發(fā)，建立包括價格杠桿和政策引導相結(jié)合的利益誘導機制，建立包括政府引導力、企業(yè)主體力和市場基礎力的三合一資源調(diào)節(jié)機制，建立包括公共財政、行政責任和生態(tài)效益評估結(jié)合的補償機制，建立包括產(chǎn)權(quán)交易、直接融資、信用擔保和農(nóng)村金融改革在內(nèi)的地方金融體制改革，從而基本完善了市場要素配置機制。三是培育各類市場。結(jié)合杭州特點，從發(fā)展消費品流通領域出發(fā)，建立和培育各類市場。借助1986年被列為全國13個生產(chǎn)資料市場試點城市的機會，對要素市場進行探索，初步形成“開放統(tǒng)一、規(guī)劃健全、暢通有序、平等競爭”的金融、勞動力、人才、技術(shù)、房地產(chǎn)等生產(chǎn)要素市場，為市場經(jīng)濟搭建發(fā)展空間和平臺。四是大力發(fā)展個體工商戶。在完善市場體系和建立各類市場基礎上，杭州市先后出臺了一系列文件、政策和措施，為個體工商業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件。具體而言主要有兩點，一是拓展空間、提供平臺和打造特色商業(yè)街區(qū)：通過城市拓展和重新定位，輔以騰挪、淘汰、組建等手段，全面構(gòu)筑高增值、強輻射、廣就業(yè)、高層次、多功能、開放式的現(xiàn)代市場，為個體工商戶發(fā)展提供平臺；二是在原來個體工商業(yè)集聚的地方，因勢利導打造一批凸現(xiàn)杭州歷史、文化和產(chǎn)業(yè)特色，綜合購物、觀光、休閑的商業(yè)街區(qū)，既推進個體工商業(yè)發(fā)展，又形成了一批在全國具有一定知名度的特色商業(yè)街區(qū)①主要有清河坊歷史文化特色街、中國絲綢城、（新華絲綢特色街）、武林路時尚女裝街、梅家塢特色文化街、湖濱旅游商貿(mào)特色街、信義坊美食休閑街、文三路電子信息街、南山路藝術(shù)休閑街、北山路歷史文化街等十大特色街區(qū)，具體資料見杭州酒店預訂網(wǎng)（http：//www.aoohz.com/zhinan/list_tsjq.htm）。

（二）創(chuàng)設平等環(huán)境。相對于國有企業(yè)，包括民營經(jīng)濟在內(nèi)的非公有制經(jīng)濟在發(fā)展中面臨諸多現(xiàn)實困難，其中享有平等的發(fā)展環(huán)境一直是最大困難之一。在自創(chuàng)經(jīng)驗的基礎上，杭州市制定了“平等準入、公平待遇、加強支持、改善服務、積極引導”的方針，做到不折不扣落實上級已有的優(yōu)惠政策、規(guī)定，學習借鑒外地行之有效的政策措施，大膽創(chuàng)新國家法律法規(guī)沒有明令禁止的舉措，保障民營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟的發(fā)展：一是通過放寬進入領域、降低投資門檻，消除民營資本進入門檻的隱形壁壘；二是通過清理、廢除和修訂政策和條例消除政策歧視，落實公平待遇；三是通過完善中小企業(yè)信用擔保體系、加強信貸支持力度、拓寬直接融資渠道等手段，健全民企融資體系；四是通過發(fā)揮社會服務、實施引才引智、搭建服務平臺、提供財政扶持、促進科技創(chuàng)新等方面給予民營經(jīng)濟最大的優(yōu)惠政策的舉措，營造發(fā)展氛圍；五是通過將民營經(jīng)濟發(fā)展納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，加強對民營企業(yè)的具體指導。通過建立和健全上述政策措施和規(guī)章制度，培育和扶植民營經(jīng)濟，為民營經(jīng)濟創(chuàng)設平等的發(fā)展環(huán)境。

