論黨代會常任制的監(jiān)督功能

□ 魯月棉

黨代會是黨的最高權(quán)力機關(guān)，其作用主要是決定重大方針政策、進行重要決策和實行黨內(nèi)監(jiān)督。黨代會常任制起到了制度平臺的作用，通過常任制將黨員（代表）的意志和領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的意圖有機結(jié)合起來，使黨內(nèi)權(quán)力授予有一個合法、連續(xù)和有效的過程，從而使黨的政治運行透明、常態(tài)和可預(yù)見。常任制反映了政黨政策從輸入到輸出的基本規(guī)律，也是政治精英甄別和錄用的可靠的路徑依賴，還是權(quán)力得以有效控制的根本途徑。因此，實行黨代會常任制不僅是一種民主理念，也是現(xiàn)代政黨精英尋求政黨發(fā)展壯大的制度渠道和有效的制度形式。

在各地黨代會常任制試行中，黨代會的監(jiān)督功能的發(fā)揮仍有很大的空間。非常任制下的各級黨代會主要履行黨委會換屆功能，從而大大削弱了黨代表的選舉、履行職責和黨代會的議程所應(yīng)該產(chǎn)生的效益。如果作為最高權(quán)力機關(guān)的黨代會與黨組織的執(zhí)政地位之間缺乏匹配的權(quán)力配置機制，缺少應(yīng)有的價值支撐和政治邏輯支持力量，其結(jié)果就會使政治過程缺少約束和規(guī)范，制度不能有效執(zhí)行。而常任制的實行尤其是其監(jiān)督功能的發(fā)揮，就可以銜接政治過程中缺失的環(huán)節(jié)，彌補組織、制度和體制諸多方面的不足。

一、黨代會常任制履行監(jiān)督功能的意義

（一）提升黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)政治地位的需要

在我國的傳統(tǒng)政治中，監(jiān)督機構(gòu)自古就有設(shè)置，對它需要發(fā)揮作用的期待也一直很高，但其在體制內(nèi)的政治地位卻與期待不相稱，因而監(jiān)督功能的實際發(fā)揮非常有限。受傳統(tǒng)政治的影響和戰(zhàn)爭年代的復(fù)雜因素的影響，在建國之前中國共產(chǎn)黨內(nèi)沒有設(shè)立專門的監(jiān)督機構(gòu)。建國之初，黨成立了中央紀律檢查委員會，并在各級黨組織內(nèi)設(shè)立了職能明確、機構(gòu)完整的紀律檢查委員會。但由于紀委在整個政治組織序列里的特殊政治地位，影響了監(jiān)督職能的履行。如組織領(lǐng)導(dǎo)體制是由中央決定產(chǎn)生中央紀委，中央紀委在中央政治局領(lǐng)導(dǎo)之下工作。地方各級紀委由該級黨委提出名單，經(jīng)上兩級黨委批準后，在各級黨委會指導(dǎo)之下進行工作，“各級黨的紀律檢查委員會是各級黨委的一個工作部門，猶如各級黨的宣傳部和組織部一樣。”①趙萍麗：《從紀委到監(jiān)委——五六十年代黨內(nèi)紀檢體制的演變》，《云南行政學院學報》2006年第 4期。如果作較為深入的分析，可以看出，從當時的理念來說，比較多的側(cè)重于對下級的政治監(jiān)督，較少考慮對領(lǐng)導(dǎo)者掌握權(quán)力的監(jiān)督，所以，紀委職責所需要的獨立性因素從這一機構(gòu)的設(shè)置起就缺乏考量。

在黨的十二大上，黨對這一問題有了進一步認識，并試圖通過黨代會的制度平臺和制度力量，提高各級紀委監(jiān)督能量和能力。黨的十二大提出，“從中央到地方各級紀委由全國和地方的代表大會選舉產(chǎn)生，并在黨的代表大會上報告工作”。然而，在非常任制下，黨代會的制度平臺和制度力量還是被大大抑制了，提升紀委的監(jiān)督能量的制度預(yù)設(shè)在某種程度上可能落空。于是，經(jīng)由個人化途徑帶動組織發(fā)揮功能成為了一種必要的政治選擇。黨的十四大通過的中紀委工作報告強調(diào)：“必須按中央有關(guān)文件精神規(guī)定，把各級紀委的領(lǐng)導(dǎo)班子配好。地方各級紀委書記應(yīng)由同級黨委副書記一級的干部擔任，并參加同級黨委常委?！?/p>

