我國餐飲服務食品安全執(zhí)法的主要形式分析

任 恬張 進 韋 明

江蘇省常州市衛(wèi)生監(jiān)督所 江蘇常州 213003

過去一段時間，接踵而來的“瘦肉精”、“染色饅頭”、“回爐面包”、“牛肉膏”等惡性食品安全事件拷問了食品安全分段監(jiān)管的形式。那么，我國餐飲服務食品安全執(zhí)法與衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法是分開執(zhí)法，還是保留一支隊伍執(zhí)法？為積極應對食品安全監(jiān)管面臨的新環(huán)境、新問題、新挑戰(zhàn)，各地紛紛對本地餐飲食品執(zhí)法體制進行改革?？v觀各地的改革，除了深圳市成立“市場監(jiān)督管理局”對食品生產(chǎn)、流通、消費等涉及食品安全的過程實行一體化執(zhí)法改革之外，目前主要有兩種形式：餐飲食品與衛(wèi)生監(jiān)督分開執(zhí)法，餐飲食品與衛(wèi)生監(jiān)督合并執(zhí)法。

1 食品安全執(zhí)法的主要形式

1.1 分開執(zhí)法

分開執(zhí)法是指餐飲食品與衛(wèi)生監(jiān)督分開執(zhí)法，將原衛(wèi)生監(jiān)督機構具體負責的餐飲食品監(jiān)督職能和執(zhí)法人員剝離，一次性移交到食品藥品監(jiān)督管理部門，另行組建食品藥品監(jiān)督機構和執(zhí)法隊伍，如上海市、安徽省、吉林省等，其中最典型的是上海市。

上海市于2004年頒布了《關于調(diào)整本市食品安全有關監(jiān)管部門職能的決定》（滬府發(fā)［2004］51號），并開始組建市、區(qū)（縣）食品藥品監(jiān)督所，為上海市食品藥品監(jiān)督管理局所屬的事業(yè)單位。將原來衛(wèi)生部門負責的食品流通環(huán)節(jié)和消費環(huán)節(jié)（包括餐飲業(yè)、食堂等）以及保健食品（包括化妝品）的生產(chǎn)加工、流通和消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責，劃歸到食品藥品監(jiān)管部門。［1］《食品安全法》實施后，上海市政府規(guī)定繼續(xù)由食品藥品監(jiān)督管理局負責餐飲食品安全監(jiān)管，衛(wèi)生局負責食品安全的綜合協(xié)調(diào)。

1.2 合并執(zhí)法

合并執(zhí)法是指餐飲食品與衛(wèi)生監(jiān)督合并執(zhí)法，將原衛(wèi)生監(jiān)督機構具體負責的餐飲食品監(jiān)管職能和執(zhí)法人員保留，繼續(xù)實行一支隊伍執(zhí)法，衛(wèi)生監(jiān)督機構接受食品藥品監(jiān)管部門的餐飲食品監(jiān)管工作業(yè)務指導，如天津市。

天津市餐飲食品安全實行兩個部門監(jiān)管?！妒称钒踩ā穼嵤┖?，天津市規(guī)定衛(wèi)生局承擔食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責任，食品藥品監(jiān)督管理局負責食品、保健品、化妝品安全的綜合監(jiān)督和全市藥品監(jiān)督管理。但是，餐飲食品安全實行一支隊伍綜合執(zhí)法，在市和區(qū)縣衛(wèi)生監(jiān)督所加掛餐飲食品監(jiān)督所牌子，承擔食品藥品監(jiān)督管理局對餐飲食品安全監(jiān)管的具體執(zhí)法工作。衛(wèi)生監(jiān)督所實行“一個機構、兩塊牌子”后，行政隸屬關系不變，仍由衛(wèi)生局管理，餐飲食品監(jiān)管業(yè)務工作接受食品藥品監(jiān)督管理局領導。［2］

2 主要形式的利弊分析

2.1 分開執(zhí)法的利弊分析

該形式可以減少食品藥品監(jiān)督管理部門與衛(wèi)生行政部門之間的推諉和扯皮，有利于落實監(jiān)管責任，提高監(jiān)管效率；餐飲食品監(jiān)督機構接受食品藥品監(jiān)督管理部門的領導，可以保持政令暢通，避免衛(wèi)生監(jiān)督機構接受多重領導的弊端；餐飲食品企業(yè)可以避免面臨眾多的監(jiān)管部門，減少了外來干擾，提高了生產(chǎn)經(jīng)營效益，從而可以促進餐飲食品企業(yè)的快速發(fā)展；完全符合《食品安全法》的規(guī)定，執(zhí)法主體與《食品安全法》中規(guī)定的執(zhí)法主體完全一致。