（三）發(fā)展民營經(jīng)濟。杭州缺乏國有大中型企業(yè)，這對城市發(fā)展本是一個不利的因素。但是，杭州變不利因素為有利條件，從中走出了一條自己的路子：從發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)，到個體私營經(jīng)濟產(chǎn)生，再到民營經(jīng)濟的快速發(fā)展。在這一過程中，杭州市通過專門成立發(fā)展民營經(jīng)濟協(xié)調(diào)小組及其辦公室，先后出臺一系列促進民營經(jīng)濟發(fā)展的政策舉措，多次召開杭州市民營經(jīng)濟大會，在全國率先制定《杭州市促進個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃（2006－2010）》，促進民營經(jīng)濟發(fā)展。與此同時，落實民營企業(yè)家在經(jīng)濟、政治、社會和法律上的實惠、地位、榮譽和保障。

上述規(guī)劃、文件和舉措，從政策準入、保障和服務等方方面面為民營經(jīng)濟發(fā)展搭建了平臺，加上市政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持資金引導，極大地促進了杭州市民營經(jīng)濟的大發(fā)展：一是500強民營企業(yè)數(shù)量位居全國第一。全國工商聯(lián)公布的全國上規(guī)模500強民營企業(yè)排名中，杭州市入選數(shù)連續(xù)居全國省會城市、副省級城市首位。二是民營經(jīng)濟實力位于民營經(jīng)濟強省的第一位。杭州市民營企業(yè)法人數(shù)、民營企業(yè)總資產(chǎn)、民營企業(yè)年營業(yè)收入三項指標均排名全省第一位，均占全省1/4左右。三是民營經(jīng)濟的規(guī)模和貢獻率位居全市第一位。正如福布斯“中國大陸最佳商業(yè)城市排行榜”的制榜者陳嵐和福布斯十大商業(yè)城市的財經(jīng)記者訪問杭州時發(fā)出這樣的感言：“現(xiàn)在讓杭州進入世界視線的不僅僅是西湖，更多的時候是民營企業(yè)家”①安蓉泉主編：《杭州特色與經(jīng)驗：紀念改革開放30周年（綜合卷）》，杭州出版社2008年版，第5頁。和民營經(jīng)濟。

杭州發(fā)展離不開民營經(jīng)濟，民營經(jīng)濟直接推進了杭州發(fā)展。杭州市國內(nèi)生產(chǎn)總值從1978年28.4億元到2009年5098.66億元，連續(xù)19年保持兩位數(shù)增長；財政總收入從1978年9.4億元到2009年1019.43億元；人均GDP按常住人口計算為63471元，按戶籍人口計算為74924元，按國家公布的2009年平均匯率計算，分別達到9292美元和10968美元。據(jù)2009年杭州市統(tǒng)計公報，在全市生產(chǎn)總值中，非公有制經(jīng)濟所占比重已達到64.5％，其中個體私營經(jīng)濟占全市生產(chǎn)總值的比重為52.5％。2009年末，全市共有私營企業(yè)14.09萬戶，從業(yè)人員130.93萬人，個體工商戶28.46萬戶，從業(yè)人員59.78萬人。②《2009年杭州市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，見杭州市統(tǒng)計調(diào)查信息網(wǎng)http：//www.hzstats.gov.cn/web/ShowNews.aspx?id= XV0qO0UittI=這些數(shù)據(jù)有力地說明，杭州發(fā)展無疑應該歸功于杭州市因地制宜地把企業(yè)生產(chǎn)權(quán)力歸還市場主體——民營經(jīng)濟。

二、生活還給市民

改革開放給杭州帶來最大的改變之一就是市民在社會生活中具有主導地位，政府不僅解決市民關(guān)心的各種問題，而且把解決這些問題的主動權(quán)還權(quán)于市民，即把杭州社會生活的決定權(quán)還給市民本身，由市民選擇和決定杭州市發(fā)展的路徑和目標。

2000年杭州市開始在市直機關(guān)開展“滿意單位、不滿意單位”的評選活動。在這次評選活動中，人民群眾向政府機關(guān)和工作人員提出了大量的意見和建議。2001年度的評選活動中，市民提出了四個帶有普遍性的問題：一是機關(guān)工作人員作用中的“四難”問題，即“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”問題；二是困難群體的生活和就業(yè)問題；三是交通擁擠造成的“行路難、停車難”問題；四是城市衛(wèi)生的“臟亂差”問題。③余遜達、黃天柱：《加強執(zhí)政能力建設的有益探討——杭州市解決“七難”問題的實踐與思考》，《浙江社會科學》2004年第6期。2002年度，除了上述四個問題外，市民還提出了另外三個帶有普遍性的問題：一是藥價過高的“看病難”問題，二是教育領域的“上學難”問題，三是房價過高的“住房難”問題。“七難”問題一經(jīng)公布，就引起了市民的強烈反響和熱議，認為政府敢于直面問題。在此基礎上，政府主動引導市民在各種媒體上展開杭州發(fā)展大討論。