個人化途徑帶動組織發(fā)揮功能會起到某些積極的作用，個人地位的提升也有利于組織地位的間接性提升，這對作為具有獨立性要求的紀委是有益的。但是個人地位的提升難以逾越體制性障礙。非常任制下，黨委會是實際上的權(quán)力機關(guān)，紀委是向黨委負責，當權(quán)力監(jiān)督組織向權(quán)力機關(guān)負責的時候，那么它的監(jiān)督功效也就無法得到真正實施，最起碼對這一級權(quán)力最高端的相關(guān)人員的監(jiān)督是缺失的。所以，歸根結(jié)底還是要用科學制度化方式來解決這一難題，比較可行的是實行黨代會常任制。

按照黨章的規(guī)定，紀委是由黨代會產(chǎn)生，對黨代會負責，這也就預(yù)示著紀委組織機構(gòu)的獨立性具有正當性、合法性和權(quán)威性。黨的十六大以后，各地在縣（市）一級擴大了黨代會常任制試行的范圍，在常任制試行過程中，紀委由黨代會選舉產(chǎn)生并每年向黨代會作報告成為制度規(guī)范。一方面，按照政治學的“誰產(chǎn)生向誰負責”的基本原理，結(jié)構(gòu)性作用可以提高紀委的監(jiān)督能力；另一方面，黨代會常任制的制度平臺所具有的監(jiān)督功能也衍生出來，這兩方面的交互作用可以改進目前的組織與領(lǐng)導(dǎo)體制的局限性。

從更深一層意義來看，對紀委本身的監(jiān)督也是必須的，即對監(jiān)督者要進行監(jiān)督。所以需要一個機制，每隔一段時期對紀委的履職情況進行監(jiān)督，讓組織內(nèi)的成員知情并且評估。而這個有效的機制在筆者看來就是啟動黨代會的常任制，以更好克服黨內(nèi)監(jiān)督本身的局限性。黨代會常任制的實行至少強化了三個方面的機制：其一，黨代表履職的責任機制。常任制要求黨代表每年向代表大會提交提案，其中包括反映黨內(nèi)權(quán)力的運行情況及問題，這實事上是對紀委監(jiān)督情況的一種回應(yīng)。其二，黨代會對紀委工作的考核機制。按照黨代會常任制的制度規(guī)定，紀委要向黨代表報告工作，接受黨代表的審議。這就使得紀委部門不僅要考慮領(lǐng)導(dǎo)對本部門工作的滿意度，而且還必須要考慮黨員和代表的滿意度。其三，各級黨委的責任機制。常任制的實行，激發(fā)了黨員和黨代表的黨內(nèi)監(jiān)督的動力，尤其是對黨內(nèi)腐敗問題的監(jiān)督，從而推動各級黨委積極支持監(jiān)督機構(gòu)行使職權(quán)，把反腐敗工作和黨紀黨風放在重要的地位。

（二）增強黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)履職能力的需要

組織結(jié)構(gòu)地位的不足決定了履行職能的不足，自然也就影響履職的質(zhì)量。黨的十六大通過的《黨章》把“協(xié)助黨的委員會加強黨風建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”作為紀委的職責。盡管《黨章》明確了紀委協(xié)調(diào)的地位和權(quán)威，但從實際情況看，“協(xié)助”和“協(xié)調(diào)”都僅是“協(xié)”而已，到底“助”了多少，“調(diào)”得如何，是要受紀委自身資源調(diào)配權(quán)力制約的。從現(xiàn)實看，紀委存在職責與履職的困境：一方面，各級紀委是在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，是黨委整體工作的一部分，這就意味著紀委是非獨立性的監(jiān)督組織；另一方面，紀委作為黨內(nèi)的專門監(jiān)督機關(guān)，要達到科學有效的監(jiān)督，必須具有獨立性要求。這種內(nèi)在的邏輯矛盾，就會在實踐中影響其履職能力。具體表現(xiàn)為：

各級紀委要完成協(xié)助黨委加強黨風建設(shè)的使命十分艱巨。從管人用人方面看，目前紀委在管人用人方面所起的監(jiān)督作用有限，不能提出有說服力的意見供黨委及組織部門參考，即使在接到群眾舉報時也受到各種客觀條件的限制而無法展開快速而切實有效的調(diào)查。從監(jiān)督上看，在約束領(lǐng)導(dǎo)干部公權(quán)力方面，紀委主要是對位高權(quán)重者進行監(jiān)督。由于紀委是在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，監(jiān)督之難顯而易見，現(xiàn)實中監(jiān)督缺失的情況屢見不鮮。除了特殊的人之外，紀委對那些特殊組織的監(jiān)督更是蒼白。所謂特殊的組織是指在地方政治資源配置過程中擁有處置人事權(quán)、物權(quán)和財權(quán)且權(quán)力十分集中的組織?？梢哉f，特殊組織和特殊個人一樣，是監(jiān)督的重點環(huán)節(jié)。如果說對待特殊的人，紀委可以動用上級的力量，而對待特殊組織，紀檢監(jiān)督部門更多的時候是無處下手，這些領(lǐng)域從某種意義上就成為了紀檢監(jiān)督部門的監(jiān)督空白點。

