民主財政與中國“三公”的治理

□ 郎友興

何為“三公”?在當下中國熱議、成為社會輿論焦點的“三公”非中國古代朝廷中最尊顯的三個官銜合稱的“三公”，例如，《尚書·周官》中的“三公”指的是“太師”、“太傅”和“太?！保歉骷壵腥N公務費用的支出，即政府部門人員因公出國（境）經(jīng)費、公務車購置及運行費、公務招待費三項費用是也。民眾急切地期盼著“三公”能夠公開并且做到真正的公開透明，但是中央政府各部委卻以種種理由推諉，即便公布出來的賬目也是讓人一頭霧水，而除少數(shù)幾個省市外絕大多數(shù)地方政府何時能夠公布其“三公”則不得而知?！叭敝С霰壤呔褪侵袊姓杀疚涣袨槭澜缱罡咧辛械囊粋€重要表現(xiàn)。治理“三公”問題，除了具體技術、規(guī)范等改進外，根本的出路在于進行體制改革，建立現(xiàn)代意義的民主財政。

一、民眾對“三公”支出公開的期待與部委的推諉“策略”

成為社會輿論焦點的“三公”支出的公開肇起于2011年3月23日。這天，溫家寶總理在國務院常務會議上提出，在2009年和2010年大幅壓縮的基礎上，2011年繼續(xù)壓縮中央部門“三公”經(jīng)費預算。爾后的5月4日所召開的國務院常務會議，研究部署了進一步推進財政預算公開工作，要求中央各部委于2011年6月向全國人大常委會報告中央財政決算時，將中央本級“三公”經(jīng)費支出情況納入報告內(nèi)容，并向社會公開，接受社會監(jiān)督。由此，引出了社會對“三公”支出公開的等待和期待?，F(xiàn)將幾個時間點列出可進一步明了此事的發(fā)展過程：

2011年3月23日：國務院定出時間表，要求各部門6月公開支出情況。按照國務院要求，98個中央部門要公開部門決算。

2011年3月25日：溫家寶指出，要大力推進行政經(jīng)費包括出國出境、出差、公務接待、公務用車、會議等支出詳細公開。

2011年3月31日：北京市財政局向社會公布了北京市的公車數(shù)量。將公務車輛具體到個位數(shù)加以公布，北京市在全國開了先河。

2011年4月1日：財政部公開“2011年財政撥款支出預算表”，按支出功能，首次將支出內(nèi)容公開到了第三級即“項”。

2011年4月14日：科技部率先公開三公經(jīng)費預算，不過僅為2011年三公經(jīng)費預算總數(shù)，后于7月15日再補充具體項目。

2011年7月6日：在6月期限過去一周后，中國工程院公開三公數(shù)據(jù)，之后中央各部門跟進。

2011年8月15日：北京市44個部門公布“三公經(jīng)費”預決算，也是全國第一個公布“三公”的省級地方政府。

2011年8月24日：中央98部門中，除了外交部、國務院港澳辦和國務院僑辦稱因涉密不公開“三公”經(jīng)費，其他95個都公布了自己的“三公”，而31個省市自治區(qū)政府中，僅北京市、陜西省、上海市三地公開了有關數(shù)據(jù)。

本來公開政府預算，接受社會大眾的監(jiān)督，是政府當然的責任，是一樁理所當然的事，道理很簡單明了，政府的預算收入來自于納稅人所上交來的稅收?，F(xiàn)在社會之所以熱議“三公”支出，實際上是對中央各部委公布“三公”支出公開的表現(xiàn)的強烈不滿。

首先，對于中央絕大多數(shù)部委完全漠視國務院常務會議的要求在所要求的公布期限內(nèi)不公布本部分“三公”支出的強烈不滿?？萍疾渴堑谝粋€響應國務院號召“曬三公”的中央預算部門。2011年4月，科技部在公布部門預算的同時，也公布了“三公經(jīng)費”，雖然只有一個總數(shù)字，但還是成為第一個公布此項費用的部委。到了6月底的期限絕大多數(shù)中央部委沒有公布自己的“三公”支出情況。截至2011年8月10日，在要求公布“三公經(jīng)費”的98家中央單位中，尚有外交部、國務院僑辦、國務院港澳事務辦等3部門未公布，并且這三家部門表示因涉及到保密工作等因素而今年暫時不公布“三公”，待來年再視情況考慮。

