縣級水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)的啟示

孫 禮

(江西省水利廳，江西南昌330009)

最近，按照水利部的統(tǒng)一部署，江西省完成了轄區(qū)內(nèi)第一期全國500縣水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)活動的省級驗收工作。通過了解縣級水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)活動的亮點、重點、難點和弱點，獲得了一些啟示，現(xiàn)歸納為10個方面，以期能為進一步探索縣級水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)的要點、方法和途徑提供參考和幫助。

1 提升能力和依法行政

就水土保持監(jiān)督管理來說，能力就是獲取職權(quán)、采取行為、爭取成效和保障依法行政的綜合條件。水利部制定的水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)方案及其驗收評分表將其分為完善水土保持法規(guī)體系、增強監(jiān)督管理機構(gòu)能力、規(guī)范監(jiān)督管理工作和健全監(jiān)督管理制度4個方面。

水土保持監(jiān)督管理職權(quán)是水土保持法賦予的，主要包括水土保持方案審批權(quán)、水土保持監(jiān)督檢查權(quán)、水土保持補償費征收權(quán)、水土保持設(shè)施竣工驗收權(quán)和水土保持違法案件查處權(quán)等“五權(quán)”?？h級人民政府發(fā)布實施水土保持法細則、細化履行“五權(quán)”的制度，就是通過“五完善”去主張和申明這些職權(quán)，使之更具針對性和可操作性。新水土保持法的頒布實施，使得縣級水土保持法規(guī)體系建設(shè)相對滯后，這就需要其在上級法制體系建設(shè)基本完成后系統(tǒng)跟進，因此能力建設(shè)既是階段性的又是長期的。

水土保持監(jiān)督管理行為能力的構(gòu)成要素有機構(gòu)、隊伍、人員、經(jīng)費和軟硬件5個，要增強水土保持監(jiān)督管理行為能力，就必須保證這5個要素到位。前3個要素已通過執(zhí)法試點工作的開展奠定了基礎(chǔ)，逐漸通過規(guī)范化建設(shè)得到鞏固，將通過能力建設(shè)活動的開展趨于完善。能力建設(shè)實際上要著重解決如下3個問題:一是隊伍的穩(wěn)定和素質(zhì)的提高。一些市縣配備的執(zhí)法人員不足，即使在位或不在崗或素質(zhì)不高，故而有必要通過人才競爭和培訓(xùn)機制的建立加以解決。二是經(jīng)費保障問題。江西省實施水土保持法辦法規(guī)定:在水土保持經(jīng)費中安排20%的資金用于水土保持的預(yù)防、監(jiān)督和管理。但由于水土保持經(jīng)費來源一直不穩(wěn)定，所以該條一直執(zhí)行不力。目前水土保持的預(yù)防、監(jiān)督和管理費用主要依靠征收的水土保持補償費來解決，但仍需借助于規(guī)費征收使用制度的修訂來穩(wěn)定和保障水土保持監(jiān)督管理經(jīng)費。三是數(shù)據(jù)庫的建立。水土保持監(jiān)督執(zhí)法專項行動的開展為水土保持監(jiān)督管理數(shù)據(jù)庫的建立奠定了基礎(chǔ)，水土保持普查和能力建設(shè)活動的開展，應(yīng)使數(shù)據(jù)庫趨于真實、完整、動態(tài)化，數(shù)據(jù)庫應(yīng)當(dāng)包括政策法規(guī)、重點區(qū)域、監(jiān)管對象、方案管理、監(jiān)督檢查、監(jiān)理監(jiān)測、設(shè)施驗收、規(guī)費征收、行政執(zhí)法、技術(shù)支撐、生態(tài)建設(shè)、綜合事務(wù)、專項工作、其他等水土保持監(jiān)督管理重要數(shù)據(jù)、環(huán)節(jié)和事務(wù)，同時要逐年升級更新。倘若最終建立了這樣一個數(shù)據(jù)庫，那么水土保持監(jiān)督管理將克服盲目、被動和隨意等問題。

水土保持監(jiān)督管理成效主要考察方案報批率、水土保持設(shè)施驗收率、水土保持規(guī)費征收率、水土保持檢查率和水土保持違法案件查處率等“五率”。在數(shù)據(jù)庫建立前，只能考察絕對數(shù)量，即年審批、驗收總數(shù)量和征收規(guī)費總額?！拔迓省敝兴帘３謾z查率和案件查處率是基層的工作難點，要做好需要執(zhí)法人員具備很強的執(zhí)法主動性、勇氣和能力?，F(xiàn)在案件查處率低，絕不是案件發(fā)生率低，而是由于原水土保持法在法律責(zé)任規(guī)定上的局限和執(zhí)法能力偏弱造成的。新水土保持法實施后，解決了法律本身的問題，目前的關(guān)鍵是監(jiān)督管理能力的提升。