紀委要發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用十分困難。在反腐敗工作中，各級黨委確立了“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀委組織協(xié)調(diào)、部門各負其責、依靠群眾的支持和參與”反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制。這里將紀委的工作定位于組織協(xié)調(diào)，“組織”側(cè)重于量的聯(lián)合，是使分散的人或事物具有一定的程序，符合特定的工作流程?！皡f(xié)調(diào)”側(cè)重于質(zhì)的提高，是整合相對獨立的個體，使之配合得當?？梢哉f組織是前提，協(xié)調(diào)是保證，二者相輔相成。上述規(guī)定中按照黨委、政府、紀委進行排序，而在制度設(shè)計中紀委是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下從事黨內(nèi)監(jiān)督，要做好上述組織協(xié)調(diào)工作談何容易?從組織學和管理學的角度看，在這種組織層級排序法中，紀委組織協(xié)調(diào)同級黨委困難重重，組織協(xié)調(diào)同級黨委成員更是難上加難。一句話，紀委對黨委和政府都不能做到有效的監(jiān)督。

應(yīng)該說，在這樣的環(huán)境條件下，各級組織還是勇于探索，縣級以上紀委層層建立反腐敗協(xié)調(diào)例會制度，加強本地區(qū)的反腐倡廉組織協(xié)調(diào)工作。各級紀委都制定了一些工作制度，如：組織協(xié)調(diào)聯(lián)席會議制度、重要工作事項向黨委政府匯報制度、宣傳教育協(xié)調(diào)制度、重大復(fù)雜案情會查會審制度、責任分解制度、目標考核制度、監(jiān)督檢查制度、責任追究制度、獎懲制度等，已屬難能可貴了。

而黨代會常任制可以改變紀委在端正黨風和進行黨內(nèi)監(jiān)督方面的不足，因為端正黨風不是一個職能部門的責任，而是全體黨員和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的責任。通過黨代會常任制制定具體的制度可以更加有利于規(guī)范特殊人和特殊組織的行為。通過黨代會常任制的一些專設(shè)性機構(gòu)可以在不改變目前體制的情況下，使得反腐敗的組織協(xié)調(diào)工作更為便捷和更具權(quán)威性。

二、黨代會常任制監(jiān)督功能的特點和有效性

（一）黨代會常任制監(jiān)督功能的特點

利用黨代會常任制發(fā)揮監(jiān)督功能的特點大致表現(xiàn)在三個方面，即監(jiān)督體制的正當性、監(jiān)督制度的集約性以及監(jiān)督過程的透明性。

1.監(jiān)督體制的正當性

正當性即是合理性、合法性或應(yīng)該性。監(jiān)督體制正當性是指該體制獲得其成員承認的價值根本和價值理由。黨代會是黨章規(guī)定的最高權(quán)力機關(guān)，黨代會常任制履行監(jiān)督功能完全具有體制上的正當性。從法理上講，這個正當性來自于權(quán)力的授予，權(quán)力授予之后并不是放任不管，隨即啟動的是一種監(jiān)督機制，一旦權(quán)力運行離開了委托人的意愿和意志，就會發(fā)出警告甚至收回委托，這就是“由誰產(chǎn)生、向誰負責”的基本法理理念。所以，發(fā)揮黨代會常任制的作用是“天經(jīng)地義”的，黨的各級組織都應(yīng)該逐漸習慣運用這個制度自覺地進行決策，自覺地運用好權(quán)力和自覺地接受監(jiān)督。這個正當性體現(xiàn)了黨員的主體地位，維護的是黨員的權(quán)利，自然深得廣大黨員的認同。隨著黨內(nèi)民主進程的推進，大多數(shù)的領(lǐng)導(dǎo)干部越來越了解其中的原理，發(fā)揮黨代會常任制的監(jiān)督功能時機已經(jīng)成熟。

依托體制的正當性可以在黨代會常任制平臺中展現(xiàn)非常任制下難以做到的活動空間。比如黨內(nèi)重大決策在常委會上討論的局限性要比在黨代會上討論大得多，通過黨代會制定的黨內(nèi)法規(guī)法紀其制度約束力和自覺遵守意識大大高于僅由黨的某一部門制定而通過黨委發(fā)布的規(guī)章條文。也即是黨代會的制度平臺所蘊含的正當性和合理性要高于黨委會，經(jīng)由多數(shù)人討論決定的事項其制度約束力更高于少數(shù)人內(nèi)部小范圍決定的事項，這是由于人們對自己所認可和承諾事項具有更強烈的義務(wù)感和責任感。

