基于生態(tài)文明理念的水能資源開發(fā)政策研究

樊新中

（水利部農(nóng)村水電及電氣化發(fā)展局，100053，北京）

一、我國的水能資源特點(diǎn)

新中國成立特別是改革開放以來，我國水電建設(shè)取得巨大成就。2010年我國水電裝機(jī)已超過2億kW，水能資源蘊(yùn)藏量、已開發(fā)裝機(jī)容量和年發(fā)電量均居世界首位。

我國水能資源有四大特點(diǎn)：一是資源總量十分豐富，但人均資源量并不多。二是水能資源空間分布不均，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不匹配，78%的水能資源集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的西部地區(qū)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口集中的東部沿海11個(gè)?。ㄖ陛犑校﹥H占6%，用電量卻占全國的一半以上。三是水能資源時(shí)間分布不均。江河來水量年內(nèi)年際變化大，水能資源開發(fā)難度較大。四是開發(fā)利用程度低，已開發(fā)量僅占可開發(fā)量的37%，水能資源利用率遠(yuǎn)低于國際上發(fā)達(dá)國家平均60%以上的水平，水能資源開發(fā)潛力巨大。

二、水能資源開發(fā)可能帶來的生態(tài)環(huán)境影響分析

1.生態(tài)影響的主要方面

（1）對(duì)水資源利用的影響

可調(diào)節(jié)筑壩式水電站具有發(fā)電、防洪、供水、灌溉、通航、漁業(yè)養(yǎng)殖、旅游等綜合功能。通過水庫的調(diào)節(jié)，可削減洪峰流量，加大枯水期的水量，從而有利于下游防洪、抗旱；庫水和發(fā)電后下泄水流可保障城市供水和農(nóng)田灌溉。

（2）對(duì)水生態(tài)的影響

水庫削減洪峰，使徑流更趨于均勻。水庫蓄水，引起水庫周邊地下水水位升高，可能導(dǎo)致土地鹽堿化；水溫發(fā)生變化，可能對(duì)下游農(nóng)作物產(chǎn)生冷侵害，使魚類產(chǎn)卵期延遲。水庫會(huì)造成庫區(qū)泥沙淤積、壩下游河床沖刷、河勢及流態(tài)的調(diào)整。水庫可能形成水體富營養(yǎng)化。水文過程、水質(zhì)、河勢的改變導(dǎo)致水環(huán)境的改變，從而影響魚類等水生物的生長及多樣性，形成新的生態(tài)平衡。

（3）對(duì)陸生生態(tài)的影響

水庫建設(shè)會(huì)淹沒陸地、林地、耕地、森林，不僅改變?cè)械耐恋乩酶窬趾兔娣e，也會(huì)對(duì)陸生生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生影響。此外，水庫攔蓄徑流、泥沙、營養(yǎng)鹽類，又會(huì)造成這些物質(zhì)的入海通量減少，會(huì)影響河口的成陸作用，甚至造成海浪侵蝕陸地，會(huì)影響河口的鹽度和營養(yǎng)物質(zhì)濃度，這些因素也會(huì)使生物棲息地特征發(fā)生改變，影響生物的種類和分布。

（4）對(duì)水土流失的影響

如無防治措施，水電工程在施工期及以后都有可能引起水土流失。特別是施工期間，大量人員、機(jī)械進(jìn)入工地，工程的建設(shè)及施工臨時(shí)占地會(huì)形成大量工程開挖裸露面，嚴(yán)重破壞這一地區(qū)的植被環(huán)境，棄土、棄渣如不處理好也會(huì)引起水土流失，嚴(yán)重的甚至?xí)鹕襟w滑坡和塌方。

（5）對(duì)移民安置的影響

水庫淹沒了土地和民居，使得移民問題成為水能資源開發(fā)對(duì)環(huán)境的重要影響因素。移民搬遷安置不僅會(huì)影響區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)，包括社會(huì)穩(wěn)定、移民的生產(chǎn)和生活等，也會(huì)對(duì)地區(qū)環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生影響，包括自然資源的保護(hù)和利用，生態(tài)平衡的影響等。