管理制度“五健全”實質(zhì)上是為了保障水土保持監(jiān)督管理部門依法行政，使水土保持監(jiān)督管理部門接受媒體、上級主管部門、黨政部門、社會各界和群眾的監(jiān)督，保證工作的公開、透明和廉潔。目前規(guī)范的制度是比較缺的，但并不缺少實際行為，尤其是隨著舉報和公示制度執(zhí)行得越來越嚴格，這種實際行為會越來越多。

2 理論能力和執(zhí)行能力

理論能力主要是指水行政主管部門制定制度、政策和規(guī)范，總結(jié)和提升實踐經(jīng)驗，宣傳水土保持法律和業(yè)務(wù)知識的能力等;執(zhí)行能力則是指依據(jù)水土保持法規(guī)政策對某個項目或活動進行水土保持監(jiān)督管理的具體行為能力。

縣級水行政主管部門執(zhí)行事務(wù)比較多，這就很好地提升和鍛煉了基層執(zhí)法人員的執(zhí)行能力，然而理論能力卻經(jīng)常被忽略?；鶎佑幸环N認識誤區(qū)，認為理論是上級的事，執(zhí)行才是本分，這就導(dǎo)致了少數(shù)縣級水行政主管部門乃至政府在出臺水土保持政策和制度時，往往缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性，有的縣甚至僅單純考慮執(zhí)行從而出現(xiàn)了所制定制度與上位制度、政策和法律相矛盾、相抵觸的問題，有的制定出的制度在執(zhí)行中出了問題但縣里卻沒有能力糾正。不重視理論能力的提高和積淀，有時必然會影響到行為的規(guī)范性，使有些執(zhí)行行為比較蠻橫，但執(zhí)法人員又不屑于或不善于解釋、宣傳和教育。因此，縣級能力建設(shè)要側(cè)重理論能力建設(shè)，一是要提高宣傳教育能力，要善于把法律法規(guī)和上級的要求普及深入到全社會;二是強化總結(jié)提高能力，要善于挖掘、總結(jié)、提高和推廣自己在實踐中獲取的經(jīng)驗;三是提高細化、解析能力，要善于結(jié)合本縣實際對法規(guī)政策的原則性規(guī)定進行具有可操作性、針對性的細化和解析。

3 制度監(jiān)管和個案監(jiān)管

制度監(jiān)管就是靠制度管人管事，個案監(jiān)管則靠“各個擊破”。許多水行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，都表明了自己在處理水土保持個案上的身先士卒、勇于執(zhí)法的能力，但同時又抱怨沒有能力解決政府和領(lǐng)導(dǎo)的行政干預(yù)。

目前確實存在一種荒誕現(xiàn)象，雖然水土保持法規(guī)定了各級政府的水土保持職責(zé)，但少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)和政府卻往往站在水土保持監(jiān)督管理的反面，干預(yù)和阻撓執(zhí)法，好像水土保持只是水行政部門的職責(zé)而與政府及其領(lǐng)導(dǎo)無關(guān)。水土保持工作往往因政府換屆而大起大落，因領(lǐng)導(dǎo)的更換而忽冷忽熱。因此，能力建設(shè)首先要提升水行政主管部門主要領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)能力，水行政主管部門主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)把主要精力放在向政府宣傳和協(xié)調(diào)、制定統(tǒng)一系統(tǒng)的水土保持監(jiān)督管理制度和政策上。一要建立政府的水土保持目標責(zé)任制、考核制和獎懲制，讓政府把水土保持作為自己的重要職責(zé)。二要注重高規(guī)格，水土保持法實施細則和其他一些基本制度的制定和發(fā)布要由人大、政府和相關(guān)部門聯(lián)合進行才更有效力。三要規(guī)范，制定的制度不能與上位制度、政策和法律相抵觸、相矛盾;要體現(xiàn)當(dāng)前社會經(jīng)濟發(fā)展特征和縣情，要有實體和程序上的細致規(guī)定。四要有系統(tǒng)性，不能頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，對有關(guān)問題要善于通過制度系統(tǒng)解決。