2.監(jiān)督制度的集約性

改革開放以來，各級黨委和黨委工作部門在端正黨風和反腐敗的過程中頒布了大量的制度措施，比如民主生活會制度、重大事項的程序規(guī)范制度、重大情況通報制度、廉政建設(shè)責任制度、監(jiān)督檢查制度等等數(shù)不勝數(shù)。這些制度措施雖然取得一定的成效，但是，一方面由于發(fā)布的層級和角度不同而非常分散；另一方面不同的制度措施內(nèi)容有交叉，表述的方法、用詞也不盡相同，這就給監(jiān)督過程帶來諸多麻煩和不便。各地在試行黨代會常任制過程中，根據(jù)中央和有關(guān)部門文件精神制定了一些具體的制度和措施，整合了相關(guān)的法規(guī)性文件條文，將其統(tǒng)合到黨代會的制度平臺，具有很好的集約性，成為廣大黨員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部時常強化黨性意識、權(quán)力規(guī)范意識和道德意識的有力武器。各級組織也可以依靠黨代會文件有針對性地通過一定程序進行監(jiān)督和處理。

非常任制下對監(jiān)督制度方面的執(zhí)行往往效率和效能很低，處理一件事、一個人都十分困難，這與組織體制有極大的關(guān)系，“管人的管不到事，管事的管不到人”，多頭管理、互相推諉，其結(jié)果是大事化小、小事化了，放任放縱，端正黨風達不到預(yù)期目的，反腐敗的成效也不能令黨員和群眾滿意。黨代會常任制監(jiān)督制度的集約性不僅體現(xiàn)在整合黨內(nèi)法紀法規(guī)上，而且通過黨代會常任制內(nèi)設(shè)機構(gòu)達到非常任制下難以達到的成果。在試行黨代會常任制的一些地方設(shè)立監(jiān)督委員會，監(jiān)督委員會的成員由黨代會選舉產(chǎn)生，主要受代表大會委托行使日常監(jiān)督職能，應(yīng)該來說是非常有效的。值得注意的是，在一些地方的內(nèi)設(shè)機構(gòu)人員產(chǎn)生上有諸多限制，如，要求在非同級黨委委員、紀委委員中通過無記名方式選舉產(chǎn)生。①許繼青、吳愛軍：《當前黨代會常任制試點的困境及其完善對策》，《求實》2009年第 4期。這難免會給現(xiàn)在的體制帶來一些張力。有效的辦法是監(jiān)督委員會成員的產(chǎn)生要將黨代表選舉和紀委現(xiàn)行體制結(jié)合起來，避免與黨內(nèi)的有關(guān)法規(guī)相抵觸。

3.監(jiān)督過程的透明性

非常任制下的監(jiān)督體制具有內(nèi)部性、單向性、封閉性的特點，監(jiān)督過程的非透明性和監(jiān)督斷裂現(xiàn)象并不鮮見。黨代會常任制鮮明的制度特征賦予了監(jiān)督過程的公開和公正特性。任何重大事項要向黨內(nèi)公布，這是透明的要義，保證黨員對黨內(nèi)行使職權(quán)的知情權(quán)，把黨委會、全委會、紀委會置于黨代會的監(jiān)督之下。如果不實行常任制，就不能借助于常任制的制度平臺，僅靠組織內(nèi)部和組織之間的運作，透明的監(jiān)督過程猶如一節(jié)節(jié)斷開的鏈條不能互相鏈接。

毋庸置疑，在目前的政治實踐中尚未完全按照應(yīng)然的方式充分運用黨代會常任制的內(nèi)存容量，關(guān)鍵是要在實踐中努力探索依托、借力于黨代會常任制平臺加強黨內(nèi)民主和監(jiān)督的新途徑。如，有的地方推行違紀案件公開審理方式，并對本地區(qū)有影響的大案、要案開展公開審理。這種公開審理方式無疑是極有意義的，如果依托和借助黨代會常任制的制度平臺會更有益。公開審理違紀案件由常任制內(nèi)設(shè)機構(gòu)與紀委共同主持，參加人員包括紀委分管領(lǐng)導(dǎo)、案件審理承辦人員、涉案單位領(lǐng)導(dǎo)及被調(diào)查人所在單位黨組織，也可以請黨代會和紀委會的有關(guān)代表參加，被調(diào)查者的家屬也可以參加。違紀案件的公開審理還應(yīng)制定一定程序使被調(diào)查者有申訴的權(quán)利。又如，近來推出的黨委新聞發(fā)言人制度，在試行黨代會常任制的地方也可以將這一制度轉(zhuǎn)移到由常任制機構(gòu)舉行，這對提高黨委新聞發(fā)布的公信力和群眾的認可度，從而使這一制度更受黨員和群眾歡迎是有益的。這不僅推進了黨內(nèi)民主和法治的進程，也增強了黨代會的影響力和權(quán)威性。