圍繞“七難”問題的杭州發(fā)展大討論，市民不僅提出各種各樣存在的問題，而且提出改進的具體意見、建議和對策。這些意見、建議和對策，經(jīng)過市政府歸類后再次在媒體上公布，進一步激發(fā)市民參與的積極性。一時間，以解決杭州“七難”問題為主要內(nèi)容的提建議、出對策、促發(fā)展的大討論成為市民核心話題。與此同時，市政府再次歸納這些建議和對策，對梳理出市民提出的解決之策，通過“紅樓問計”④“紅樓”是杭州市城市規(guī)劃陳列館的別稱，因外墻呈紅色而得名，位于杭州市中心延安路。“紅樓”自開館以來，就嘗試著用自己的方式搭建政府與百姓溝通的橋梁，搭建百姓參與城市建設重大項目的平臺。杭州市城市建設重大項目規(guī)劃，都會在這里公開展出，展前做好媒體的信息發(fā)布，展中反復征詢、收集市民的意見和建議，展畢認真梳理意見和建議，以深化和優(yōu)化建設方案。幾年下來，參觀城建方案的公示展覽，并提出意見建議、投票支持理想的方案，已成為不少熱心市民日常生活的一項“保留節(jié)目”。在某種意義說，“紅樓問計”已成為杭州重大工程市民參與、市民做主的一個代名詞。、民生懇談、“網(wǎng)上紅樓問計”、問計于社區(qū)和發(fā)放問卷表等形式問計于民，并以市民的民主選擇作為解決問題之策，形成了針對“七難”問題的七個重要舉措。自2002年以來，杭州市委、市政府根據(jù)市民建議和對策，制定了《關(guān)于健全解決事關(guān)群眾切身利益“七難問題”長效機制的實施意見》（市委［2004］21號），建立了“破七難”領導（協(xié)調(diào)）小組，采取切實措施解決“七難”問題：以“春風行動”為重點，解決困難群眾生產(chǎn)生活問題；以“四改聯(lián)動”為重點，解決“看病難”問題；以“好上學”和“上好學”為重點，解決“上學難”問題；以“居者有其屋”為重點，解決“住房難”問題；以“公交優(yōu)先”⑤杭州市借鑒國際經(jīng)驗建立BRT的公交優(yōu)先舉措破解“行路停車難”。通過建設完成33條路、9座橋、2個隧道和9個入城口的“333929工程”的基礎設施建設、推進“暢通工程”和“平安工程”，設置公交專用車道、優(yōu)先發(fā)展公交系統(tǒng)，從2008年開始又實行對接最后100米的公共自行車交通系統(tǒng)，目前已經(jīng)有2000個點、投放自行車近5萬輛，從而建構(gòu)了一個“行得快捷、停得方便”公共交通體系。為重點，解決“兩難”問題；以機關(guān)效能建設為重點，解決“辦事難”問題①杭州在破解“辦事難”的機關(guān)效能建設中采取多種舉措，取得較好效果，其中從2000年開始全民參與‘每年一度的“滿意單位、不滿意單位”評選活動和“12345”市長公開熱線電話是在全國具有標桿性的舉措，受到諸多領導、學者的熱評。；以創(chuàng)建文明城市為重點，解決“清潔杭州”問題②本著“打造國內(nèi)最清潔城市”的目標破解“清潔衛(wèi)生難”問題：著力整治垃圾亂扔、攤點亂擺、車輛亂停、廣告亂貼、工地亂象等五亂現(xiàn)象，實行景區(qū)全天候保潔、主要道路18小時保潔的舉措；加強城鄉(xiāng)結(jié)合部與農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生整治；加強教育，落實長效機制等，建設“清潔杭州”。，其核心是解決市民生產(chǎn)生活中的實際困難，讓市民過上幸福安康的生活，其價值在于這些解決之策來自于市民的民主選擇，從而體現(xiàn)了市民在杭州城市發(fā)展中的決定性地位。