該形式將會導致食品藥品監(jiān)督部門因新增食品藥品監(jiān)督機構而需要增加大量編制，投入大量的人、財、物，同時造成現(xiàn)有衛(wèi)生監(jiān)督機構的人力資源和儀器、設備等物質(zhì)資源的浪費，增加改革的成本；出現(xiàn)兩支隊伍分別執(zhí)法的現(xiàn)象，這樣既無法避免重復執(zhí)法，也增加了管理相對人的負擔，并損害衛(wèi)生部門和食品藥品部門的社會形象；容易造成執(zhí)法疏漏，給不法分子以可乘之機，如近期“染色饅頭”、“回爐面包”等惡性食品安全事件的發(fā)生，充分暴露出我國現(xiàn)行食品安全多部門執(zhí)法的缺陷；將會削弱衛(wèi)生監(jiān)督的執(zhí)法力量，導致衛(wèi)生監(jiān)督機構的執(zhí)法能力和水平下降，衛(wèi)生監(jiān)督體系建設受挫，影響衛(wèi)生監(jiān)督改革的成果，甚至危及衛(wèi)生監(jiān)督機構的生存。［3］

2.2 合并執(zhí)法的利弊分析

該形式可以做到不新設機構、不增加人員編制、不追加額外投入、不增加改革成本，完全符合衛(wèi)生改革“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則［3］；符合改革不削弱食品監(jiān)管能力和水平的要求。如果簡單地將衛(wèi)生監(jiān)督機構負責食品衛(wèi)生監(jiān)管工作人員劃撥到食品藥品監(jiān)督管理部門，必將削弱衛(wèi)生監(jiān)督力量。而且，食品藥品監(jiān)督管理部門以前沒有監(jiān)管食品的職能，缺乏監(jiān)管的體系，短時間內(nèi)也難以形成，導致兩家監(jiān)督機構都難以完成食品監(jiān)管任務；符合《行政處罰法》和《行政許可法》規(guī)定的集中執(zhí)法要求，不僅可以避免職責交叉、權責脫節(jié)、重復執(zhí)法、推諉扯皮等現(xiàn)象的發(fā)生，還可以防止“一部法一支執(zhí)法隊伍”、“隊伍隨職能拆分而拆分”，導致“執(zhí)法機構越來越多”、“不良機制導致行政擾民”現(xiàn)象的蔓延。［4］

合并執(zhí)法也存在一些缺陷，如餐飲食品的監(jiān)管主體與《食品安全法》規(guī)定的執(zhí)法主體不一致；衛(wèi)生監(jiān)督機構接受雙重領導，與衛(wèi)生行政部門和食品藥品監(jiān)督管理部門的工作協(xié)調(diào)難度大、成本高；上下級餐飲食品監(jiān)管執(zhí)法主體不統(tǒng)一，如省級食品安全由食品藥品監(jiān)督管理機構執(zhí)法，而市、區(qū)級食品安全則由衛(wèi)生監(jiān)督機構執(zhí)法，影響了上下級餐飲食品執(zhí)法工作渠道的順暢，削弱了餐飲食品的監(jiān)管執(zhí)法能力等。所以，合并執(zhí)法需要建立多層協(xié)調(diào)機制。例如，天津市為加強衛(wèi)生監(jiān)督所與衛(wèi)生局和食品藥品監(jiān)督管理局的協(xié)調(diào)，建立了三層協(xié)調(diào)機制：由同一名副市長分管衛(wèi)生局和食品藥品監(jiān)督管理局；將食品藥品監(jiān)督管理局由市政府直屬機構改為部門管理機構，由衛(wèi)生局管理［5］；衛(wèi)生局副局長同時擔任食品藥品監(jiān)督管理局副局長，分管衛(wèi)生局的衛(wèi)生監(jiān)督和食品藥品監(jiān)督局的食品安全，協(xié)調(diào)兩局之間關于餐飲食品安全的監(jiān)管和執(zhí)法事務。

3 政策建議

3.1 餐飲服務食品安全執(zhí)法在短期內(nèi)保留一家執(zhí)法機構，實行衛(wèi)生監(jiān)督一支隊伍執(zhí)法

衛(wèi)生部陳竺部長提出，各地在改革中要始終堅持大部門、大衛(wèi)生原則，大膽探索，整合機構，允許一個部門對口上級幾個部門。［6］因此，應保留原有的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍，集中衛(wèi)生行政執(zhí)法權，實行一支隊伍綜合執(zhí)法，保留餐飲環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管的原班人馬，保持工作的穩(wěn)定，而不要簡單地將餐飲食品監(jiān)督人員從衛(wèi)生監(jiān)督所分離出去，增加一支新的食品監(jiān)督機構和隊伍，避免出現(xiàn)兩個機構、兩支隊伍重復執(zhí)法的現(xiàn)象。有的地方，如天津市就是在保留衛(wèi)生監(jiān)督機構的基礎上，加掛餐飲食品監(jiān)督機構的牌子，實行“一個機構、兩塊牌子”。衛(wèi)生監(jiān)督機構繼續(xù)承擔餐飲服務和公共衛(wèi)生監(jiān)管任務；新增的餐飲食品監(jiān)督機構承擔食品藥品監(jiān)管局對餐飲食品安全監(jiān)管的具體執(zhí)法工作。衛(wèi)生監(jiān)督機構實行“一個機構、兩塊牌子”之后，原有衛(wèi)生監(jiān)督機構的行政隸屬關系不變，仍由衛(wèi)生行政部門管理，但是餐飲食品監(jiān)管機構的業(yè)務工作則接受食品藥品監(jiān)管部門的領導。［2］有的地方，如江蘇省常州市等，實行“一個機構、一塊牌子”，保留的衛(wèi)生監(jiān)督機構不加掛餐飲食品監(jiān)督機構的牌子，由監(jiān)督機構內(nèi)部的餐飲食品安全執(zhí)法科室具體執(zhí)法，并在衛(wèi)生部門的協(xié)調(diào)下接受食品藥品監(jiān)督管理部門的執(zhí)法工作領導。

