覆蓋城鄉(xiāng)的居民社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)——以嘉興市為分析個案

□ 俞燕鋒 彭世杰

建立覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保險制度，關(guān)系到城鄉(xiāng)居民的基本生活保障和社會的和諧穩(wěn)定。作為經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)，自十六大以來嘉興市一直致力于建立起了保障水平顯著提高、逐步走向城鄉(xiāng)一體化的新型城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度。

一、建立城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的背景

（一）人口老齡化對原有養(yǎng)老保險供給的挑戰(zhàn)

嘉興市是全國較早進入老齡化社會且老齡化程度較高的城市之一。按照把 60歲及以上人口占總?cè)丝?10％作為進入老齡化社會的標準，嘉興市在1987年就已進入老齡化社會。20多年來，嘉興市人口老齡化發(fā)展速度非?？?。根據(jù)《嘉興市 2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報》顯示：截止到2010年 11月 1日，嘉興市 450.17萬常住人口中，60歲及以上人口為67.52萬人，占15.00％，其中65歲及以上人口為44.98萬人，占9.99％。與 2000年第五次全國人口普查相比，60歲及其以上人口的比重上升 1.65％，65歲及以上人口的比重上升 0.40％。與浙江省和全國相比，從下表可以看出，60歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤?，嘉興市比浙江省高1.11％，比全國高 1.74％；65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤?，嘉興市比浙江省高 0.65％，比全國高1.12％。在人口老齡化不斷深化的同時，傳統(tǒng)居家養(yǎng)老模式的功能日趨減弱，因此社會對養(yǎng)老保險的需求量不斷增加。

表 3 嘉興市城鄉(xiāng)居民收入變化表

表 1 老齡人口占總?cè)丝诒壤容^① 數(shù)據(jù)來源：《嘉興市 2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報》（嘉興市統(tǒng)計局，2011年 5月11日），《浙江省2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)》（浙江省統(tǒng)計局，2011年5月6日），《2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報（第1號）》（國家統(tǒng)計局，2011年 4月28日）。

與人口老齡化對社會養(yǎng)老保險需求增加不相符合的是，嘉興市原有社會養(yǎng)老保險體系特別是農(nóng)村養(yǎng)老保險體系的供給和保障能力非常有限。嘉興市原有農(nóng)村養(yǎng)老保險制度始于 1991年 6月，是根據(jù)民政部《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案 （試行）》并結(jié)合自身情況建立的以群眾自愿為原則的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，由于制度方案本身存在的制度缺陷和實際執(zhí)行過程的偏差產(chǎn)生的一系列問題：一是在資金籌措方面過于強調(diào)個人自助性，缺乏社會保險應(yīng)有的社會性和福利性。二是對國家的責任沒有通過約束性規(guī)范加以具體規(guī)定，導(dǎo)致政府在老農(nóng)保中的具體職責不明確。三是保障覆蓋面小，保障水平低。如 2007年嘉興市本級已享受老農(nóng)保養(yǎng)老金待遇的人員中，月領(lǐng)養(yǎng)老金最低的只有 0.34元，人均領(lǐng)取額 26.19元。②應(yīng)麗齋吳軼群：《市民問〈嘉興市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險暫行辦法〉》，浙江在線嘉興頻道 jx.zjol.com.cn，2007年9月 30日。四是養(yǎng)老保險基金增值保值難。五是抵御風險的能力差。1998年，國家決定對農(nóng)村養(yǎng)老保險進行整頓規(guī)范。由于受國家管理體制改革、利息持續(xù)下調(diào)和中央對農(nóng)村養(yǎng)老保險政策變動的影響，2002年后老農(nóng)保實際上處于停頓、半停頓狀態(tài)。

一方面，人口老齡化對社會養(yǎng)老保險提出了巨大需求，另一方面老農(nóng)保的供給和保障能力有限，這一供求之間的矛盾成為嘉興探索新型城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

（二）嘉興建立城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟基礎(chǔ)

改革開放以來，嘉興經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，人民生活水平持續(xù)提升，這就從物質(zhì)上為嘉興建立城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度提供了基礎(chǔ)。

一方面，嘉興市財政具備了為城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險提供資金支持的能力。近年來嘉興市財政收入快速增長，為城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險提供了強有力的資金后盾。從下表可知，嘉興市 2010年的財政收入是 1978年的 140多倍，財政實力迅猛增長，為完善社會養(yǎng)老保險制度提供了強有力的財政保障。