（6）其他影響

水力發(fā)電取代化石燃料發(fā)電，減少了溫室氣體排放，小水電代燃料保護(hù)了當(dāng)?shù)厣种脖缓腿巳航】?，水庫水體和形成的人工濕地，可改善小氣候等。

2.不同開發(fā)方式的影響

（1）筑壩式開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響

日調(diào)節(jié)以上電站適宜擔(dān)負(fù)電力系統(tǒng)的調(diào)峰、調(diào)頻和備用任務(wù)，可提高電站的電力效益和供電質(zhì)量；樞紐布置集中，便于運(yùn)行管理，可兼顧防洪、航運(yùn)、供水、灌溉等多種水資源的綜合利用。主要生態(tài)環(huán)境效益為：清潔、可再生能源，減少環(huán)境污染；防災(zāi)減災(zāi)，保護(hù)環(huán)境。筑壩式水能開發(fā)一般規(guī)模較大，使河流原有自然環(huán)境發(fā)生較大改變。施工期主要是工程占地、采石取土的影響和棄渣影響等；水庫蓄水階段主要是對(duì)下游河道和用水的影響。電站運(yùn)行期主要是對(duì)河流、湖泊水位的影響；庫區(qū)淤積和庫岸浸蝕主要對(duì)地質(zhì)環(huán)境、地下水水位、水生生物、相鄰地區(qū)的影響等。

（2）引水式開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響

施工期的環(huán)境影響與筑壩式類似，也存在工程占地、水土流失問題，但由于工程量小，所以影響也小。主要區(qū)別在于引水式電站的運(yùn)行期對(duì)減水河段的影響問題較突出。引水式電站通過裁彎取直引水發(fā)電，造成原河道壩址與水電廠址間局部河段水量減少甚至斷流，形成減水河段或脫水河段。隨著引水流量的加大，局部下泄流量減少，減水河段內(nèi)水深、流速、水面寬、水面面積相應(yīng)減小，對(duì)河道內(nèi)水生生態(tài)造成局部不利的影響。

（3）梯級(jí)開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響

水能梯級(jí)開發(fā)可提高水資源的利用率，使協(xié)同和整合后的資源利用效率達(dá)到“1+1＞2”的效果,從而提高整體經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益。但是，梯級(jí)開發(fā)的過程較單個(gè)電站的開發(fā)時(shí)間長，其施工期、運(yùn)行期對(duì)環(huán)境的影響是交織在一起的，某個(gè)電站的施工期就有可能和其他電站的運(yùn)行期同時(shí)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響。對(duì)梯級(jí)電站合理地規(guī)劃和統(tǒng)一調(diào)度可以將不利影響的疊加變?yōu)橄嗷サ窒?/p>

三、基于生態(tài)文明理念開發(fā)水能資源的理性思考

1.生態(tài)文明理念是一種科學(xué)的世界觀和發(fā)展觀

人類要遵循自然規(guī)律，要對(duì)大自然心存敬畏，與自然和諧相處，合理地開發(fā)、利用和分配水資源。黨的十七大把“生態(tài)文明”寫入黨的政治報(bào)告，把建設(shè)生態(tài)文明提到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的高度。生態(tài)文明作為對(duì)農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明的超越，不僅是科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的核心理念和重要內(nèi)容。

按照可持續(xù)發(fā)展治水思路，正確處理人與自然、人與河流之間的關(guān)系，是生態(tài)文明建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，也是河流倫理理論與實(shí)踐的核心和關(guān)鍵。以水資源的可持續(xù)利用保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，以河流倫理的實(shí)踐促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，已逐步成為社會(huì)共識(shí)。