與此同時，杭州市委市政府按照“圍繞一個目標（改善民生）、把握一條主線（發(fā)揚民主）、堅持一個標準（百姓滿意）”的原則，積極探索制度機制創(chuàng)新。建立以“四問四權(quán)”為核心的民主治理機制，進一步把城市治理的權(quán)力還給市民。

“四問四權(quán)”即推行“問情于民”落實知情權(quán)、“問需于民”落實選擇權(quán)、“問計于民”落實參與權(quán)、“問績于民”落實監(jiān)督權(quán)。這一機制來自于2004年下半年開始以路平、燈明、水暢為主要內(nèi)容的背街小巷改善工程。這一工程改善了近3000條背街小巷，基本完成了主城區(qū)所有街巷的改善修繕，市民的生活品質(zhì)得到大幅提升。

此后，杭州市對重大項目工程均推行“四問四權(quán)”機制，并逐步形成一套行之有效的做法：一是實施“陽光工程”。打破原來規(guī)劃設計固定場所展示的做法，推行“規(guī)劃進社區(qū)”，即將規(guī)劃方案送到社區(qū)展示，征詢居民群眾意見。分類梳理居民意見后，再將修改意見反饋到社區(qū)，方便市民了解和監(jiān)督。這一舉措密切了重大工程項目與市民群眾的聯(lián)系，使工程項目從規(guī)劃、設計、建設到管理更加公開透明，增強了市民的參與力度，使“閉門工程”轉(zhuǎn)變?yōu)椤瓣栮P(guān)工程”；二是打造信息平臺，保障市民知情權(quán)和參與權(quán)。在網(wǎng)絡方面，建立“杭州市重大工程招投標網(wǎng)”和“杭州建設項目交易網(wǎng)”，接受廣大網(wǎng)民監(jiān)督；在媒體方面，聯(lián)系報紙、電視、廣播，開設重大工程項目欄目，廣泛吸收市民意見；在通訊方面，充分發(fā)揮“12345”市長熱線、公開部門咨詢電話、公布電子信箱等民主參與方式，傾聽市民呼聲，及時回復反饋；在宣傳報欄方面，街道和社區(qū)利用基層板報，及時聽取市民意見和建議。三是鼓勵市民全程參與。杭州市幾乎所有重大工程項目都明確規(guī)定市民全程參與。如杭州市背街小巷改善領導小組2005年2月7日制定《關(guān)于市民全過程參與背街小巷改善工作的實施方案》，明確了市民參與貫穿改善工程的計劃立項、設計調(diào)查、設計方案會審、施工方案編寫、施工進度安排、監(jiān)理方案編制、工程考核驗收評比等環(huán)節(jié)。正因如此，在背街小巷改善過程中，市民自發(fā)組織了“民間質(zhì)監(jiān)站”、“民間庭改辦”等充分體現(xiàn)市民參與的非政府組織的典型案例。四是引入第三方力量。在近幾年杭州市重大工程項目建設中，一個突出的特點是重視引入、發(fā)揮包括社會中介組織、民間團體、志愿者、義務顧問團、熱心市民、義務質(zhì)量監(jiān)督員等第三方力量，進一步擴大了市民參與的熱情。

今天，幾乎每一件關(guān)系市民社會生活的重大事項，杭州市民都有民主選擇和決定的權(quán)力。正因如此，市民參與、選擇和決定城市發(fā)展重大事項的熱情得到激發(fā)，而由市民選擇和決定的政府決策更加科學、更加人性化，市民當家做主成為杭州市民的一種生活習慣。

三、山水還給自然

杭州是一座山水城市，但因山水與城市互嵌、景區(qū)與村莊交錯，加上山水限制空間，容易受到污染。周恩來總理曾作出“為了給我們的子孫后代留下一個風景如畫的西湖”，要“避免湖水污染”③中共中央文獻研究室編：《周恩來年譜（1949－1976下卷）》，中央文獻出版社1997年版，第624頁。的指示，鄧小平同志也曾在1983年和1992年兩次做出指示，“像杭州這樣的風景旅游城市在世界上可是不多的”④翁衛(wèi)軍主編：《杭州改革開放30年》，浙江人民出版社2008年版，第162頁；同見中共中央文獻研究室編：《鄧小平年譜（1975－1997下）》，中央文獻出版社2004年版，第1356頁記載1992年“12月17日上午，游覽西湖”，沒有記錄關(guān)于西湖的具體指示。，“一定要保護好西湖名勝”⑤中共中央文獻研究室編：《鄧小平年譜（1975－1997下）》，中央文獻出版社2004年版，第889頁。。事實上，自改革開放以來，從政府到市民，都充分認識到西湖山水對于城市的重要性，從而盡最大努力恢復和保護山水自然景觀。

