理論、價值與環(huán)境*——發(fā)達國家政府績效管理的基礎(chǔ)分析

李 明 肖小明

（中國井岡山干部學(xué)院 江西 井岡山 343600）

一、績效管理的理論基礎(chǔ)

績效管理是發(fā)達國家對于僵化的理性官僚制度的變革與修補，作為新公共管理運動的重要組成部分，正是績效管理與評估把新公共管理運動的核心理念如服務(wù)性政府、顧客至上等帶到政府管理之中，通過大規(guī)模的群眾評議，了解顧客需求，擴大政治參與，所以績效管理已經(jīng)不僅僅是一種管理工具，從更深層面上看，績效管理是發(fā)達國家在面對新一輪公共事務(wù)擴張和政府公共服務(wù)大規(guī)模市場化的環(huán)境下所開展的一種政府革新，其本質(zhì)是在深化精細管理主義的同時擴大民主。

20世紀60年代以來，新公共管理學(xué)派對理性官僚制進行了徹底的反思和批評。包括文森特·奧斯特羅姆、弗雷德里克森和戴維·哈特等公共管理學(xué)者甚至認為等級官僚制是當(dāng)今世界的罪惡淵藪。弗雷德里克森等人率先發(fā)展了社會公平理論，認為社會公平是公共行政的核心理念，強調(diào)公共行政的公平公正和顧客導(dǎo)向，把顧客的需要作為公共服務(wù)努力的方向。20世紀70年代出現(xiàn)了政策科學(xué)和公共政策分析，以普雷斯曼和維達夫斯基為主要代表，謀求政策科學(xué)、政策分析與公共行政相結(jié)合，使政策科學(xué)與政策分析轉(zhuǎn)而重點研究政策執(zhí)行和公共項目，而不再重點研究機構(gòu)。這樣就使績效管理問題成為公共行政中人們所關(guān)注的焦點問題。同時，政策執(zhí)行研究是以政治學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)和心理學(xué)等學(xué)科為基礎(chǔ)所進行的跨學(xué)科研究。隨著多學(xué)科在政府管理中的應(yīng)用，20世紀末期，戴維·奧斯本（David Osborne）、特德·蓋布勒（Ted Gaebler）提出了政府應(yīng)像企業(yè)那樣引入競爭機制、樹立顧客意識、視服務(wù)對象為上帝的理念，主張把私營部門經(jīng)營的一些成功的管理方法移植到政府公共部門中。胡德（Hood）提出政府管理應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向，實行績效管理，提高服務(wù)質(zhì)量和有效性，以及界定政府績效目標(biāo)、測量與評估政府績效。

隨著理論與實踐的發(fā)展，“績效觀”取代“效率觀”成為新公共管理的一部分。同時，績效管理在發(fā)達國家的行政改革中取得顯著成效，績效測定的內(nèi)容由以生產(chǎn)率的測定為主要內(nèi)容，到測定政府機構(gòu)的經(jīng)濟和效率，到現(xiàn)在的注重效能、服務(wù)質(zhì)量和顧客滿意度的測定，評估主體也由內(nèi)部評估為主轉(zhuǎn)向以外部評估為主，評估程序日益規(guī)范和透明。

績效這個詞語在政府績效管理改革中實際上是有兩層意義的。一個是經(jīng)濟學(xué)意義上的經(jīng)濟和效率，或者稱為“機械性效率”，是可以用具體數(shù)字表示的投入與產(chǎn)出的比例關(guān)系，強調(diào)的是用最少的投入獲得最多的產(chǎn)出，或者是單位產(chǎn)出耗費的成本最少，這體現(xiàn)了效率的管理主義和市場化的趨向。二是績效管理的政治層面，也就是“社會性效率”，即以社會價值為目標(biāo)，以某種規(guī)范價值予以衡量的效率，效率必須與公共利益、社會公平、公正聯(lián)系起來，這體現(xiàn)了績效管理的民主化取向。