（二）黨代會常任制監(jiān)督功能的有效性

從目前黨代會常任制發(fā)揮其監(jiān)督功能的實踐看，取得了不少的成績，值得肯定。但要進一步增強其監(jiān)督功能的有效性，應(yīng)繼續(xù)突破制度的瓶頸和障礙。

1.調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)。黨內(nèi)監(jiān)督的主體是黨員，監(jiān)督對象主要是掌握權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是黨委會的成員。按照慣例，書記和黨委的主要領(lǐng)導(dǎo)必然是黨委委員，而一些試點地區(qū)規(guī)定，黨委委員、候補委員和紀委委員一般應(yīng)是黨代表。職務(wù)與代表掛鉤的現(xiàn)象反映了代表產(chǎn)生的不平等，反映了黨內(nèi)職務(wù)的任免不是由本級黨代會說了算，這種沖突使常任制改革遇到了難題，也是監(jiān)督功能發(fā)生障礙的主要因素。如，黨代表中黨員干部數(shù)量過多，黨代會成為黨的干部會議，在一些試行常任制的地區(qū)由黨委主要負責人領(lǐng)導(dǎo)黨代會常任制年會等。表面看來，這似乎無可厚非，事實上此問題直接影響黨代會常任制試點的擴大和制度有效性的發(fā)揮。黨代會常任制作為權(quán)力機關(guān)已經(jīng)不存在要不要黨的領(lǐng)導(dǎo)的問題，或者說，“黨委領(lǐng)導(dǎo)有利于把握方向”的論調(diào)實際上是個偽命題。領(lǐng)導(dǎo)黨代會常任制的權(quán)力結(jié)構(gòu)應(yīng)該是體現(xiàn)黨員意愿和意志的，主要由代表公認并選舉產(chǎn)生，與黨委會成員構(gòu)成必然有所區(qū)別。唯有在這一理念上實現(xiàn)突破，黨代會才能真正發(fā)揮權(quán)力機關(guān)的作用，較為完整地履行監(jiān)督功能。

2.突出監(jiān)督主體。在實踐中，要將以紀委會為主的常任制內(nèi)設(shè)監(jiān)督機構(gòu)作為監(jiān)督主體。紀委會本是由黨代會選舉產(chǎn)生，開展工作依托常任制是理所當然的。發(fā)揮紀委全委會的職能不失為一種既合理合法又有效的制度創(chuàng)新。一些地方在這方面作了很好的探索，如，將紀委全委會召開次數(shù)由一年一次改為一季一次，當紀委常委會認為有必要，或者有一定比例的紀委委員提議時，可以隨時召開；健全全委會職責，擴大了全委會議事決策范圍，把紀委重大問題決定、重要制度制定、重大案件裁定的權(quán)力交給全委會來行使，使其向監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的地位回歸；完善議事決策程序，在更多事項上引入票決形式等等。①劉劍英：《紀委全委會制度創(chuàng)新的探討》，《中國黨政干部論壇》2007年第 11期。

3.提高常任制試行層級、擴大試行范圍?，F(xiàn)在各地試行黨代會常任制的層級在縣 （市）一級。縣（市）一級黨代會常任制履行監(jiān)督功能的主要優(yōu)點是層級單一，監(jiān)督對象人數(shù)相對較少便于監(jiān)督。但是，縣（市）一級處于尚未解體的“熟人社會”政治生態(tài)環(huán)境，即使依靠相關(guān)的制度也難以砥礪“熟人社會”非制度因素的浸淫。更為重要的是，黨代會的整個議程由基層領(lǐng)導(dǎo)決定、基層黨委書記并非由黨代會直接選舉產(chǎn)生、基層黨代表中干部比例過高等體制性的原因，極大地阻礙了黨代會常任制在基層的推進。體制性的因素與非制度性因素的疊加，形成了對黨代會常任制制度力量的沖擊與消解。所以，應(yīng)該將地市一級作為黨代會常任制試行的重點，將縣市級黨代表的直選、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨委書記的直選作為黨內(nèi)改革攻堅的方向，在戰(zhàn)略上形成地市一級主攻、縣市一級副攻兼?zhèn)渑c相得益彰的格局。