（一）搬遷整治。本著截斷染源、禁止噪音、清澈水質(zhì)、擴容綠地，為市民提供更具品質(zhì)的生活環(huán)境的要求，杭州市動員市區(qū)和景區(qū)工業(yè)企業(yè)走上搬遷之路。2002年7月，杭州市政府下發(fā)《關(guān)于市區(qū)范圍內(nèi)市屬工業(yè)企業(yè)搬遷的若干意見》，同時成立搬遷領導工作小組。12月27日，確定16家企業(yè)作為首批搬遷企業(yè)。2003年12月，通過《杭州市區(qū)范圍內(nèi)市屬工業(yè)企業(yè)搬遷實施細則（試行）》，明確搬遷資金補償，正式啟動工業(yè)企業(yè)搬遷市區(qū)行動，一批企業(yè)搬離杭州市區(qū)和景區(qū)。搬遷和整治工業(yè)企業(yè)，搬出了企業(yè)發(fā)展的“新天地”，搬出了杭州工業(yè)發(fā)展的“新天地”，搬出了杭州城市發(fā)展的“新天地”，也搬出了提升杭州環(huán)境質(zhì)量的新空間。

（二）恢復自然景觀。圍繞恢復山水自然景觀，杭州市主要采取五大舉措：

一是綜合保護西湖。2002年以來，圍繞“保護西湖、申報世遺”目標，以還湖于湖的理念，按照保護第一、生態(tài)優(yōu)先、傳承歷史、突出文化、以民為本、為民謀利、整體規(guī)劃、分步實施原則，連續(xù)實施西湖綜合保護工程。通過西湖綜合保護工程，西湖以及沿湖景點得到恢復整修，西湖純美自然的景觀不斷得到恢復和再現(xiàn)。2005年《中國國家地理》授予西湖“中國最美的湖”稱號，2006年國家建設部授予杭州水環(huán)境治理優(yōu)秀范例城市。2011年6月24日，西湖被聯(lián)合國教科文組織列入世界遺產(chǎn)名錄。

二是綜合保護西溪。西溪，曾與西湖、西泠并稱，是目前國內(nèi)唯一集城市濕地、農(nóng)耕濕地、文化濕地于一體的國家濕地公園。因戰(zhàn)爭、動亂、過度人為干預和缺乏保護，濕地面積從原先60平方千米銳減為10平方千米，生態(tài)功能退化、自然和人文景觀遭到較大破壞。本著生態(tài)優(yōu)先、最小干預、修舊如舊、注重文化的原則，杭州市政府從2004年開始先后編制完善《西溪濕地保護區(qū)總體規(guī)劃》等7項規(guī)劃和《西溪國家濕地公園生態(tài)修復保護規(guī)劃》等20余項設計方案，通過拆除、搬遷、恢復、修繕等舉措，修復和保護西溪濕地。

三是整治保護運河。在整治保護前，京杭大運河杭州主城區(qū)段運河兩岸的岸線資源長期被單位和住宅小區(qū)占用，自然和人文景觀遭到損毀，加上兩岸單位和個人排污，水質(zhì)下降，生態(tài)環(huán)境惡化。杭州市通過整治保護運河工程，拆除運河兩岸單位和個人建筑，打通運河兩岸游步道20千米，修復運河人文生態(tài)景觀，改善運河自然生態(tài)，實現(xiàn)還河于河、還河于民。

四是整治河道。據(jù)統(tǒng)計，杭州市區(qū)有河道286條，長度約847千米。這些河道具有泄洪排澇、休閑旅游、承載歷史、凈化城市等功能，但由于缺乏長期有效疏浚等原因，逐漸喪失上述功能，也影響了市民社會生活和城市形象。杭州市分別于1996和2003年兩次啟動河道全面綜合整治工作，通過疏浚、截污、綠化和加固，修復與西湖連通，引錢塘江水入河等舉措，使河道內(nèi)部互相貫通，外部與運河、錢塘江、西湖貫通，變死水為活水。