4 監(jiān)管項目和監(jiān)管行為

監(jiān)管項目就是監(jiān)督管理需要經(jīng)過依法立項、核準或備案的開發(fā)和生產(chǎn)建設(shè)項目。監(jiān)管行為，就是監(jiān)督管理經(jīng)常發(fā)生、個體進行、無固定投資和報批程序的生產(chǎn)、建設(shè)和生活行為，如新水土保持法列舉的采石、挖沙、亂砍濫伐、陡坡開荒、挖樹根、鏟草皮等隨機性的行為。

目前，基層監(jiān)督管理開發(fā)建設(shè)項目的能力很強，方案編制、初設(shè)、施工、監(jiān)理、監(jiān)測、評估、驗收各個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣、程序嚴謹、制度健全。尤其在能力建設(shè)活動中，縣級取得的方案審批程序前置、聯(lián)審聯(lián)批、一個窗口制等成果更是大大提升了項目水土保持監(jiān)督管理成效，使有的縣的建設(shè)項目方案報批率和驗收率幾乎接近100%。

縣級水行政主管部門還有一個更經(jīng)常、更繁重的任務(wù)就是監(jiān)督管理行為，這些行為同樣造成了嚴重的水土流失，危害不可輕視;不管住行為，就無法全面履行水土保持監(jiān)督管理職責(zé)。目前監(jiān)管具體行為的難度比監(jiān)管項目要大得多，且方法不成熟、對象很復(fù)雜。為此，要重視研究監(jiān)督管理具體行為的基本方法和基本力量，比如縣級創(chuàng)立的行為登記制度、水土保持告誡制度和鄉(xiāng)村水保站或人員監(jiān)管職責(zé)制度就值得總結(jié)與完善?；鶎拥耐竞芸粗胤桨笀蟾姹淼淖饔茫鲝埌阉行袨樘貏e是農(nóng)民建房統(tǒng)一列入報告表管理，這就需要地方實施水土保持法辦法予以明確。

5 聯(lián)動監(jiān)管和本級監(jiān)管

監(jiān)督檢查“五規(guī)范”是縣級能力建設(shè)的難點。因為沒有嚴格的量化考核，沒有來自上級的“壓力”，沒有嚴格的級別責(zé)任，監(jiān)督檢查就一直比較被動、隨意和畏難。縣級監(jiān)督檢查的任務(wù)主要有兩個方面，一是配合部委、省市水行政主管部門的聯(lián)合檢查，或配合人大或相關(guān)部門的聯(lián)合檢查，縣級需提供監(jiān)管對象和證據(jù)，跟蹤落實整改任務(wù)。二是自行開展對本級項目的監(jiān)督檢查。基層普遍認為上級批準的項目，監(jiān)督檢查的責(zé)任是上級，本級檢查級別高的項目需上級委托，并未能真正理解法律規(guī)定的監(jiān)督檢查“屬地”原則。有的則相反，對大型項目監(jiān)督檢查很嚴格，而對本級的項目則因關(guān)系復(fù)雜而很畏難，甚至放棄監(jiān)督檢查，特別是對本縣政績工程、招商引資工程、長官政府工程、稅收大戶的工程的監(jiān)督檢查，更是知難而退，連報告上級的勇氣都沒有。

要提升縣級監(jiān)督檢查能力，提升監(jiān)督檢查的基本功很重要。一要聯(lián)動監(jiān)督檢查帶動。一些重點項目多的縣，由于上級聯(lián)動檢查的帶動，對縣級監(jiān)督檢查能力的提高作用很大。二要建立量化的縣級監(jiān)督檢查制度和考核指標體系，使監(jiān)督檢查成為一項硬任務(wù)。三是健全監(jiān)督檢查網(wǎng)絡(luò)?？h級要發(fā)揮鄉(xiāng)村水土保持監(jiān)督管理人員“信息員、監(jiān)督員和服務(wù)員”的作用，真正構(gòu)建縣鄉(xiāng)村三級執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)。四是要善于運用表彰先進，批評、通報和曝光違規(guī)違法開發(fā)建設(shè)項目或項目的違規(guī)違法行為的手段。