機械性效率和社會性效率其實體現(xiàn)了行政學(xué)與政治學(xué)領(lǐng)域的兩個關(guān)鍵概念“效率”與“公平”的爭論，新公共管理對傳統(tǒng)公共行政進行了暴風(fēng)驟雨般的批評，但是在效率問題上則對源自泰羅時代精細管理主義追求的狹義效率的繼承和發(fā)展?！肮芾碇髁x是工商管理領(lǐng)域長期流行的一套管理哲學(xué)，它主要包含以下核心觀念：1.社會進程的主要途徑在于經(jīng)濟學(xué)家意義上的生產(chǎn)力的持續(xù)增長；2.這種生產(chǎn)能力的增長以‘管理’功能對勞動力要素和復(fù)雜的信息技術(shù)、組織技術(shù)、物質(zhì)形態(tài)商品的生產(chǎn)技術(shù)的有效組織為前提；3.管理是一項重要的、分離的和特殊的組織功能，在諸如計劃、執(zhí)行和衡量生產(chǎn)力的實質(zhì)發(fā)展方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用，商業(yè)的成功越來越依賴于高素質(zhì)和職業(yè)化的管理者；4.為履行關(guān)鍵作用，管理者必須擁有合理的‘管理權(quán)限’?！保?］管理主義認為，管理是沒有區(qū)別的，“管理就是管理”，良好的管理可以通過引進工商部門的管理經(jīng)驗和方法在公共部門實現(xiàn)。管理主義在20世紀90年代隨著戴維·奧斯本的“企業(yè)化政府”的提出而達到頂峰。而以弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)派早在20世紀60年代就看到了機械性效率對于民主價值的傷害，提出建立民主行政、提倡建立社會公平價值觀在登哈特的新公共服務(wù)理論上得到了升華。無論是新公共行政還是新公共管理和新公共服務(wù)理論都在不同程度上深化了對于行政效率觀念的認識，推動了政府的績效管理改革不斷走向深入。

二、績效管理的價值取向

績效管理的兩層含義也體現(xiàn)了政府績效管理改革的兩方面的價值取向。第一，為了保證機械性效率的實現(xiàn)，管理主義的努力有以下幾個方面：首先，進行內(nèi)部的機構(gòu)調(diào)整，改變流程，減少層級的基礎(chǔ)上保證政令的通達和更好地適應(yīng)環(huán)境；其次，把市場競爭手段引入公共部門。在市場化條件下，政府提供公共服務(wù)不等同于政府生產(chǎn)，通過合同出租、業(yè)務(wù)外包、內(nèi)部競爭等等形式把部分政府壟斷的職能市場化，發(fā)揮市場動力和競爭推動力提高公共服務(wù)的質(zhì)量，而政府的任務(wù)是制定標(biāo)準、質(zhì)量控制、效率監(jiān)督從而提高公共服務(wù)的效率。

而為了實現(xiàn)社會性效率，新公共服務(wù)理論特別強調(diào)公民價值和公共利益，注重公共服務(wù)和公共政策制定施行過程中的公民參與。為了獲得政府行動的高效率，政府必須改變觀念，政府既不是公共服務(wù)的直接提供者，也不是代替公民“掌舵”，而是要提供一種機制使得政府、非營利組織、私營企業(yè)、公民個人坐到一起，為共同面臨的公共問題協(xié)商解決辦法?！罢淖饔貌皇欠?wù)的直接提供者，而是調(diào)停者、中介人、甚至是裁判員”，［2］這種作用不但能夠促進由此產(chǎn)生的解決方案符合公平公正的規(guī)范，保證公共利益的實現(xiàn)。這主要體現(xiàn)在政府公共服務(wù)和績效考核的主體轉(zhuǎn)變上，績效管理不僅僅是政府內(nèi)部的問題。而由于地方政府更為直接地面對公民，對于地方政府來說，這一點顯得尤為重要和突出。通過對政府績效的考核和對諸多關(guān)系自身利益的公共政策的制定過程發(fā)揮影響，公民就能更好地參與到政府的管理中來。由民眾來監(jiān)督、評議政府而不是由上一級機關(guān)來評議政府。發(fā)達國家將“效率”定義為“4E”，在“4E”中，相對于以往最大的變化是增加了“效益”這個概念，而對于效益的定義是“一定的社會效果”。那么這個效果最終是什么呢？是民眾由于政府的行為所獲得的收益或曰福利，也就是民眾的滿意程度。民眾的滿意程度高，對于政府的評價高，那么這個政府就是有效率的，反之，即使一個政府機械性效率極高，提供了大量的公共服務(wù)，或者不是公民真正需要或者只反映了一部人的需要，仍然得不到公民的認可，那么這個政府是沒有任何效率的。