表 2 嘉興市財政收入變化表 ③ 數(shù)據(jù)來源：《嘉興年鑒 2010》，方志出版社。表3同。

另一方面，城鄉(xiāng)居民基本具備了繳費參保能力。隨著城市改革和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入水平不斷增加，城鄉(xiāng)居民尤其是農(nóng)村居民基本具備了繳費參保能力。從下表可以看出，從 1978年到2010年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增加了 30倍，農(nóng)村居民的人均純收入增加了近 20倍，這充分表明城鄉(xiāng)居民的參保繳費能力在不斷增強。

（三）嘉興市建立城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的政策背景

黨的十六屆六中全會從構(gòu)建社會主義和諧社會的高度，明確提出 2020年要建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系。2006年中央一號文件和“十一五”規(guī)劃都明確指出：“要探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度”。2007年中央將探索新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)，有條件的地區(qū)開展個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點作為工作的重點。2009年，國務(wù)院頒布了關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見，要求在全國縣 （市、區(qū)、鎮(zhèn)）展開試點。浙江省結(jié)合省情相繼下發(fā)了《關(guān)于建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的通知》、《浙江省農(nóng)村社會養(yǎng)老保險暫行辦法》、《浙江省人民政府關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的實施意見》等文件，為建立新型社會養(yǎng)老保險制度明確了方向。嘉興市把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度作為破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要突破口，自 2003年開始就在醞釀建立城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度，并反復(fù)調(diào)研、測算、修改和評審。這充分表明嘉興探索建立城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的政治環(huán)境己經(jīng)具備。

二、城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的演進

（一）在全國率先推行“全民社?！蹦Ｊ?/p>

在老農(nóng)保進入停滯整頓之后，中央政府并沒有進一步的改革措施出臺，這就為我國一些發(fā)達地區(qū)的地方政府自主探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度提供了空間。①何子英郁建興：《城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險體系建設(shè)中的政府責任——基于浙江省德清縣的研究》，《浙江社會科學(xué)》2010年第 3期。地處東部沿海發(fā)達地區(qū)的嘉興市，自十六大以來就致力于探索城鄉(xiāng)一體的社會養(yǎng)老保險模式。通過對調(diào)查問卷的統(tǒng)計分析、實地調(diào)研、推出方案、邀請專業(yè)機構(gòu)精確測算、修改、采納相關(guān)調(diào)整意見，最終形成了具有可行性的《嘉興市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險暫行辦法》。

2007年 10月 1日，《嘉興市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）正式開始實施，城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度進入實踐層面?！稌盒修k法》把城鄉(xiāng)各類勞動者都納入到養(yǎng)老保障體系中，嘉興市成為全國第一個在制度層面實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險全覆蓋的城市。嘉興市“全民社保”模式的主要做法有：（1）全民覆蓋。嘉興市行政區(qū)域內(nèi)，年滿 16周歲至 60周歲，參加職工基本養(yǎng)老保險或現(xiàn)有各類社會養(yǎng)老保障對象之外的所有城鄉(xiāng)居民（不含在校學(xué)生），均可參加城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險。這就在制度設(shè)計層面上將社會養(yǎng)老保險的覆蓋范圍擴大到區(qū)域內(nèi)的全部居民。（2）政府在資金籌集方面發(fā)揮了更加重要的作用。繳納保費的基數(shù)分3種，即上上年度農(nóng)村居民人均純收入、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、兩者之和的平均數(shù)。個人繳費比例為8％，公共財政補貼 5％，其中 3％直接用于建立參保人員補貼賬戶，2％用于建立城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金。（3）待遇計算借鑒職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶養(yǎng)老金的計算辦法，并有相應(yīng)的調(diào)整機制。養(yǎng)老金月標準按養(yǎng)老保險個人繳費賬戶與補貼賬戶儲存額本息之和的 1/156計發(fā)。（4）新老制度平穩(wěn)銜接。已享受老農(nóng)保的，仍可按原規(guī)定執(zhí)行。參加老農(nóng)保人員參加城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的，可選擇將參加農(nóng)保的個人帳戶儲存額按一定標準予以折算銜接或一次性退還參加農(nóng)保的個人帳戶儲存額；不參加新農(nóng)保的，到享受待遇年齡仍可享受老農(nóng)保。（5）對高齡農(nóng)民實行養(yǎng)老基本生活補助。對本市戶籍并生活滿 30年，未享受任何養(yǎng)老保障待遇的農(nóng)民，70-89周歲每月補助 50元；90周歲以上每月補貼 90元；100歲以上每月補貼 350元。②參見嘉政發(fā)[2007]71號：《關(guān)于印發(fā)嘉興市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險暫行辦法的通知》，2007年 9月 3日。