6 規(guī)范行為和鼓勵創(chuàng)新

縣級水土保持監(jiān)督管理事務(wù)繁多、雜細，在制度和程序上，往往力求簡便、快捷和實用，對上級原則性的規(guī)定有較多的細化和變通。頻繁的執(zhí)行行為，一方面有利于創(chuàng)新，另一方面則容易出現(xiàn)行為不夠規(guī)范的問題。規(guī)范行為與鼓勵創(chuàng)新有一個度的問題，重大行為和決定要堅持規(guī)范，具體執(zhí)行和操作程序(除法定程序外)則可以適度創(chuàng)新。一些縣對生產(chǎn)建設(shè)項目水保設(shè)施驗收實行單項水土保持工程驗收制度和年檢制度就是一種水土保持設(shè)施驗收制度的創(chuàng)新，既不違反法定驗收制度，水行政主管部門也便于操作，企業(yè)也愿意接受。如礦山、建材企業(yè)在長期的生產(chǎn)過程中一直會存在水土流失防治問題，但水土保持方案無法服務(wù)很長的期限，水土保持設(shè)施只能逐步到位，水土保持補償費只能逐年繳納。單項水土保持工程驗收就是水土保持工程竣工一個，驗收一個，長期分期分批進行驗收;年檢就是每年對水土保持設(shè)施進行檢查登記，收繳當(dāng)年應(yīng)繳的水土保持補償費，并對今后的水土保持工作提出要求。這些制度的推行使水土保持設(shè)施驗收率大大提高，希望在地方實施水土保持法辦法中加以明確。

上級要正確把握規(guī)范和創(chuàng)新的界限。對基層“不規(guī)范”的行為要有正確的定性，如基層對原法規(guī)定的管理范圍、手段、程序的突破時有發(fā)生，從某種意義上講這種突破雖無法律具體規(guī)定但符合法律精神和原則，雖有超前性但不觸犯公民基本權(quán)利、義務(wù)，客觀上還對水土保持監(jiān)督管理起到了推進作用，若簡單否定就扼殺了創(chuàng)新。然而對于一些完全不符合法律規(guī)定的盲目和惡性行為則必須堅決禁止和糾正，若單純追求方便和威力，標新立異，就會破壞規(guī)范。因此，對行之有效的創(chuàng)新制度要完善，成熟的要試行和推廣，甚至上升到法律法規(guī)加以明確。同時要建立重要制度和行為備案制度，及時糾正不規(guī)范的行為和制度。

7 規(guī)費征收和農(nóng)民減負

水土保持規(guī)費征收主要考察征收數(shù)量、征收行為和規(guī)費用途。征收行為的規(guī)范性包括征收主體、程序、手段和標準合法。個別縣在征收主體上，仍存在請其他部門代收、對方收取勞務(wù)費的現(xiàn)象。在征收程序上，有把交納規(guī)費作為審批方案條件的違規(guī)行為。在征收標準上，有下級政府自行改變省級制定的征收標準，甚至擅自為企業(yè)減免規(guī)費的行為。在規(guī)費用途上，政府或財政完全扣留或返還力度小于60%的情況仍然存在。目前一般情況是:政府按制度、程序和比例將規(guī)費返還至水行政部門，有及時返還、逐月返還和年底返還三種方式，也有依水行政主管部門申請返還的情況。上述問題將隨著國家統(tǒng)一的水土保持收費制度的出臺而得到糾正。

縣級水土保持補償費征收最擔(dān)心的是農(nóng)民負擔(dān)問題，比如對鄉(xiāng)村公路、磚瓦窯、果園開發(fā)的水土保持補償費征收，都和農(nóng)民負擔(dān)有聯(lián)系。有的縣級政府一刀切，以減輕農(nóng)民負擔(dān)的名義，禁絕對農(nóng)民活動、農(nóng)業(yè)項目和農(nóng)村建設(shè)的任何水土保持收費行為，致使對農(nóng)口的水土保持監(jiān)督管理力度大為削弱。

對農(nóng)口項目和農(nóng)民生產(chǎn)生活行為的水土保持收費，的確應(yīng)當(dāng)慎重，有必要實行“管理從嚴，收費從寬”的原則，即對公益和民生項目實行優(yōu)惠收費政策?，F(xiàn)在江西省政府對國家重點項目一般實行6折收取水土保持補償費的政策，對農(nóng)民為了生存的生產(chǎn)活動或農(nóng)民集資項目實行優(yōu)惠政策就更是合情合理的。