五是貫通游步道。在恢復和整治西湖的同時，杭州市于2007年開始打通西湖西面群山連綿的山脈，打造一條杭州最長、也是目前我國范圍內(nèi)最長的山體游步道——西山游步道。2010年總長約107.9千米的游步道建成，成為繼西湖、西溪、西泠之后又一自然景觀，從而把冷艷的群山也還給了多彩的市民。

如果說西湖是杭州的養(yǎng)眼之景，西溪是養(yǎng)腎之地，西泠是養(yǎng)心之所，那么西山則是杭州的養(yǎng)肺之處。一座養(yǎng)眼、養(yǎng)腎、養(yǎng)心、養(yǎng)肺的城市，無疑是一座生活品質(zhì)之城，杭州無疑就是這樣一座人與自然融為一體的城市。

四、權(quán)力回歸和市民做主：復合民主運行的權(quán)力基礎

改革開放給中國發(fā)展提供了動力和基礎。改革開放的關(guān)鍵是放權(quán)、分權(quán)與讓利，改革的落腳點就是生產(chǎn)發(fā)展、生活幸福。放權(quán)、分權(quán)與讓利能夠?qū)ιa(chǎn)和生活產(chǎn)生積極效應，就必須落實到根本，即落實到具體的勞動者，并以其作為全面啟動中國改革和發(fā)展的最基本動力資源。杭州市通過還權(quán)與民的方式，把生產(chǎn)還給市場，還出了民營經(jīng)濟的大發(fā)展，為杭州建設集聚了財富資源；把生活還給市民，激發(fā)了市民的主體意識和主人翁精神，積極參與城市建設；把山水還給自然，還出了一個山清水秀的魅力杭州，激發(fā)了市民的認同感和歸屬感?？梢哉f，“三還”還出了一個市民當家作主的人與社會、自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代杭州，契合了中國改革開放的邏輯。

（1）政府放權(quán)。在理論上，作為人民政府，其權(quán)力一定被人民掌握。人民政府一旦掌握了超越自身的權(quán)力之后，人民如何實現(xiàn)掌握政府權(quán)力?除了革命奪取政府權(quán)力之外，主要是政府還權(quán)，即把人民授予政府的權(quán)力通過政府放權(quán)方式還權(quán)于人民。因此，把超越政府權(quán)限的權(quán)力還給人民，就是實現(xiàn)人民政府權(quán)力重新被人民掌握的有效途徑。杭州的“三還”，就是政府以放權(quán)的方式還權(quán)于民，使市民掌握自己權(quán)力的實踐。

在實踐上，政府放權(quán)是權(quán)力回歸。改革開放初期，我國政府之所以放權(quán)，在于因為計劃體制等原因，除了人民授予的權(quán)力之外，政府以不當?shù)姆绞桨言瓉韺儆谌嗣竦臋?quán)力收繳。盡管這種權(quán)力收繳行為并不符合現(xiàn)代政府理念，但是建立在前現(xiàn)代基礎上的新生政權(quán)面臨現(xiàn)代國家建設和建設社會主義的雙重需要，使得這種行為成為必要而且發(fā)揮了一定的能效。隨著改革開放政策實施和市場經(jīng)濟體制的建立，建立在上述雙重需要基礎上的權(quán)力收繳行為阻礙了現(xiàn)代國家建設，更為重要的是在市民參與擴大和個體獨立意識增強的背景下，需要以放權(quán)方式激活現(xiàn)代國家建設諸要素，因此政府放權(quán)是一種權(quán)力回歸，把市民的權(quán)力歸還市民的過程。