嘉興市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度，是對原有的農(nóng)保制度的突破和創(chuàng)新，由于進一步明確了政府責任，突出了養(yǎng)老保險的福利性和公平性，因而受到城鄉(xiāng)居民的歡迎。歸結(jié)起來，這一制度的主要優(yōu)點和創(chuàng)新之處在于：

1、保障人群實現(xiàn)應(yīng)保盡保

養(yǎng)老保險制度作為一項社會公共政策，應(yīng)以體現(xiàn)社會公平為其價值取向，實現(xiàn)社會公眾的普遍參與。《暫行辦法》使嘉興市 16周歲至 60周歲，沒有參加原有各類養(yǎng)老保險制度的政策范圍中的人，都有機會參加社會養(yǎng)老保險了。實行城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度使嘉興近 100萬城鄉(xiāng)居民受益。

2、資金籌集凸顯政府責任

老農(nóng)保采用“完全積累模式”，近似于完全由農(nóng)民自己繳費，缺乏社會保障應(yīng)有的社會性和福利性。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保者均可享受 5％的財政補貼，計生用戶還能享受 3％的參保特殊補貼，老年居民直接享受養(yǎng)老補貼。據(jù)測算，嘉興市政府為此將每年財政補貼 3.6億元③黃平：《浙江嘉興：實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險“全覆蓋”》，《經(jīng)濟日報》2007年10月 13日。。顯然，政府在資金籌集方面比以前承擔著更加重要的角色。

3、保障水平有了顯著提高

嘉興市在建立城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度時，確定了與經(jīng)濟發(fā)展水平基本相適應(yīng)的養(yǎng)老待遇。如果一個人按 2005年度農(nóng)民年人均純收入的基數(shù)繳費，每年遞增 5％，個人賬戶計賬利率是 3.5％，那么，繳滿 15年，到 60周歲后，每月可拿到 150多元養(yǎng)老金。④應(yīng)麗齋吳軼群：《市民問〈嘉興市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險暫行辦法〉》，浙江在線嘉興頻道 jx.zjol.com.cn，2007年9月 30日。顯然，與傳統(tǒng)制度相比，養(yǎng)老待遇水平有了明顯提高。

4、城市鄉(xiāng)村逐步走向并軌

新的制度設(shè)計突破了城鄉(xiāng)二元分割的思維定勢，為農(nóng)村養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險相互銜接預(yù)留了通道。《暫行辦法》對參加老農(nóng)保、參加城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的待遇享受、賬戶轉(zhuǎn)換等作了明確、合理的規(guī)定。這種預(yù)留通道、城鄉(xiāng)對接的做法，顯然有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）嘉興市“全民社保”模式的調(diào)整

2009年 9月，國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》指出：新農(nóng)保試點的基本原則是“?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)”，并就新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的任務(wù)目標、參保范圍、基金籌集、建立個人賬戶、養(yǎng)老金待遇、養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取條件、待遇調(diào)整、基金管理、基金監(jiān)督、經(jīng)辦管理服務(wù)、相關(guān)制度銜接、加強組織領(lǐng)導(dǎo)、制定具體辦法和試點實施方案、做好輿論宣傳工作等方面提出了指導(dǎo)性意見。根據(jù)國務(wù)院“指導(dǎo)意見”，浙江省出臺了《浙江省人民政府關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的實施意見》，明確了建立城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的指導(dǎo)思想和總體要求、目標任務(wù)、主要政策、制度銜接、管理服務(wù)和組織領(lǐng)導(dǎo)。

國務(wù)院“指導(dǎo)意見”和浙江省“實施意見”在很多方面與嘉興市“全民社?！蹦Ｊ蕉际俏呛系?，但是在某些方面也存在一些沖突的地方，因此，有必要對原有的《暫行辦法》進行必要的調(diào)整。因此，嘉興市根據(jù)國務(wù)院“指導(dǎo)意見”和浙江省“實施意見”的精神和相關(guān)要求，于 2009年 12月審議通過了《嘉興市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險辦法》，從 2010年 1月 1日起執(zhí)行。