8 聯(lián)合執(zhí)法和執(zhí)法主體

水土保持執(zhí)法隊伍的獨立性一直受到水政執(zhí)法的挑戰(zhàn)，水利執(zhí)法一支隊伍兩種職能的爭議一直沒有間斷過?？h級水行政主管部門由于編制和人員的限制，多數(shù)長期是水政水保執(zhí)法一支隊伍，有的是一個總隊下分水政、水保兩個分隊等，對編委下達的成立獨立水土保持監(jiān)督管理機構(gòu)的要求有很大變通?？陀^上講，這在一定程度上有利于水行政主管部門調(diào)度執(zhí)法人員，整合執(zhí)法力量，有利于水利水土保持事業(yè)的溝通，符合所謂一個部門一支隊伍的原則，但由于水政事務(wù)較多較重較急，水政執(zhí)法往往嚴重沖擊和淡化水保執(zhí)法，造成水政水保執(zhí)法主體不分，執(zhí)法人員執(zhí)法身份不分，水政、水保、水行政、水事執(zhí)法概念不分等弊病。所以，聯(lián)合執(zhí)法在行政執(zhí)法證件上，也要明確區(qū)分水政、水保執(zhí)法的不同;水土保持監(jiān)督管理的決定或執(zhí)法行為，也要明確水土保持執(zhí)法主體資格，或以水行政主管部門的名義，要保證水保執(zhí)法人員的專業(yè)性和獨立性。

9 目標突破和手段突破

新水土保持法頒布實施后，提升能力的標志還有水土保持監(jiān)督管理的依法突破能力。新水土保持法的規(guī)定突破了執(zhí)法在領(lǐng)域、行業(yè)、權(quán)限、程序和手段上的限制，也就為水土保持監(jiān)督管理突破新的領(lǐng)域、新的行業(yè)、新的手段提出了新的要求。如開發(fā)區(qū)建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)、建材、開山采石、大規(guī)模經(jīng)果林開發(fā)等就是過去水土保持監(jiān)督管理相對較弱或缺位的行業(yè)。各縣都有自己特色的重要產(chǎn)業(yè)群、工業(yè)園區(qū)和城市新區(qū)。因此，應(yīng)當(dāng)把新的領(lǐng)域和行業(yè)、本地主要產(chǎn)業(yè)群作為新的突破目標，以推進水土保持監(jiān)督管理工作。

突破手段有很多，主要有:突破方案報批率，只有這樣才有設(shè)計、施工、監(jiān)測、評估、收費、驗收等一系列工作的突破;突破案件查處率，無論對于項目還是行為，都應(yīng)查處案件，實現(xiàn)處罰破零記錄;突破制度建設(shè)，解決宏觀管理和一般規(guī)則;突破專項或重點產(chǎn)業(yè)，根據(jù)縣情，策劃年度某類項目重點突破，采取專項行動或聯(lián)合行動;突破聯(lián)動執(zhí)法，就是在上級統(tǒng)一部署下，借助上級的力量解決本縣的老大難問題。

10 治理和執(zhí)法

水土保持工作曾經(jīng)實行“防治并重”方針，實踐證明，這個方針不科學(xué)。1991年頒布實施的水土保持法確立了“預(yù)防為主”的水土保持方針后，水土保持的工作重點轉(zhuǎn)移到水土保持監(jiān)督管理上來，而2011年頒布實施的新水土保持法進一步提出“保護優(yōu)先”，強化了“預(yù)防為主”方針，再次證明水土保持監(jiān)督管理的核心意義在于預(yù)防。

雖然預(yù)防與治理的關(guān)系十分清楚，但現(xiàn)實中很多領(lǐng)導(dǎo)的觀念并未發(fā)生改變。一些沒有治理項目的縣上級不愿意去，下級也不歡迎，沒有治理任務(wù)，幾乎就沒有水保工作甚至沒有工作人員。而一些有重點治理項目的縣，談起治理來津津樂道，但談起預(yù)防監(jiān)督時卻寥寥數(shù)語。治理項目影響預(yù)防監(jiān)督是很不正常的現(xiàn)象，“重建輕管”、重眼前實際利益，喜歡當(dāng)“分錢官”和“包工頭”是極端落后的觀念。因此，建立政府及其水行政主管部門水土保持監(jiān)督管理量化指標，實行考核制和獎懲制非常重要和迫切。嚴格執(zhí)行新水土保持法第四十七條規(guī)定，建立舉報制度，查處水土保持監(jiān)督管理不作為行為，對瀆職者予以處罰，追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任十分有效和關(guān)鍵;建立內(nèi)部檢查督促機制，對那些水土保持監(jiān)督管理工作無所作為、業(yè)績平平者予以通報、公示，取消治理項目投資等措施應(yīng)切實執(zhí)行。唯如此才能真正把水土保持工作重心轉(zhuǎn)移到預(yù)防監(jiān)督上來，能力建設(shè)才能真正取得實效，才能把“預(yù)防為主”落到實處。