完善人民幣社會化清分監(jiān)管研究

袁方

摘? ?要：近些年，我國人民幣現(xiàn)鈔社會化清分以其專業(yè)化、集約化優(yōu)勢得到迅猛發(fā)展。本文在分析我國現(xiàn)鈔清分監(jiān)管問題并借鑒國際經驗的基礎上，探索提出“央行監(jiān)管+監(jiān)管協(xié)作+行業(yè)自律”的一體兩翼監(jiān)管框架，以期促進現(xiàn)鈔清分行業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：人民幣現(xiàn)鈔;社會化清分;監(jiān)管框架

一、引言與文獻綜述

人民幣是國家的名片和主權的象征，提高流通中人民幣現(xiàn)鈔整潔度，與國家的形象、尊嚴及人民群眾的切身利益相關。人民銀行始終高度重視現(xiàn)鈔整潔度問題并不斷加大工作力度，提高流通中現(xiàn)鈔質量，要求銀行業(yè)金融機構對回收現(xiàn)金實現(xiàn)全額清分，確保不對外支付假幣和殘損幣等。近年來，不斷壯大的金融服務承包商迎合了商業(yè)銀行清分外包需要，解決了商業(yè)銀行清分能力有限、清分效率較低的局面?；诖耍嗣胥y行與商業(yè)銀行的“二元現(xiàn)金清分”格局被打破，但同時也給相關監(jiān)管提出了新挑戰(zhàn)，探索建立較為完善的現(xiàn)鈔社會化清分監(jiān)管框架顯得尤為重要。

近年來，現(xiàn)金清分相關研究主要為美國、英國等現(xiàn)金清分管理先進經驗借鑒，以及國內區(qū)域現(xiàn)金全額清分社會化探析。國外現(xiàn)金清分模式借鑒方面，翟立榮（2018）梳理了美國、英國等現(xiàn)金清分模式，并對我國現(xiàn)金清分存在問題提出建議。王亮（2017）分析了澳大利亞現(xiàn)金質量激勵機制及對我國現(xiàn)金清分管理的經驗借鑒。蘇利亞（2012）系統(tǒng)分析了德國央行現(xiàn)金管理及現(xiàn)鈔清分工作，為我國現(xiàn)金清分工作提出了建設性思路。國內社會化現(xiàn)金清分方面，胡菊英（2016）立足九江市銀行現(xiàn)金清分業(yè)務現(xiàn)狀，并在分析存在問題與制約因素的基礎上，從規(guī)范清分機具行業(yè)標準、推進現(xiàn)金清分社會化等方面提出工作建議。張鵠（2015）以湖南省社會化現(xiàn)金清分為視角，針對性提出出臺相關管理辦法、明確清分質量標準等一系列工作措施。劉瑛（2014）基于隴南市銀行清分現(xiàn)狀，進行社會化現(xiàn)金清分研究。劉莽（2016）立足湖南省現(xiàn)金全額清分現(xiàn)狀，通過分析全額清分工作存在的問題，提出建立人民銀行、銀行業(yè)金融機構和社會公眾多方參與的立體監(jiān)督網(wǎng)等工作建議。

二、現(xiàn)鈔清分的國際經驗

（一）現(xiàn)鈔清分的國際監(jiān)管經驗

美聯(lián)儲根據(jù)《聯(lián)邦儲備法》制定了《適宜流通貨幣指導意見》，對每一種券別的鈔票制定了適宜流通的標準，并公布了區(qū)分適宜流通和不適宜流通鈔票的準則，對鈔票質量提出了檢測框架，同時嚴格防范假鈔流通的風險。歐洲中央銀行于2004年頒布《金融機構和專業(yè)現(xiàn)金處理機構假幣檢測和歐洲清分工作框架》，該框架旨在為歐元區(qū)各國制定統(tǒng)一的現(xiàn)鈔清分標準，對于不宜流通鈔票的誤判率不得超過5%。歐央行要求鈔票處理機構對收到的現(xiàn)鈔必須按照標準和要求進行嚴格檢查，防止假幣和殘損幣繼續(xù)流通;明確規(guī)定鈔票處理設備達標標準與檢測程序，公布檢測合格設備名單，同時要求現(xiàn)鈔處理機構只可使用名單中公布設備;每年檢測各類清分機、鈔票回收機、點鈔機、自動售貨機等現(xiàn)鈔處理的機具設備。此外，規(guī)定對商業(yè)機構上繳殘損幣按照比例進行抽檢。