從英美兩國政府績效管理改革中我們可以很明顯地看到，發(fā)達國家績效管理改革經(jīng)歷了一個從政府內(nèi)部到外部、由強調(diào)機械效率到強調(diào)社會效率的變化過程，改革的重點由政府內(nèi)部流程的合理化和科學(xué)化到采用私營部門的管理方法、再到政府與公民的互動，強調(diào)公民參與政府管理過程，“強調(diào)公共管理的結(jié)果導(dǎo)向、顧客導(dǎo)向、市場導(dǎo)向，強調(diào)政府績效管理的目標(biāo)由單一行政效率到全方位追求社會公平，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，改善公共責(zé)任機制和提高公共效率”，［3］反映出在政府績效管理中，社會性效率才是政府的最終追求，通過政府績效管理，達致社會公平和民主管理的目標(biāo)。

政府績效管理的政治層面和經(jīng)濟、管理層面是相輔相成的，政治層面是目標(biāo)和最終追求，而經(jīng)濟管理層面是基礎(chǔ)，沒有效率就沒有效益，同樣，不以社會性效益為指向的效率無論多高也是沒有意義的。

三、行政生態(tài)學(xué)與發(fā)達國家績效管理的環(huán)境

“行政生態(tài)學(xué)是自然以及人類文化環(huán)境與公共政策相互影響的情形”，［4］行政生態(tài)學(xué)考察的主要有兩個方面的內(nèi)容，一是一國的經(jīng)濟文化以及歷史因素如何影響該國的公共行政，二是公共行政對于社會經(jīng)濟文化的反作用。里格斯的行政生態(tài)學(xué)探討的是行政與非行政因素之間的互動關(guān)系，對于我們研究行政效率改革問題有兩個方面的借鑒意義。一個是方法論意義，我們可以探討研究影響一個政府行政效率的相關(guān)因素；二是里格斯對于不同國家行政生態(tài)的劃分可以作為我們研究影響不同國家尤其是中國和發(fā)達國家行政效率因素的基礎(chǔ)。

里格斯把世界上主要國家的行政生態(tài)按照社會的專業(yè)化程度大致分為三類：農(nóng)業(yè)行政生態(tài)或稱融合型公共行政生態(tài)，過渡社會的行政生態(tài)也叫棱柱行政生態(tài)，最后是現(xiàn)代工業(yè)社會的行政生態(tài)，亦稱繞射型的行政生態(tài)。他把傳統(tǒng)中國、古代中國等稱為傳統(tǒng)社會；把現(xiàn)代泰國、菲律賓和工業(yè)革命時期的英國、法國等處于現(xiàn)代工業(yè)社會和傳統(tǒng)社會兩極之間的社會形態(tài)稱為過渡社會。傳統(tǒng)社會的社會結(jié)構(gòu)是混沌未開的，沒有明確的社會分工，如同一道折射前白光。農(nóng)業(yè)社會生態(tài)模式的特點是：“（1）經(jīng)濟的基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力；（2）土地的分配和管理是政府的重要事務(wù)；（3）官僚的職位重于行政政策；（4）行政風(fēng)范帶有濃重的家族和親族主義色彩；（5）流行世卿世祿的行政制度；（6）政治與行政不分，權(quán)利來源于君主，行政管理在政治和經(jīng)濟上自稱特殊的階級；（7）政府較少與民眾溝通，而且同一階級的成員的交往也受到空間上的限制；（8）行政活動以地域或土地為基礎(chǔ)，行政的主要問題是維持行政的一致和統(tǒng)一?！保?］工業(yè)社會的功能和結(jié)構(gòu)如同經(jīng)過三棱鏡折射后，體現(xiàn)為各色光譜，整個社會有明確的分工。工業(yè)社會的主要特征是：“（1）經(jīng)濟基礎(chǔ)是美國式的自由經(jīng)濟；（2）民眾有影響政府決策的渠道，政府與民眾的關(guān)系密切；（3）行政風(fēng)范體現(xiàn)為平等主義、成就導(dǎo)向和對事不對人的原則；（4）高度的社會流動，發(fā)達的溝通渠道；（5）由于社會的高度專業(yè)化，因而行政的主要問題是謀求專業(yè)化基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一”。［6］而過渡時期的社會模式既有農(nóng)業(yè)社會的一些特點也有工業(yè)社會的一些特征，明顯的有新舊并存的特點，盡管專業(yè)的制度已經(jīng)建立，但是卻尚未完全分化，在實際運行過程中仍然受到各種傳統(tǒng)因素的影響而不能起到應(yīng)有的作用。如同白光在三棱鏡之中，雖然已經(jīng)開始折射，但是卻未完成折射過程。