第二，即便已經(jīng)公布了的部門，其賬目也是讓人們霧里看花，不少數(shù)據(jù)不具體，離社會大眾期待了解的情況相距甚遠。在公布的單位中，審計署的內(nèi)容最為詳細。審計署對“三公經(jīng)費”的支出進行了詳細說明，包括有多少輛公車、每輛公車去年的運營維護費、多少人次出國、每個人出國平均經(jīng)費等?？墒墙^大多少數(shù)部委都沒有像審計署那樣的公布。

第三，不少數(shù)據(jù)要么令人費解，要么其用途不合乎邏輯，超出了社會的想像。典型的是國家人口計生委的“三公”。國家人口計生委所公布的數(shù)據(jù)顯示，2010年，“三公經(jīng)費”支出927.2萬元，其中因公出國（境）支出470.54萬元，占五成以上，公務用車費用超出當年預算5.71萬元，就2011年的預算數(shù)據(jù)，國家人口計生委為956.49萬元，比2010年實際支出高出近30萬元。其中因公出國（境）支出494.01萬元，占比依然達到五成。難怪不少網(wǎng)民質(zhì)疑，國家人口計生委到國外傳經(jīng)送寶去了，將我們國家的計生經(jīng)驗與政策向國外介紹。

第四，要求政府各部門公布“三公”，那么，同樣是財政供養(yǎng)著的政黨、人大、政協(xié)和社會團體的“三公”為什么不要求其公布?什么時候可以讓這些單位公布一下“三公”支出呢?什么時候地方政府可以將其“三公”公布出來?社會對此同樣有期待的。

其實，社會大眾對“三公”的不滿，不是說政府不應該有“三公”支出。事實上，古今中外，任何政府執(zhí)行公務都需要公務費用的支出，“三公”支出是政府行政經(jīng)費的組成部分，屬于政府行政成本，是必要的支出。那么，為什么這些政府部門不敢曬出自己的“三公”支出來，如同“丑媳婦”不敢來見“公婆”呢?原因很簡單，“三公”已淪為“三私”了：政府部門人員因公出國（境）變成了公費出國旅游，公務車購置及運行費成為了公車私用，而公務招待費則變成了公款吃喝?！叭背蔀椤叭健保賳T自己肚子明白，百姓心理其實也清楚。溫總理所領導的國務院如同是一個大家庭，家里有90多個“媳婦”，人多勢確實也眾，但是這些“媳婦”可能自己覺得沒有一個是漂亮的，可能全都是“丑八怪”，“丑媳婦”不敢見“公婆”。

問題在于為什么這些部門有膽子要么“抗旨”不公布，要么公布模糊賬以應付或糊弄大眾呢?難道他們尤其這些部委的領導不怕丟掉項上的“烏紗帽”嗎?這主要有兩個方面的原因。第一，法不責眾的心態(tài)作怪。我就不公布，即便公布也是應付一下，盡管一時半刻會招致社會輿論的批評或社會輿論的嘩然，那又怎么樣呢?又不是我一家不公布，或只是我獨家應付了事。作為主管部門領導，即便公布出來的數(shù)據(jù)會出丑，我也不在乎。尤其是領導，要是“三公”沒有落到我個人的口袋里的話，更不會有因“獻丑”而“出丑”的感覺，大家都是如此嘛。再以國家人口計生委為例，一半的費用用于出國考察了，對于一個以計劃生育為核心工作的中央政府部門來說，如此的費用比例顯然是不合理、不合邏輯的，但是，國家人口計生委的領導不會為此有不安之處，也不會擔心的，要是費用不直接轉到自己個人的口袋里的話。我們就是借出國考察之名行公費旅游之實了，你們又怎么樣，其他中央部門難道不是這樣嗎?有多少屬于真正的公務考察而不夾帶著拿公幣來作旅游呢?地方政府何嘗不是這樣?大學里的領導出國考察又有什么根本的不同嗎?既然大家都是“丑媳婦”，按理說來都難以見陽光的，但是正因為人人都是“丑媳婦”，見就見了唄，也沒有什么不好意思的。這樣的心態(tài)導致中央各部門有恃無恐，就是不公布“三公”，就是隨意公布應付一下。他們是不會抱著十分內(nèi)疚的心情來對待“三公”公布之事，更不會有自責之心，至多有所顧慮的是，怕公布后社會批評，使自己的形象受損而已。