三、黨代會常任制發(fā)揮監(jiān)督功能的組織和制度形式

黨代會常任制的監(jiān)督是對同級黨的領(lǐng)導(dǎo)集體關(guān)于決策過程的監(jiān)督，對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運行的監(jiān)督與行為規(guī)范的監(jiān)督。因此，黨代會常任制發(fā)揮監(jiān)督功能可以借鑒人民代表大會制度的經(jīng)驗，利用組織和制度兩種形式進行監(jiān)督。

（一）組織形式的監(jiān)督

1.設(shè)立常任制的常設(shè)性組織

黨代會常任制試行中，目前常設(shè)性機構(gòu)僅是聯(lián)系黨代表的聯(lián)絡(luò)辦公室，它掛靠在地方黨委的組織部門之內(nèi)。在基層還設(shè)立一個“黨代會領(lǐng)導(dǎo)小組”的機構(gòu)，但是，黨代會領(lǐng)導(dǎo)小組并不是監(jiān)督性組織，是在開年會時的領(lǐng)導(dǎo)性機構(gòu)。常設(shè)的聯(lián)絡(luò)辦公室在傳遞代表訴求和意愿方面可能起到部分監(jiān)督作用，但其主要功能是聯(lián)系和溝通。換言之，黨代會常任制在利用組織形式監(jiān)督方面幾乎還是空白。

當前，可以在一些地方試行建立類似于人大常委會的“黨代會常任制委員會”組織機構(gòu)。當然，這有別于黨委會的組織結(jié)構(gòu)，它是全體黨代表選舉產(chǎn)生的駐會性機構(gòu)，由 3～5人組成，實行嚴格的委員會制。委員會主席每年輪值，主要職責是根據(jù)需要定期和不定期的召集會議，處理黨代會事務(wù)，不得干預(yù)黨委會的工作。黨委會不應(yīng)對其提出要求。應(yīng)該強調(diào)的是，就目前而言，常任制委員會和黨委會之間沒有隸屬關(guān)系，屬于性質(zhì)不同的機構(gòu)。常任制委員會不是決策機構(gòu)，也沒有監(jiān)督黨委會的職能。

在黨代會常任制委員會之下可以設(shè)立兩個辦公室，即聯(lián)絡(luò)辦公室和監(jiān)督辦公室。應(yīng)該將組織部門的代表聯(lián)絡(luò)辦公室在體制上劃分出來，成為屬于常任制委員會領(lǐng)導(dǎo)之下的辦公機構(gòu)。監(jiān)督辦公室既要讓黨代表通過黨代會制度渠道對黨內(nèi)進行常態(tài)化監(jiān)督，也要對紀委工作實施監(jiān)督。目前，黨代會常任制試行中對紀委會工作的審議尤其薄弱，很大程度上是因為考核紀委會的權(quán)威性組織缺失所致。監(jiān)督辦公室對紀委工作的監(jiān)督主要是制定和完善紀檢工作人員的行為規(guī)范，并對他們遵守規(guī)定的執(zhí)行情況進行監(jiān)督，同時，還受理群眾對紀檢人員的違紀違法問題的檢舉和控告。

2.完善代表聯(lián)系性組織

在各地的實踐中，兩種代表聯(lián)系性組織形式被普遍采用，第一種是按照界別或職業(yè)劃分代表小組，代表集體履行職責；第二種是委員聯(lián)系黨代表、黨代表聯(lián)系黨員、黨員聯(lián)系群眾，即被稱為“黨代表三聯(lián)制”。第一種以提案、座談、視察等方式開展活動，部分涉及監(jiān)督，但不以監(jiān)督為主。第二種做法體現(xiàn)的組織意圖更為明顯，是將可控、有序、有效發(fā)揮代表履職功能與上下級之間的組織化有機結(jié)合的形式。由于是自上而下的聯(lián)系機制，其對黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督、尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的不足也是不言而喻的。在實踐中，應(yīng)改進第一種組織形式，將黨代表的職業(yè)、黨代表的工作部門有機結(jié)合起來，專門設(shè)置從事監(jiān)督工作的代表組，便于他們合法、有權(quán)威地履行監(jiān)督職能。