根據(jù)里格斯的理論，在不同的制度生態(tài)環(huán)境中推行績效管理就要研究不同的制度生態(tài)，據(jù)此制定績效管理推行的方案流程，努力使績效管理這一新的管理手段與既有的制度環(huán)境相互適應(yīng)，相互促進。

發(fā)達國家的績效管理運動之所以取得巨大的成功，并成為新時代的行政改革的重要內(nèi)容和方向，與其得天獨厚的行政生態(tài)是密不可分，基本上，績效管理在發(fā)達國家的推行可以享受到以下有利條件：

1.基于科學(xué)主義的管理主義傳統(tǒng)。自從科學(xué)管理出現(xiàn)以來，對管理的科學(xué)化、精細化的追求就從來沒有停止過，管理主義帶來的管理手段、方式的變革大大提高了機械效率，績效管理也直接從管理主義汲取營養(yǎng)，發(fā)達國家績效管理運動在某種程度上是科學(xué)管理主義的繼續(xù)和深化發(fā)展，無論是科學(xué)合理的指標(biāo)體系的設(shè)立、計算機和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用還是將理性追求轉(zhuǎn)化為法律制度等的設(shè)計，都體現(xiàn)了科學(xué)管理主義的傳統(tǒng)。自從將管理學(xué)成為一門科學(xué)的泰羅時代開始，發(fā)達國家政府管理的精細、科學(xué)追求就從未停止過，如果仔細觀察就可以發(fā)現(xiàn)被無數(shù)新公共管理學(xué)派學(xué)者攻擊的理性官僚制度實際上也是科學(xué)管理的繼續(xù)。它不僅僅在其建立之初保證了狹義上的“效率”，而且目前看來，還沒有一種組織形式能夠在公私組織中完全取代理性官僚制。當(dāng)然由于理性官僚制度發(fā)展到了頂峰也產(chǎn)生了嚴重問題，但是，理性官僚制度在設(shè)立之初就只是作為保證機械效率的工具，而不是政治關(guān)切。在保證機械效率的層面上，理性官僚制無疑是成功的，它也是精細管理主義發(fā)展的產(chǎn)物。正是由于“管理主義的思想一直潛藏在政府活動中”，［7］管理主義的基本觀點——“公共與私營部門在管理上無本質(zhì)區(qū)別；私營部門的管理更優(yōu)越”［8］促成了企業(yè)管理的方法在公共部門的大規(guī)模使用。

對于政府績效管理來說，科學(xué)管理主義一方面有利于政府直接方便地采用工商企業(yè)的管理方法，推動政府管理方法手段的創(chuàng)新，其次，還可以保證制度的創(chuàng)立和被尊重。雖然最初發(fā)達國家的績效管理改革是由行政命令推動的，但是在改革發(fā)展到一定程度的時候，發(fā)達國家都及時地推出了績效管理的法律，從而把績效管理用制度的形式確定下來。發(fā)達國家的科學(xué)管理傳統(tǒng)為政府績效管理奠定了基礎(chǔ)，使得政府績效管理可以較為順利地實現(xiàn)與原有政府制度機制的銜接，減少了改革的阻力。

2.基于法理型權(quán)威的法治精神。發(fā)達國家的法治程度相對比較高，這種高度法治不僅僅體現(xiàn)在法律制度制訂本身，更體現(xiàn)在法律被遵從的程度。發(fā)達國家經(jīng)典的政治理論都是不信任政府的，漢密爾頓更是認為“政府是必要的邪惡”，國家的政治制度設(shè)計都是為了限制政府的無限擴張，以免造成對公民個人自由的傷害?！安恍湃问敲總€立法者首要的任務(wù)，法律不是針對善，而是針對惡制訂的?！保?］政府的行為都必須合乎法律規(guī)定的范圍、方式和程序。在績效管理運動廣泛開展的時候，績效管理立法引起越來越多的重視，美國于1993年頒布了《政府績效與結(jié)果法案》（Government Performance and Result Act，簡稱GPRA），GPRA是世界上第一部政府績效管理的立法，其后，美國的《以績效為基礎(chǔ)的政府典范法》、荷蘭的《市政管理法》英國和澳大利亞等國家的管理規(guī)范等等以立法的形式肯定了政府的績效管理制度。對政府績效管理的戰(zhàn)略規(guī)劃、績效報告制度、審計和財政監(jiān)督制度、績效評估的方式方法等做出了規(guī)定。建立在良好的法治基礎(chǔ)之上，這些政府績效管理的法律規(guī)范在轉(zhuǎn)變政府管理觀念，提高績效管理重視程度中起到了重要作用，從而最終把績效管理作為一項制度長期固定下來并推動績效管理運動向深遠的層次發(fā)展。