2.對(duì)水能資源開發(fā)理念的理性思考

（1）水能資源開發(fā)應(yīng)樹立人與人、人與自然、人與社會(huì)和諧共處的理念

人與自然、社會(huì)和諧相處，是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的核心理念。從人的角度看，水能資源是山區(qū)特有的重要資源，是除土地、山林之外，廣大山區(qū)農(nóng)民賴以生存發(fā)展的寶貴資源和重要依托，“靠山吃山，靠水吃水”的理念應(yīng)受到尊重和理解，水能資源開發(fā)一定要考慮和兼顧原屬居民的感情和利益。從自然和社會(huì)的角度看，要認(rèn)真處理好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與自然生態(tài)保護(hù)、開發(fā)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境承載能力、當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益的關(guān)系。在發(fā)揮工程特定功能的同時(shí)，維護(hù)河流的健康生命。要實(shí)現(xiàn)“四個(gè)轉(zhuǎn)變”：認(rèn)識(shí)上需要從強(qiáng)調(diào)改造利用自然，轉(zhuǎn)變到強(qiáng)調(diào)保護(hù)和適應(yīng)自然；決策上需要從重視技術(shù)、經(jīng)濟(jì)要素轉(zhuǎn)變到重視社會(huì)和環(huán)境要素；運(yùn)行管理上需要從重視工程傳統(tǒng)功能轉(zhuǎn)變到重視生態(tài)功能；效益上需要轉(zhuǎn)變到既重視國家利益、集體利益，又重視當(dāng)?shù)厝罕娎婧蜕鷳B(tài)補(bǔ)償要求。

（2）水能資源開發(fā)管理應(yīng)科學(xué)有序

基于生態(tài)文明的理念，水能資源是不能全部被轉(zhuǎn)換成水電的，一些地方的水能資源可以開發(fā)，一些地方的水能資源要限制開發(fā)，一些地方的水能資源是要禁止開發(fā)的?，F(xiàn)在全國水能資源開發(fā)程度在37%左右，20年以后也只能到60%左右，剩余的應(yīng)當(dāng)繼續(xù)用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和維護(hù)河流健康生命。對(duì)水電的管理主要是對(duì)工程的建設(shè)管理、發(fā)電管理和電網(wǎng)管理。水能管理是河流管理的內(nèi)容，主要包括水能資源基礎(chǔ)調(diào)查、信息收集，水能資源的定期評(píng)價(jià)，水能資源配置與流域環(huán)境、河流健康生命規(guī)律的研究，水能有償使用和反哺河流機(jī)制的建立，水能開發(fā)與保護(hù)的良性循環(huán)機(jī)制的建立，水能資源的配置規(guī)劃、節(jié)約和保護(hù)管理等。

（3）加快水能資源開發(fā)和保護(hù)的理論研究

生態(tài)文明理念要求人們轉(zhuǎn)變把增長簡單地等同于發(fā)展的觀念。水能資源可以開發(fā)成水電，但必須首先保證河流健康生命的水能和水量。要轉(zhuǎn)變只強(qiáng)調(diào)充分利用、過度開發(fā)，忽視河流保護(hù)的觀念和做法。不僅要留足生態(tài)水量和生態(tài)水能總量，而且要科學(xué)規(guī)劃其運(yùn)用的時(shí)空曲線。要認(rèn)真研究水能資源開發(fā)與河流健康生命的規(guī)律，建立良性循環(huán)機(jī)制；研究和制定河流健康生命標(biāo)準(zhǔn)，為開發(fā)和保護(hù)提供依據(jù)；研究制定河流生態(tài)水能和生態(tài)水量的調(diào)度方法。

四、政策建議

由于水能資源開發(fā)的成本相對(duì)較高，缺乏市場競爭力，水能資源開發(fā)潛在的社會(huì)和環(huán)境效益在目前的體制下仍缺乏強(qiáng)有力的法規(guī)和政策保障，發(fā)展的瓶頸和障礙依然存在。

1.走出對(duì)水能資源的認(rèn)識(shí)和定位誤區(qū)