與《暫行辦法》相比，《嘉興市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險辦法》（以下簡稱《辦法》）主要在以下幾個方面作了調(diào)整和改進：

一是參保對象?！掇k法》規(guī)定具有本市戶籍、年滿 16周歲（不含全日制學(xué)校在校學(xué)生）的非國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體工作人員，均可參加城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險。這就意味著《暫行辦法》排除之外的已參加被征地農(nóng)民基本生活保障、企業(yè)基本養(yǎng)老保險等社會養(yǎng)老保險的居民都可參加城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險。

二是繳費標準選擇。參保繳費標準仍然是三檔，即上上年度農(nóng)村居民人均純收入、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、兩者之和的平均數(shù)。按照《暫行辦法》，農(nóng)村居民可任選其中一個基數(shù)繳費，城鎮(zhèn)居民可選后兩個中的一個基數(shù)繳費。根據(jù)《辦法》，參保人員均可選擇三個基數(shù)中的一個繳費。

三是賬戶建立。按照《辦法》，養(yǎng)老待遇調(diào)整為主要由基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個人繳費賬戶與繳費補貼賬戶養(yǎng)老金、繳費年限養(yǎng)老金三部分組成，這類似于在職員工的收入由基本工資、獎金和工齡工資三個部分組成。

四是養(yǎng)老待遇提高?！稌盒修k法》養(yǎng)老金月標準的計算公式是：養(yǎng)老保險個人繳費賬戶與補貼賬戶儲存額本息之和再除以 156。而《辦法》里的養(yǎng)老金月標準的計算公式是：養(yǎng)老保險個人繳費賬戶與補貼賬戶儲存額本息之和再除以 139，分母的縮小代表著城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老待遇有所提高。

五是高齡補貼?！稌盒修k法》規(guī)定 70歲以上無各類社會養(yǎng)老保障的高齡老人，可享受 50元至 150元不等的養(yǎng)老生活補助?！掇k法》規(guī)定，凡未享受國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體工作人員退 （離）休（職）待遇或職工基本養(yǎng)老保險待遇、2010年 1月 1日前已滿 60周歲的本市戶籍城鄉(xiāng)居民，均可按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應(yīng)當參保繳費。這種做法實際上進一步擴大了養(yǎng)老保障的范疇，同時對年輕居民參加養(yǎng)老保險形成一種良好的導(dǎo)向作用。

六是疊加享受?！稌盒修k法》規(guī)定參保人員不能同時享受兩種及以上社會養(yǎng)老保險 （障）待遇。符合享受城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險待遇條件的人員，如同時符合享受被征地居民養(yǎng)老基本生活保障、農(nóng)婚知青養(yǎng)老生活補助、水庫移民后期扶持政策、最低生活保障、計劃生育家庭獎勵扶助、社會優(yōu)撫、農(nóng)村“五保”和城鎮(zhèn)“三無”人員供養(yǎng)、精減職工和遺屬生活補助等待遇條件，可同時疊加享受待遇。

七是喪葬補貼?！稌盒修k法》規(guī)定的喪葬補貼1500元、骨灰盒存放補貼 360元。《辦法》規(guī)定喪葬補貼為基礎(chǔ)養(yǎng)老金的 20個月金額。

三、城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險存在的問題

1、財政風險依然潛在

加大財政補貼力度是現(xiàn)行辦法的一個突出特點。2007年 11月，嘉興市勞動和社會保障局副局長潘嘉榮在接受《中國新聞周刊》記者采訪時算過一筆賬：到 2010年，市本級參加社會養(yǎng)老保險人員達到 60％，如果不計算變化，嘉興全市將每年從財政中多支出 3.6億元用于社保，這在嘉興市 110億元的年財政收入中將占到 3.27％。①參見陳曉舒：《嘉興全民社保的農(nóng)保后遺癥》，《中國新聞周刊》2007年第 41期。由此可見潛在的財政壓力是比較大的。

2、制度互濟功能不強

互濟功能是社會制度賴以生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，基于制度的互濟特性，“劫富濟貧”是社會保障資金籌集與使用過程中通行的原則。然而嘉興市現(xiàn)有的養(yǎng)老保險制度沒有充分體現(xiàn)其互濟功能。由于采用“大帳戶 +小統(tǒng)籌”的模式，且統(tǒng)籌基金主要用于待遇水平的調(diào)整，農(nóng)民到期領(lǐng)取的養(yǎng)老金主要來源于個人繳納的個人帳戶積累，互濟功能無從體現(xiàn)。從城鄉(xiāng)社保接軌和增強互濟功能來看，未來應(yīng)逐步調(diào)大統(tǒng)籌比例。