（二）制度形式的監(jiān)督

黨代會常任制以制度形式的監(jiān)督主要包括兩個方面，即質(zhì)詢制度和報告審議制度。

1.質(zhì)詢制度

黨代會的質(zhì)詢制度體現(xiàn)了黨代會作為權(quán)力機關(guān)的內(nèi)在特征。質(zhì)詢制度是指黨代表就同級黨代會和黨委會的決定在執(zhí)行過程中存在的問題、黨員和群眾關(guān)注或反映強烈的問題，向同級黨代會和黨委會提出質(zhì)詢，質(zhì)詢的對象為黨委會成員或者擔任重要職務(wù)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。質(zhì)詢對象的特殊性，注定了提高質(zhì)詢制度的有效性是一項難度很高的工作。在實踐中，要提高質(zhì)詢制度的有效性，必須要改進相關(guān)問題。首先，要重點關(guān)注參與質(zhì)詢代表的數(shù)量以及質(zhì)詢過程、結(jié)果的公開等問題。既要保證一定數(shù)量的黨代表正式參與質(zhì)詢，還要安排上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的代表，邀請相關(guān)的專家學者、業(yè)務(wù)部門的人員，他們之間又要形成適當?shù)谋壤Y(jié)構(gòu)。特別需要強調(diào)的是，要將質(zhì)詢的時間、地點、內(nèi)容、質(zhì)詢的結(jié)果在黨組織中公示，讓意愿參加的黨員進行旁聽，樹立黨代會權(quán)力機關(guān)的權(quán)威性，形成一定的政治壓力。在這方面廣西武鳴縣的質(zhì)詢制度值得借鑒，他們對參加質(zhì)詢的黨代表名額、接受質(zhì)詢的對象、旁聽名額以及人選產(chǎn)生方式、質(zhì)詢的具體程序和要求等均有明確而合理的規(guī)定，以確保質(zhì)詢的權(quán)威有效。①韋英思、吳明：《廣西武鳴縣實行黨代表質(zhì)詢制度》，南寧市黨建信息網(wǎng)。其次，要改進質(zhì)詢立案的決定權(quán)、被質(zhì)詢對象的法律后果等方面的制度設(shè)計。在質(zhì)詢立案的決定權(quán)方面，要改進黨代會閉會期間黨代表質(zhì)詢的立案規(guī)定，目前提出的由黨代表聯(lián)絡(luò)工作辦公室組織質(zhì)詢會進行答復(fù)，語焉不詳。在黨代會期間，關(guān)于主席團對質(zhì)詢程序和內(nèi)容方面的規(guī)定也需要進一步清晰。如，被質(zhì)詢對象是在主席團會議還是大會全體會議或者在提出質(zhì)詢案的代表團會議上答復(fù)；代表對質(zhì)詢答復(fù)不滿意的，被質(zhì)詢機關(guān)是否應(yīng)再次答復(fù)等。在被質(zhì)詢對象應(yīng)承擔的后果方面，應(yīng)作出相應(yīng)規(guī)定。質(zhì)詢案具有強制性的特征，被質(zhì)詢對象對代表的質(zhì)詢必須答復(fù)，半數(shù)以上代表對質(zhì)詢答復(fù)不滿意，主席團應(yīng)提請大會表決，受質(zhì)詢機關(guān)的主要責任人應(yīng)承擔被罷免、撤職等后果，甚至決定移交司法機關(guān)處理。

質(zhì)詢制度的目的不是有意造成代表與質(zhì)詢對象之間的對立，而是根據(jù)執(zhí)政黨的宗旨和要求，根據(jù)多數(shù)黨員的意志，對地方黨委組成人員有無違反黨的方針、政策和嚴格執(zhí)行有關(guān)的法律和法規(guī)行為進行甄別；對地方重大決策是否遵循科學性、民主性、規(guī)范性的原則以及決策本身的可行性進行詢察；對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在決策執(zhí)行過程中是否存在偏差、有無損害公共利益，以及是否運用公權(quán)謀取私利的行為進行質(zhì)詢。值得指出的是，質(zhì)詢的過程也是進行溝通、贏得共識、消除誤解的過程，這也是代議制中質(zhì)詢作為經(jīng)常性制度的重要因素。

概而言之，一方面要將質(zhì)詢制度作為黨代會權(quán)力機關(guān)制度建設(shè)的重要突破，樹立質(zhì)詢制度的權(quán)威性，使黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在面對質(zhì)詢制度有所畏懼，玩忽職守的人員由此被罷免和問責。另一方面作為質(zhì)詢對象的各級黨委和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部，要高度重視和關(guān)注黨內(nèi)外的民意，樹立問題意識，積極回應(yīng)黨代表、黨員和社會公眾的意見和疑惑。如果將質(zhì)詢視為為難自己、不信任領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的制度，采取了拖延、應(yīng)付、避實就虛的不合作態(tài)度，甚至將黨代表視為“下級”，習慣于接受“下級”的批評意見和建議，這一制度很難起到實質(zhì)性的監(jiān)督作用。

2.報告審議制度

報告審議是黨代會“代議”制度的重要環(huán)節(jié)。報告審議制度從方式上可以分為兩種，即以審議單位為標準和以議題審議為標準。代表團審議、小組審議和大會發(fā)言屬于前者，而綜合審議、專題審議屬于后者。