（二）現(xiàn)鈔清分的主要模式

歐美發(fā)達國家現(xiàn)鈔清分主要包括三種模式：一是以中央銀行為主導的清分模式，即由中央銀行承擔主要的現(xiàn)金清分職責，將清分后的現(xiàn)鈔配送給商業(yè)銀行，由商業(yè)銀行投放市場;二是中央銀行和商業(yè)銀行聯(lián)合清分模式，即由中央銀行和商業(yè)銀行聯(lián)合投資設立鈔票處理中心，共同承擔現(xiàn)鈔清分的職責及費用;三是社會化清分模式，即在中央銀行監(jiān)管下，商業(yè)銀行以外包或通過購買清分產品的形式與社會化機構合作進行現(xiàn)金清分工作。

以德國、美國為代表的央行主導的現(xiàn)鈔清分模式，優(yōu)點是統(tǒng)一管理，便于監(jiān)管;缺點是清分效率低，清分能力難以滿足清分需要，且清分成本和運輸費用高。以英國為代表的中央銀行和商業(yè)銀行聯(lián)合清分模式，優(yōu)點是增加了商業(yè)銀行的清分力量后，較好地彌補了央行清分能力不足的問題，清分效率有所提高，因監(jiān)管對象僅為四家大型商業(yè)銀行，監(jiān)管也比較便利;缺點是商業(yè)銀行對現(xiàn)鈔清分積極性不高，重視程度不夠，清分效率也有待提高。以瑞典為代表的社會化清分模式，優(yōu)點是清分效率高、質量有保障，能夠滿足對清分能力和質量的要求，減輕了商業(yè)銀行負擔，降低了管理費用和人工成本;缺點是央行監(jiān)管難度大，對央行監(jiān)管提出了新挑戰(zhàn)。

歐美國家成功的現(xiàn)鈔清分實踐表明，盡管各國選擇了不同的清分模式，但都具有明確的監(jiān)管法規(guī)，中央銀行均責無旁貸地擔負起監(jiān)管職責，制定統(tǒng)一的行業(yè)標準，強化對清分機構和機具的監(jiān)管，嚴格檢查、嚴厲處罰違規(guī)機構。

三、建立我國“一體兩翼”的現(xiàn)鈔清分監(jiān)管體系

為創(chuàng)造現(xiàn)鈔社會化清分發(fā)展的良好環(huán)境，建議通過搭建“央行監(jiān)管+監(jiān)管協(xié)作+行業(yè)自律”的一體兩翼監(jiān)管框架，完善現(xiàn)鈔清分監(jiān)管體系，促進社會化清分行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