3.2 建立多層協(xié)調(diào)機制，避免“雙重領導”對衛(wèi)生監(jiān)督機構的副作用

首先，成立食品安全委員會，其成員應包括衛(wèi)生、食品藥品、工商、質(zhì)檢、出入境檢驗檢疫局等涉及食品安全的職能部門的有關負責人，由分管衛(wèi)生部門、食品藥品監(jiān)督管理部門的當?shù)卣I導任委員會主任。其次，由同一名當?shù)卣甭氼I導分管衛(wèi)生局和食品藥品監(jiān)督管理局。再次，將食品藥品監(jiān)督管理機構改為部門管理機構，由衛(wèi)生部門管理。最后，衛(wèi)生部門的一名領導同時擔任同級食品藥品監(jiān)督管理部門的領導，主管餐飲食品安全監(jiān)管工作，加強協(xié)調(diào)餐飲食品安全的監(jiān)督管理和行政執(zhí)法，避免“雙重領導”（行政管理與業(yè)務領導）產(chǎn)生的副作用，保證餐飲食品安全監(jiān)管工作的有效銜接，保持工作的連續(xù)和順暢。

3.3 適時修改《食品安全法》，減少服務食品監(jiān)管分段環(huán)節(jié)，實現(xiàn)“一體化監(jiān)管”

食品生產(chǎn)經(jīng)營行為是連續(xù)的，分段監(jiān)管、分部門執(zhí)法需要部門間密切協(xié)作，如果管理部門間配合不力，食品監(jiān)管就容易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，而實質(zhì)上由于部門利益問題導致部門間的執(zhí)法難以協(xié)調(diào)配合。在國外發(fā)達國家，食品安全執(zhí)法已呈現(xiàn)出結(jié)束食品安全“各自為政”的局面，食品安全執(zhí)法體系設置由分散到統(tǒng)一，最終實現(xiàn)“一體化監(jiān)管”的發(fā)展趨勢。［7］我國應隨著大部制改革進程的加快，適時修改《食品安全法》，借鑒深圳食品衛(wèi)生監(jiān)管的改革模式，減少服務食品監(jiān)管分段環(huán)節(jié)，將整個食品生產(chǎn)、流通、消費等環(huán)節(jié)實行一個部門監(jiān)管，一支隊伍綜合執(zhí)法，防止交叉執(zhí)法和出現(xiàn)執(zhí)法漏洞，最終建立統(tǒng)一、高效、責任明確的食品安全執(zhí)法體系。

［1］上海市人民政府.上海市人民政府關于調(diào)整本市食品安全有關監(jiān)管部門職能的決定［EB/OL］.（2004-12-10）［2011-03-17］.http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2319/node10800/no-de11407/node12940/userobject26ai2899.html.

［2］天津市衛(wèi)生局.搶抓機遇 創(chuàng)新發(fā)展——全面推進我市衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督體制改革［J］.中國衛(wèi)生監(jiān)督，2010，17（2）：111-112.

［3］李延平.試論我國衛(wèi)生監(jiān)督機構建設的基本模式［J］.中國衛(wèi)生監(jiān)督，2009，16（6）：532-533.

［4］王蓓蓓.積極探索整合資源努力推進地方衛(wèi)生監(jiān)督體制改革——在第十一屆全國衛(wèi)生監(jiān)督所（局）長聯(lián)席會暨衛(wèi)生監(jiān)督十年論壇的交流發(fā)言［EB/OL］.（2010-07-04）［2011-03-12］.http://www.gzwsjd.com.cn/SysHTML/ArticleHTML/19814_1.shtml.

［5］天津市政府機構改革全面啟動［EB/OL］.（2009-05-14）［2011-03-18］.http://www.tj.gov.cn/zwgk/zwxx/zwyw/200905/t20090514_95888.htm.

［6］陳竺.轉(zhuǎn)變觀念依法履行職責努力開創(chuàng)食品安全工作新局面——在全國衛(wèi)生系統(tǒng)學習貫徹《食品安全法》會議上的講話［EB/OL］.（2009-05-25）［2011-03-18］.http://www.lwwsjd.gov.cn/peixunyuandi/ganbujiaoyupeixun/200905/1918.html.

［7］毛玉西.食品安全“一體化監(jiān)管”的國際經(jīng)驗［N］.廣州日報，2011-03-28（A2）.