黨代會常任制的試行為審議報告制度的健全和完善提供了很好的制度條件，從全國性黨代會以及人大制度的實踐看，這一制度還有很大的改進和完善空間。其主要問題是將黨委、政府的工作回顧和設(shè)想作為重要文件藍本進行學習，而不是發(fā)揮集體智慧，調(diào)動黨代表的積極性對黨委和政府工作提出建議和意見。目前，在我國的人大和黨代會的報告審議方面說好話的比較多，談學習體會的多，提意見建議的少。審議過程中主題分散，沒有交鋒與辯論。早在 1956年，周恩來總理就指出：“明年還準備進一步允許辯論，當然現(xiàn)在也允許辯論，小組會上就辯論得很熱烈，將來在大會上也可以辯論，就是說，人民代表提出的意見，政府要出來回答，回答對了，人民滿意；不對，就可以起來爭論?！覀児伯a(chǎn)黨人要有勇氣面對現(xiàn)實，面對錯誤，有錯誤就不怕揭露，就勇于承認和改正?！雹佟吨芏鱽磉x集》（下卷），人民出版社 1984年版，第 208頁。著名學者高放先生也指出，要讓領(lǐng)導(dǎo)人參加會議審議的時候，不是“只會興高采烈，談笑風生”，而是“神色緊張，心情沉重，甚至出一身冷汗”，②高放：《黨代表大會年會制、常任制的由來和意義》（下），《中國黨政干部論壇》2004年第 3期。這是值得深思的。

應(yīng)該看到黨代會和人代會報告的起草經(jīng)過了廣泛的調(diào)研，征求了廣大黨員干部群眾的意見，體現(xiàn)了中央和各級黨委的政治意圖和工作原則。各級代表抱著學習的態(tài)度是應(yīng)該的，也是必須的，但除了學習、領(lǐng)會之外，更需要提出建議和意見，尤其是作為高層領(lǐng)導(dǎo)更應(yīng)該有廣闊的胸襟與情操在報告中坦承不足，將代表們的意見通過組織渠道進行傳達，甚至公開報道。這樣，可以全面帶動各級黨委和政府更好地樹立代表的主體意識、權(quán)力的授予意識，并在黨代會、人代會具體政治實踐中貫徹落實好報告審議制度。

測量報告審議方式績效的標尺，大致有三個方面：其一，黨代表行使審議權(quán)的充分性。而審議權(quán)的行使又取決于兩個因素，即發(fā)言機會和聽眾的人數(shù)。基層黨代會還是有充分的發(fā)言機會和足夠的聽眾人數(shù)，但如果存在著代表的不平等性，代表的報告審議質(zhì)量就會大大削弱。如，不少地方存在著領(lǐng)導(dǎo)代表率先發(fā)言，并且作為定調(diào)的姿態(tài)，這就大大影響了一般代表發(fā)言的內(nèi)容取向，這樣的報告審議只能是附和式的。其二，黨代表發(fā)言的集中度。黨代表發(fā)言越是集中于某一議題或領(lǐng)域，越有利于凝聚和達成共識，進而有效地發(fā)揮“黨的國會”的作用。然而就現(xiàn)實來看，報告審議缺乏議題的規(guī)范性，較多的開無軌電車，造成泛泛而“議”，其“審”的效果不盡如人意。表面上看黨代表的議政動力不足、議政能力不夠，深層次的原因則是兼職化、干部比例過高、確認性選舉而非競爭性選舉等因素。其三，黨代表發(fā)言的廣泛性。黨代表發(fā)言的廣泛性取決于報告審議形式的多樣性與代表公開自己對報告和工作見解的透明度。各地黨代會實踐中，報告審議的形式比較多采用代表團審議、小組審議，較少采用大會發(fā)言，幾乎沒有代表論壇與代表為主體的新聞發(fā)布會等形式。

健全和完善報告審議制度對推動黨代會常任制發(fā)展是十分重要而迫切的工作，要推進對報告審議的表決與問責。目前，一般的做法只是黨代表聽取黨委會和紀委會的兩委會報告，經(jīng)過代表審議后，會議可以作出相應(yīng)的決議，這顯然是不夠的。也不能僅用簡報的形式傳遞黨代表對報告的意見和建議，這種做法一方面可能導(dǎo)致代表對報告的重要意見被忽略，另一方面也會導(dǎo)致對報告審議后作出的決議不足以反映代表的真實意愿。隨著電子化時代的到來，報告審議程序上也應(yīng)開始使用表決器的方式取代舉手表決方式。對表決沒有通過法定要求的報告，應(yīng)采取問責制，切實提高報告審議制度的有效性，從而推動黨代會常任制的發(fā)展進程?！?/p>