（一）強化央行監(jiān)管主導地位

“管理人民幣流通”是《中國人民銀行法》賦予人民銀行的法定職責，建議加快修訂《人民幣管理條例》、《現(xiàn)金管理暫行條例》，明確人民銀行為人民幣社會化清分業(yè)務的歸口監(jiān)管部門，賦予人民銀行現(xiàn)鈔清分社會化監(jiān)管的具體手段與監(jiān)管方法，實現(xiàn)社會化清分監(jiān)管方式從行政化管理向健全完善的法律制度約束的轉變。同時，強化人民銀行監(jiān)管職能。一是建立清分進退制度。基于現(xiàn)鈔清分的公共性顯著特點，通過建立注冊制或審批制，準許符合資格審查條件或履行報批手續(xù)的高資質社會化清分機構進入市場，將資質不夠的社會化機構剔除市場或排除在市場之外，保證社會化清分的供給和質量。二是規(guī)范清分行業(yè)標準，制定統(tǒng)一的清分質量標準體系，如人員上崗資質標準、場地建設標準、設備配備及檢測標準、業(yè)務操作標準、安全設施標準、機構考核標準等，特別要規(guī)范現(xiàn)鈔處理設備的閾值范圍和運行參數(shù)，以確保清分質量。三是加強清分日常監(jiān)管，配備充實的監(jiān)管力量，通過現(xiàn)場非現(xiàn)場方式，定期不定期對清分機構的內部控制、業(yè)務操作情況、安全防護制度等進行檢查、考核、評估、通報，促進各項監(jiān)管措施落實到位。

（二）建立完善監(jiān)管協(xié)作機制

為增強對社會化清分行業(yè)的監(jiān)管合力，促進各監(jiān)管部門之間協(xié)調配合、有序監(jiān)管，避免監(jiān)管真空或重復監(jiān)管，有必要建立完善央行主導、職責明確、協(xié)同配合的社會化清分行業(yè)監(jiān)管協(xié)作機制。

一是央行主導。鑒于人民幣特殊商品的屬性、清分機構的管理沿革及經驗積累，特別是“管理人民幣流通”的法定職責，人民銀行無疑在監(jiān)管協(xié)作機制中居于核心主導地位，應該發(fā)揮牽頭作用。

二是職責明確。人民銀行作為現(xiàn)鈔收付業(yè)務的管理者和清分外包業(yè)務的指導者，應牽頭制定監(jiān)管協(xié)作機制規(guī)則，組織制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃與目標，制定行業(yè)標準，明確監(jiān)管權利邊界，協(xié)同監(jiān)管行為;工商、公安、質檢等相關監(jiān)管部門，在人民銀行的協(xié)調下，夯實自身監(jiān)管責任，落實相關行業(yè)標準，加強條線日常監(jiān)管。

三是協(xié)同配合。建立主監(jiān)管和聯(lián)合行動制度，落實主監(jiān)管部門的條線監(jiān)管責任，協(xié)調解決跨監(jiān)管部門的業(yè)務監(jiān)管標準和監(jiān)管措施，并協(xié)同監(jiān)管行為，避免監(jiān)管空白和重復監(jiān)管;建立監(jiān)管信息交流共享制度，實現(xiàn)監(jiān)管信息的有效交流和充分共享，消除信息不對稱制約，進一步提高監(jiān)管效率和水平。

（三）充分發(fā)揮行業(yè)自律作用

作為外部監(jiān)管的積極補充和有效延伸，行業(yè)自律機制有助于自律機制成員單位的自我約束、自我監(jiān)督、自我管理，增強成員公平有序競爭效能，實現(xiàn)行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展。建議盡快建立包括商業(yè)銀行、社會化清分機構在內的清分行業(yè)自律機制。自律機制在人民銀行指導推動下建立，通過制定機制章程和自律公約，充分發(fā)揮機制在自我約束、自我監(jiān)督、自我管理方面的作用。在自我約束方面，通過自我承諾+機制約束，增強成員單位依法經營、規(guī)范運作的思想自覺和行為自覺。在自我監(jiān)督方面，通過警告、業(yè)內通報批評、公開譴責等行業(yè)制裁手段，維護成員間公平競爭和正當權益，促使成員單位公平有序競爭、嚴格依法經營。在自我管理方面，可從清分機構落實監(jiān)管責任、嚴格內部管理、履行成員義務等維度，建立清分行業(yè)自律管理評價指標體系，定期對清分機構進行量化評估和結果通報，增強行業(yè)管理約束力，提高行業(yè)規(guī)范化水平。

參考文獻

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責任編輯、校對：高錦