第二，在于“公婆”沒有招，或者說招術不太有效。這些中央部委有兩個“公婆”，一是其上級，即總理，二是人民公仆的主人，廣大的納稅人。但是，這兩個“公婆”手中都沒有非常有效的殺手锏。人民拿這些部委沒有辦法，這很好理解，因為我們這些部委首長只是對上負責，其職位的去留同人民沒有直接的關聯(lián)，人民對此沒有發(fā)言權，因此可以考慮不將納稅人的“公婆”計算在內(nèi)。可是我們的總理似乎也沒有什么有效的辦法。這就難怪總理家里的90多位“丑媳婦”就是不肯見“公婆”。他們不肯見，“公婆”也就沒轍了。至少到目前為此，“公婆”并沒有因“丑媳婦”不肯見而給予任何的懲處。至今沒有公布“三公”支出的部門哪一位領導受到過什么懲處呢?他們都毫發(fā)無損。連自己家里的門都沒能進去，難怪政令出不了中南海?？墒?，這種情況決不只是“三公”支出公開一事，例如，房地產(chǎn)價格何嘗不是如此，沒有什么好招，要不國務院用不著一個接一個政令下去。

說不清也道不明，不合情也不合理的“三公”，我們固且先排除其中個人的腐敗，其實其危害性是相當嚴重的，某種意義上說要比官員個人的貪污腐敗更有危害性，因為這是整體性或集體性的腐敗，或者說制度性的腐敗。此外，難以見人的“三公”勢必會遭受到社會民眾的質(zhì)疑，從而影響政府在社會中的形象及其公信力。

二、“三公”的支出與中國行政成本

因“三公”支出之高、不合理極為明顯，因此，各部委遲遲不肯秀出來是可以想像的?！叭敝С鲋哒侵袊姓杀靖叩囊粋€表現(xiàn)。所謂行政成本，就是指政府行政機構的諸種政務活動所對需要的經(jīng)濟資源。不過，行政成本到底包括哪些，各個國家的計算項目不盡一致。但是不管如何的界定，中國的行政成本為世界最高之一是沒有疑義的了。

首先，我們來拿一組人們喜歡用的數(shù)據(jù)來說明。這組數(shù)據(jù)就是拿世界一些國家行政管理費（或稱之公務支出）在國家財政支出中的比重與中國相比較來表明中國行政成本之高：日本（1993年）為2.38％，西班牙（1997年）為2.55％，德國（1998年）為2.7％，埃及（1997年）為3.06％，土耳其（2000年）為3.2％，波蘭（2000年）為4.06％，羅馬尼亞（1999年）為4.09％，英國（1999年）為4.19％，韓國（1997年）為5.06％，印度尼西亞（1999年）為5.1％，泰國（2000年）為5.2％，墨西哥（1999年）為5.28％，印度（2000年）為6.3％，荷蘭（1997年）為6.4％，法國（1997年）為6.5％，澳大利亞（1998年）為7.03％，加拿大（2000年）為7.1％，俄羅斯（2000年）為7.6％，烏克蘭（2000年）為8.52％，阿根廷（2000年）為9.13％，美國（2000年）為9.9％，巴西（1998年）為14.16％，意大利（1999年）為23.09％，而中國2000年的比例為25.7％①數(shù)據(jù)來自于《中國行政成本有多高》，文章載于《改革內(nèi)參》2005年第12期。。另有權威數(shù)據(jù)表明，近幾年中國公務支出的比例已經(jīng)達到35％，這是一個非常驚人的比例。如果按這個比例來計算的話，根據(jù)財政部的數(shù)據(jù)，中國2010年，全國公共財政收入為83101.51億元人民幣，那么，2010年中國公務支出達到22085.51285億元人民幣，這是相當龐大的數(shù)字。