3、統(tǒng)籌層次有待提高

城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度采用“個人賬戶十社會統(tǒng)籌”的模式，但是其統(tǒng)籌水平基本上都定位在縣級市的層次上。根據(jù)社會保險理論中的“大數(shù)法則”，參保的危險單位（而不是參保個人）愈多，其抵御風險的能力才會愈強。事實上，地理位置相近性、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同性決定了一個市縣所遇到的風險往往具有同質(zhì)性，這樣，一個市縣事實上只能視為一個危險單位。因此，在遭遇風險因素時，縣級市的統(tǒng)籌基金便可能出現(xiàn)支付危機。從這個意義上來說，顯然應(yīng)將統(tǒng)籌層次提高到地級市水平甚至更高。

4、基層社保工作人員的素質(zhì)難以適應(yīng)時代要求

一方面，基層社保服務(wù)機構(gòu)的延伸缺失，部分街道（鎮(zhèn)）、社區(qū) （村）的社保工作機構(gòu)建設(shè)相對滯后，混崗兼職從事社保工作的現(xiàn)象較為普遍，基層社保工作人員缺乏。另一方面，社會養(yǎng)老保險是一項專業(yè)性、政策性很強同時又事關(guān)群眾切身利益的工作，它對社保工作人員的專業(yè)素養(yǎng)和個人能力都有很高的要求，當前基層社保干部職工還難以適應(yīng)這一需要。

5、社會保障信息化滯后

社會保障信息化建設(shè)進程緩慢，經(jīng)辦業(yè)務(wù)的技術(shù)支撐不強，人工任務(wù)和壓力相當大。突出表現(xiàn)是各縣（市、區(qū)）的社會保障信息管理軟件各自為政，市本級、各縣市區(qū)的管理軟件互不兼容、互不共享。同時，社會保障軟件尚未與其他公共部門的業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)進行有效聯(lián)通，不能分享其他部門的公共資源，整體為民服務(wù)的效率和水平有待提高。

四、進一步推進城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險發(fā)展的對策思考

（一）明確農(nóng)村養(yǎng)老保險的法律地位

要做好城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險工作，就要有完善的法規(guī)制度作保障?？v觀世界各國開展社會保險工作的歷程，通過立法的形式來建立和健全社會保險與社會保障制度是一條普遍經(jīng)驗。2009年 9月 1日，國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》指出，各級人力資源社會保障部門要切實履行新農(nóng)保基金的監(jiān)管職責，制定完善新農(nóng)保各項業(yè)務(wù)管理規(guī)章制度，規(guī)范業(yè)務(wù)程序，建立健全內(nèi)控制度和基金稽核制度；各級人力資源社會保障部門要切實履行新農(nóng)保工作行政主管部門的職責，會同有關(guān)部門做好新農(nóng)保的政策制定工作。浙江省 2009年出臺的《浙江省人民政府關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的實施意見》和嘉興市2009年出臺的《嘉興市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險辦法》，對統(tǒng)籌規(guī)劃、政策制定、統(tǒng)一管理、綜合協(xié)調(diào)工作等都作了比較明確的規(guī)定。但是以上這些屬于行政法規(guī)和地方性法規(guī)范疇，所屬法律層次較低。因此，筆者認為，當務(wù)之急就是要出臺《社會保障法》，明確養(yǎng)老保險的法律地位，利用法律和法規(guī)來保證社會養(yǎng)老保險制度的合理、有效、持續(xù)性地運行。

（二）加大輿論宣傳和組織引導(dǎo)力度

要進一步推進嘉興市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度，其中重要的一點就是必須使廣大城鄉(xiāng)居民從傳統(tǒng)的家庭保障意識向現(xiàn)代保障意識轉(zhuǎn)變。首先，在宣傳媒介方面，要廣泛運用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、報刊等各種現(xiàn)代傳播工具，大力宣傳城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的意義和目標，進一步提高社保工作者和廣大城鄉(xiāng)居民對城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)重要性和優(yōu)越性的認識，增強城鄉(xiāng)居民參加社會養(yǎng)老保險的積極性。其次，在宣傳內(nèi)容方面，要耐心細致地向城鄉(xiāng)居民宣傳社會養(yǎng)老保險制度的方針、政策、目標、模式等。最后，在宣傳方式上，要本著先干部后群眾的原則，讓基層干部先吃透政策，對基層干部進行必要的業(yè)務(wù)培訓(xùn)以提升政策宣傳能力，從而分層次提高各級干部的認識和群眾的自覺性。