3.基于民主精神的公民參與。沒有參與就沒有政治的民主化。西方國家地方政府的公民參與政治的機會和渠道普遍比較多。以美國地方政府為例，美國地方政府的組成形式一般為“1.鎮(zhèn)民代表大會或鎮(zhèn)民大會+鎮(zhèn)經(jīng)理+鎮(zhèn)理事會2.市政議會+市經(jīng)理+市長”［10］兩種。無論哪種模式，都可以看出，美國地方政府治理模式實際上是公司法人治理模式在政治和行政領(lǐng)域的復(fù)制。在美國，地方的選民不僅可以直接選舉產(chǎn)生地方政府最高領(lǐng)導(dǎo)人、市鎮(zhèn)議會的議員、市鎮(zhèn)理事會成員等等，甚至一些地方政府重要部門的首長如財政、土地管理部門的領(lǐng)導(dǎo)人也要由選民公開選舉產(chǎn)生。而且，在美國地方政府治理結(jié)構(gòu)中還存在著由市民自愿者組成的各種理事會和委員會，為地方政府的工作提供咨詢和建議，在實際的決策過程中，這種理事會起著非常大的作用。這些制度機制保證了公民參與地方政府事務(wù)的機會和權(quán)利的充分行使。

美國地方政府政策決策過程也保證了公民參與到行政決策過程中。首先，決策過程本身就是公開的，地方政府的任何決策事先都要通過電視、報紙報道，使公民對于決策問題有充分了解。隨后，在地方政府的任何決策過程中，一般把聽證作為必經(jīng)的程序，而且，聽證是公民可以自由參加的，幾乎沒有任何限制。最后，在地方政府重大的政策問題上，比如提高稅率和改變政府組織形式等就要進行全民公決。

在政黨勢力比較強大的英國，地方政府通常的組織形式是由選民選舉產(chǎn)生地方政府的議會，再由議會成立各種專業(yè)的委員會或小組委員會對政府官員進行委托授權(quán)和相應(yīng)的監(jiān)督。雖然與美國地方政府相比，直接選舉的官員少了，但是，寬松的選民資格條件、便捷的投票渠道、強大的政治控制和議員議會對于地方政府行政官員的控制仍然可以保證公民廣泛的政治參與。

總之，績效管理不僅僅是發(fā)達國家政府在應(yīng)對危機過程中的即興之作，也不僅僅只作為一種管理手段而未觸及核心，實質(zhì)上，績效管理是經(jīng)過了長期的理論準備的管理理念和行政模式的深刻變革，有著不同于以往政府行政的價值取向和追求?？冃Ч芾碇栽诎l(fā)達國家取得成功，與發(fā)達國家多年如一的民主價值、管理取向、法治精神、政治參與等方面的因素密不可分，可以說績效管理是發(fā)達國家政府發(fā)展到后現(xiàn)代時代的必然產(chǎn)物，也因之推進了發(fā)達國家政府管理的不斷深化。所以，我們在借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，將績效管理應(yīng)用于中國政府治理中時，必須深刻分析績效管理背后的因素，而不能生搬硬套，忽視相關(guān)的配套改革，從而使政府績效管理在中國的推行流于形式。

［1］［2］［5］［6］丁煌.西方行政學(xué)說史［M］.武漢：武漢大學(xué)出版社，1999.392、410、287、288.

［3］蔡立輝.論公共行政發(fā)展的民主價值取向與政府行政模式的轉(zhuǎn)換［J］.天津行政學(xué)院學(xué)報，2005，（1）.

［4］［美］里格斯.在臺灣大學(xué)的演講詞［A］.彭文賢.行政生態(tài)學(xué)［C］.臺北：臺灣三民書局，1988.19.

［7］國家行政學(xué)院國際合作交流部.西方國家行政改革述評［M］.北京：國家行政學(xué)院出版社，1998.76.

［8］孟華.政府績效評估：美國的經(jīng)驗與中國的實踐［M］.上海：上海人民出版社，2006.58.

［9］拉德布魯赫.法學(xué)導(dǎo)論［M］北京：中國大百科全書出版社，1997.2.

［10］高新軍.美國地方政府治理案例調(diào)查與制度研究［M］.西安：西北大學(xué)出版社，2005.5.