從改革開放以來行政成本增長的速度來看，亦可以清楚地發(fā)現(xiàn)中國行政成本增長之快和比例之高。張金融將行政管理成本分為人員經(jīng)費與公用經(jīng)費。根據(jù)他的計算，中國行政管理成本的增速在1990 － 1997年間分別為 15.75％、13.36％、 23.57％、26.19％、36.15％、19.64％ 、19.26％ 、9.26％，同時期行政人員工資總額的增速分別為18.13％、12.75％、25.20％、31.36％、39.84％、11.86％、20.13％ 、10.70％；1998－2006年，行政管理成本增速分別為16.67％、15.00％、17.17％、22.93％ 、35.58％、15.38％、18.10％、19.10％、16.62％，同期的行政人員工資總額增速分別為12.28％、16.23％、12.30％、20.85％、11.86％、20.12％、15.80％、20.27％ 、14.05％。①張金融：《我國行政成本現(xiàn)狀分析及優(yōu)化路徑》，《中國行政管理》，2011年第8期。根據(jù)胡聯(lián)合、何勝紅倆人的研究，1978－2006年，全國人均負擔的預算內(nèi)行政成本、人均負擔的實際行政成本分別從5.5元、10.6元上升到576.2元、909.6元，年均增長速度（分別為12.10％、11.12％）分別超過全國城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入、農(nóng)村居民人均純收入的增長速度（同為7.0％）。②胡聯(lián)合、何勝紅：《我國行政成本演變態(tài)勢的實證研究（1978－2006）》，《公共行政評論》，2009年第5期。

在中國的行政成本中，“三公”支出占了很大的一塊。例如，根據(jù)財政部的數(shù)據(jù)，2010年財政部行政運行財政撥款支出31，319.83萬元。根據(jù)財政部的解釋主要用于保障財政部所屬行政單位正常運轉的基本支出，包括基本工資、津貼補貼等人員經(jīng)費以及辦公費、印刷費、水電費、差旅費、會議費、辦公設備購置費等日常公用經(jīng)費方面的支出，這其中“三公經(jīng)費”開支為4172.01萬元，占13.3％。再例如，根據(jù)財政部的數(shù)據(jù)，2010年中央教育管理事務支出為1.67億元，其中“三支”支出為2513萬，占教育經(jīng)費的15％，而有人根據(jù)教育部的三公支出明細算出，2010年教育部的“三公”支出實際高達35％，也就是說，教育部把財政部下?lián)芙逃?jīng)費中的三分之一，用在“三公”上了。此外，有些部門的“三公”比例表面上看起來并不是很高，但是，人們有理由相信，實際上都超過已經(jīng)公開的數(shù)據(jù)，因為中國有不少隱性的“三公”開支，并且這個數(shù)字是相當龐大的。由此可見，治理“三公”支出對于解決中國行政成本攀升而居高不下的問題有著重要的意義。

行政成本攀升而居高不下的問題，究其原因是多方面的：一是吃財政飯的人多；二是像辦公樓超標準建設和豪華裝修，會議多而辦公費用高，因而政府機關辦公成本過大：三是職務消費多：四是政績考核不當，如此等等。當然，問題的癥結最根本還在體制本身。

要解決行政成本居高不下的問題，難度自然是很大，積重難返是也。但是，較好的解決方式就是從預算入手。根據(jù)預算來定活動，也就是政府部門的政務跟著預算走，走向從預算到成本之路。而政府預算改革又應該從“三公”的預算開始。這不僅因為“三公”的支出目前是一筆糊涂賬，而且，社會民眾對政府預算的不滿直接針對的就是“三公”的支出，“三公”支出的腐敗性較為嚴重。

三、民主財政的建立與“三公”的治理

從面上看，解決“三公”公布的難處有三：一是“洪洞縣里沒有好人”。哪個中央部委說自己的“三公”沒有問題的，敢于及時、明白、具體地向社會公布?都是你看我，我看你，你等我，我等你，反正都是“半斤八兩”，法不責眾是也。