對于杭州而言，政府以放權(quán)、分權(quán)和讓利方式，把生產(chǎn)歸還市場，并把這種經(jīng)濟權(quán)力進一步歸還給由市民自己創(chuàng)設并適應生活需要的民營經(jīng)濟。民營經(jīng)濟，一方面其主體是市民，另一方面創(chuàng)造財富屬于市民，言下之意就是經(jīng)濟權(quán)力歸還作為市場主體的市民，其體現(xiàn)就是民營經(jīng)濟實現(xiàn)了藏富于民；把生活歸還市民，還出了一個市民參與、市民做主的市民社會。一方面市民積極參與，無論以個體還是以非政府、社會中介等組織形態(tài)參與，另一方面在這些市民積極參與的領域，不僅充分發(fā)揮其主觀能動性，而且有效地補充了政府在治理城市中的能效不足等缺陷，成為政府決策不可或缺的補充，使得政府反過來要求市民積極參與，市民自然成為城市治理的真正主體；把山水歸還自然，還出了一個山清水秀的杭州。一個自然環(huán)境優(yōu)美的杭州，最受益的無疑是杭州市民。因此，政府放權(quán)就是權(quán)力回歸市民，正因為政府放權(quán)從而締造了一個市民做主的杭州。

（2）激活市民?，F(xiàn)代城市政府是一個權(quán)力屬于市民，積極回應市民訴求，滿足市民不斷擴大的參與要求，與市民共建、共治的城市政府。與傳統(tǒng)政府管理城市不同，現(xiàn)代城市政府建立在市民的積極參與基礎上，要求政府積極回應市民訴求，與市民共同治理城市。實現(xiàn)現(xiàn)代城市政府的前提是市民個體獨立并具有表達權(quán)利的需求，也就是說市民要有權(quán)力，而且這一權(quán)力是以自由表達為基礎的。因此，現(xiàn)代城市政府首先要把權(quán)力回歸市民，并在回歸過程中激活市民，以便政府回歸的權(quán)力獲得市民的積極接收。只有激活市民，才能實現(xiàn)市民接收回歸權(quán)力的目的，并用這些權(quán)力與政府共治城市。

通過政府放權(quán)，首先使杭州市民獲得個體獨立和自由。正是這一獨立和自由，創(chuàng)造了民營經(jīng)濟強市；其次解放社會，把社會權(quán)力歸還市民，建構(gòu)一個新的市民社會，從而產(chǎn)生了積極參與的需求；最后把山水歸還市民，激活了市民建設城市的積極性。由此可見，“三還”是一個政府放權(quán)的過程，同時也是一個激活市民，政府權(quán)力得以回歸市民的過程，正是這一過程建構(gòu)了城市政府為市民和市民愛城市、建設城市的激情，在政府與市民的互動中，創(chuàng)造了一個充滿活力的杭州。

（3）市民做主。政府放權(quán)和激活市民，在邏輯上是權(quán)力回歸市民，在本質(zhì)上是市民獲得并實現(xiàn)做主的過程。政府放權(quán)，表面上是原有的城市管理模式已經(jīng)不能適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要，究其根源在于政府與市民之間存在阻力。這種阻力使政府與市民在治理城市中存在兩張皮現(xiàn)象：一方面政府治理城市的主張和政策不能獲得市民認同，政府治理城市能效下降；另一方面市民治理城市的建議和意見，不能有效地送達政府。盡管政府與市民都具有治理城市的主動性和積極性，但是缺乏有效渠道實現(xiàn)政府與市民的溝通。

在理論上，人民政府治理城市是為了更好地改善市民的生產(chǎn)、生活，市民也是基于更好地建設美好城市家園的目的要求人民政府的，因此不僅在治理城市上具有目標的一致性，而且城市是市民的城市，所以人民政府治理城市應以市民滿意為價值。也就是說，在治理城市上，政府與市民都以一個有效治理的、市民滿意的城市為目標，所以市民做主是理論、邏輯的必然。

杭州市委市政府主動適應這一轉(zhuǎn)變，在黨的有效領導下，通過“三還”，借助政府還權(quán)的形式，把屬于市民的權(quán)力歸還市民，在破解“七難”等有關(guān)民生的工程和與市民緊密相關(guān)的重大工程中創(chuàng)設“紅樓問計”、“社區(qū)問計”、“網(wǎng)絡紅樓問計”和“四問四權(quán)”等等體制機制，激活市民參與積極性，拓寬市民參與渠道，以市民的選擇作為政府決策的最終依據(jù)，體現(xiàn)了市民參與共同治理城市的現(xiàn)代價值訴求，最重要的是體現(xiàn)了市民當家作主的現(xiàn)代民主理念，為杭州市運用民主資源創(chuàng)造和促進發(fā)展提供了動力，也為人民民主的實現(xiàn)創(chuàng)設了復合民主的杭州實踐形態(tài)。