（三）加強社會保障服務(wù)平臺建設(shè)

建立完善的社會養(yǎng)老服務(wù)平臺是開展好這一工作的基礎(chǔ)。從長遠的發(fā)展目標和大局考慮，應(yīng)該建立涵蓋社會養(yǎng)老保險，同時包括醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等在內(nèi)的統(tǒng)一、規(guī)范、高效的社會保障服務(wù)體系。要盡快建立并完善信息化管理系統(tǒng)，盡快構(gòu)建上下聯(lián)網(wǎng)、動態(tài)管理的信息網(wǎng)絡(luò)平臺，形成市、縣 （市、區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）、農(nóng)村 （社區(qū)）四級網(wǎng)絡(luò)建設(shè)平臺，從總體上推進社會保障工作，充分調(diào)動基層平臺管理服務(wù)的積極性，努力形成任務(wù)在基層落實、情況在基層了解、工作在基層創(chuàng)新、力量在基層凝聚的工作機制，最大限度地方便城鄉(xiāng)群眾。就地做好基層參保人員各類費用的征繳和支付工作，健全城鄉(xiāng)居民社保調(diào)整機制，逐步提高保障水平，實現(xiàn)參保全覆蓋。

（四）加強對農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的管理

嘉興市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險基金雖然由專門機構(gòu)進行管理，但在現(xiàn)實中依然需要創(chuàng)新基金管理的體制機制。一是要建立科學(xué)有效的管理體制。養(yǎng)老保險基金的運營管理應(yīng)該實行橫縱結(jié)合。橫向上的管理體制就是按照權(quán)責一致、政事分開、監(jiān)經(jīng)分設(shè)的管理體制，分別設(shè)置行政管理機構(gòu)、基金管理機構(gòu)、社會監(jiān)督機構(gòu)；縱向上就是要兼顧市、縣、鎮(zhèn)的利益，實行基金分級運營機制，變以縣級為基本核算單位的一元化基金運營管理模式為多元化管理運行模式。二是要完善養(yǎng)老保險基金的監(jiān)督機制。建立開放式的監(jiān)督機制，完善審計、監(jiān)察、財政等有關(guān)部門聯(lián)合組成的外部監(jiān)督制度，以確保養(yǎng)老保險基金的絕對安全；確立多層法人分級運行格局，每級之間采用責任準備和風險預(yù)備金制度，以進一步分散風險，確?；鸢踩?。三是要確保養(yǎng)老保險基金的保值增值。盡快出臺基金運營的優(yōu)惠政策，拓寬基金運營渠道，允許養(yǎng)老保險基金進行適當投資組合，放寬投資渠道，對不能保證適當增值的投資主體，要規(guī)定一定期限內(nèi)放棄投資權(quán)，將其養(yǎng)老保險基金全部上繳，并由上級部門負責保值增值并承擔全部責任。

（五）建立多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度

實施新的社會養(yǎng)老保險制度以來，城鄉(xiāng)居民領(lǐng)取的養(yǎng)老金金額有大幅上漲，但是與現(xiàn)實需要仍然有差距，無法滿足老年人晚年生活的需要。從世界范圍來看，多層次的養(yǎng)老金是改革的趨勢。針對養(yǎng)老金水平仍然偏低的狀況，建議嘉興市建立以下三個層次的養(yǎng)老金：第一層次，基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其功能在于保障居民基本的養(yǎng)老水平。該項基金由市政府通過財政預(yù)算籌集，采取現(xiàn)收現(xiàn)付式和普遍保障式，每個參保居民退休金都保持一致。第二層次，強制性的個人賬戶養(yǎng)老金，其功能在于分散風險和收入的縱向分配。該項基金通過實行完全積累式的養(yǎng)老保險解決，資金由個人、集體共同籌集。第三層次，補充性的養(yǎng)老金，其功能在于進一步提高保障能力，包括計劃生育養(yǎng)老金和見義勇為養(yǎng)老金或者自愿性的商業(yè)保險養(yǎng)老金。目前嘉興市對符合計劃生育家庭獎勵條件的參保居民給予 3％的參保特殊補貼即可視為對補充性養(yǎng)老金的一種有益探索。

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