二是這些部門多半是沒有“公共財政”的概念?！肮藏斦备拍畹幕蛉?，使這些部門不習慣公布自己的“三公”，以為錢已經(jīng)到了部門口袋就是我們的了，總理或社會要求公布是在找麻煩。現(xiàn)在，有些部門表示要清楚而具體地公布出本部門的“三公”支出情況，在技術上有難度，因為有些賬混雜在一起難以分辨出來。這恐怕是一個客觀事實，但是在這個技術層面困難的背后實際上反映出官員心中缺乏“公共財政”的概念。一個典型的例子就是，北京律師李勁松在5月份接連向中央國家各個部委申請公開“三公”消費開支的信息。有關部門回復說，這些數(shù)據(jù)跟他本人沒有直接關系，因此沒有資格申請。李勁松回答說：“我是納稅人，怎么跟我沒有關系!”由此可見，這些部門壓根兒就沒有“納稅人”的概念，沒有“公共財政”的理念。

三是缺乏一系列有效的制度。社會大眾不清楚部門的“三公”如何編制，由誰來編，“三公”的依據(jù)是什么，問責和懲戒的機制在哪里。事實可能是這樣：沒有清晰的規(guī)定，機制即便有也發(fā)揮不了效果的。同理，我們不難明了，不少地方政府有錢了更傾向于花在形象工程建設上，浪費在政府辦公大樓上，而改善民生方面卻又顯得沒有錢，其原因就在于缺乏對財政預算過程的實質(zhì)監(jiān)督，這是難以消除形象工程、政府浪費的一個重要因素?！叭敝С龉嫉碾y處就在于這些政府權力部門不服從監(jiān)管，也從不將這些實際上效果有限得很的監(jiān)管當回事，不服從監(jiān)管、不把監(jiān)管當回事的主要原因又在于沒有有效的懲罰、問責機制。

群眾期待“三公”是作為一項公布制度化的“三公”，是主動公布的“三公”，是引入社會參與審計和監(jiān)督的“三公”，是數(shù)據(jù)清楚、具體、明白的“三公”。為此，要從三個層面來治理“三公”，將“丑媳婦”的頭蓋掀起來，看個究竟。第一，細化“三公”支出公布的內(nèi)容、時間表、方式及說明語言，從具體技術層面上規(guī)范化“三公”。細節(jié)是重要的，“細節(jié)”決定成敗是也，并且首先要從細節(jié)、小處、從技術上著手、落實開始。千里之行始于技術與細節(jié)。

第二，認真而有效地落實2008年所制訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》，建設“陽光財政”?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》既是要求政府部門公開“三公”支出的依據(jù)，同時也是規(guī)范“三公”的基礎，將“三公”的公布常規(guī)化。

第三，一個具體而有效的并且責任到人的問責機制是必不可少的。公布“三公”不僅要接受審計，更要接受人大和社會的監(jiān)督，對于責任人實行問責。我們欣喜地看到了，根據(jù)審計署的規(guī)劃，“十二五”期間我國將深入推進黨政主要領導干部和企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計，并將開展對省委書記的經(jīng)濟責任審計。

但是，“三公”支出的事兒不能只止步于公開。如何解決“三公”支出公布難只是治理“三公”問題的第一步，盡管政府能夠公布“三公”支出已經(jīng)是一大進步了?！叭泵嫔系氖秦斦⒔?jīng)濟方面的問題，但是，中國“三公”問題背后則是一個政治問題，因此，治理“三公”涉及到政治體制改革這個根本性的大事?？梢赃@么認為，民主財政則是治理“三公”問題的唯一之道。民主財政，簡單地說來，就是政府按照民眾的意愿，通過相關的民主程序，運用民主方式來理財?！叭敝С龅墓_實質(zhì)上是一個民主政治建設過程，并且本身就是走向民主財政的重要一步。有學者就是因政府財政預算公開的重要性，而將其視中國民主政治建設的一個切入點。像浙江省溫嶺的參與式預算、上海市閔行區(qū)七寶等鎮(zhèn)所進行的公共預算體制改革試點，河南省焦作市的財政預算公開民主實踐，都是走向民主財政的積極嘗試。

而政治體制改革本身則是通向民主財政的必不可少的環(huán)節(jié)，因為民主財政，需要保障公民的知情權、參與權和監(jiān)督權，需要建立一整套的有關預算報告、審查、質(zhì)詢、審計、評估、問責及其懲處的制度，這些都需要通過政治改革建立起現(xiàn)代意義的民主政治方能得以實現(xiàn)和保證的?！?/p>