長期存在的一個(gè)價(jià)值觀問題就是對(duì)水能資源不能正確認(rèn)識(shí)、定位和實(shí)施管理。一方面資源環(huán)境壓力明顯，一方面又因體制的原因不能客觀、正確地對(duì)待和利用有限的水能資源。水能資源與土地、礦產(chǎn)等資源一樣都是我國重要的自然資源和稀缺資源，屬于國家所有，是全民的資源性資產(chǎn)。全民資源長期由少數(shù)人或部分人群無償占有和收益，勢必造成資源分配不公和社會(huì)分配不公，同時(shí)也帶來跑馬圈河、搶占資源等問題。另外，水能開發(fā)與煤炭等化石能源發(fā)電相比，具有無溫室氣體排放、無污染、可再生等優(yōu)點(diǎn)，它不消耗、不污染水資源，不排放有害氣體和固體廢物，是清潔的可再生能源，應(yīng)全面納入循環(huán)經(jīng)濟(jì)的范疇。

2.建立水能資源管理的法律制度框架

研究制定水能資源管理利用法規(guī)，從法律層面確立水能資源管理的體制和機(jī)制，依法科學(xué)管理和利用水能資源。研究制定生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)，以立法的形式確立生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，建立合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及價(jià)值評(píng)價(jià)方法，規(guī)定聽證程序。修改有關(guān)環(huán)境法規(guī)，理順基本法和其他環(huán)境資源法律、法規(guī)之間的關(guān)系，建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、完善的自然資源生態(tài)利益補(bǔ)償制度。

3.強(qiáng)化河流規(guī)劃和水電建設(shè)監(jiān)管

水能開發(fā)要遵循水的自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律。河流水能開發(fā)規(guī)劃是科學(xué)合理開發(fā)利用水能資源的基本依據(jù)，應(yīng)作為項(xiàng)目核準(zhǔn)前必須滿足的前置條件。規(guī)劃要以流域綜合規(guī)劃為指導(dǎo)，科學(xué)分析流域水資源和水環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的承載能力，統(tǒng)籌考慮河流水能資源開發(fā)與防洪、供水、灌溉、航運(yùn)、生態(tài)和環(huán)境保護(hù)等的關(guān)系，根據(jù)河流河段的資源稟賦、環(huán)境容量、生態(tài)狀況和民俗要求，以及移民安置的難易程度等，明確不同區(qū)域的功能定位，合理安排流域水電工程布局和發(fā)展重點(diǎn)，確保人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。建設(shè)監(jiān)管是解決水電工程危及生態(tài)安全最直接有效的措施，監(jiān)管要理順體制，明確職責(zé)，加強(qiáng)檢查，要根據(jù)投資主體多元化形勢，統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)技術(shù)把關(guān)，嚴(yán)格工程驗(yàn)收。

4.完善國際國內(nèi)碳減排交易政策和機(jī)制

作為一種國際交易規(guī)則和機(jī)制，主要針對(duì)減少化石燃料發(fā)電帶來的環(huán)境污染，采用污染排放指標(biāo)轉(zhuǎn)讓，能源利用大國或非清潔能源電廠的建設(shè)者通過市場交易獲得碳排放指標(biāo)，而水電站可將清潔能源配額指標(biāo)通過市場轉(zhuǎn)讓。為進(jìn)一步推動(dòng)清潔能源發(fā)展機(jī)制的實(shí)施，政府不僅要鼓勵(lì)中小水電等清潔能源配額指標(biāo)出讓，也應(yīng)該鼓勵(lì)建立國內(nèi)各流域、各省之間的配額交易機(jī)制。

5.出臺(tái)產(chǎn)業(yè)政策

①鼓勵(lì)性的電價(jià)政策。以生態(tài)文明的理念來衡量，我國電價(jià)體系存在價(jià)值扭曲現(xiàn)象，突出表現(xiàn)在高污染的火電生產(chǎn)原料價(jià)格偏低，由污染造成的環(huán)境成本沒有計(jì)入生產(chǎn)成本，環(huán)境資源被無償使用。確定電價(jià)政策，應(yīng)考慮環(huán)境成本因素的影響，使電價(jià)準(zhǔn)確反映電能的真實(shí)價(jià)值，建立可持續(xù)發(fā)展的價(jià)格機(jī)制。在廠網(wǎng)分開、競價(jià)上網(wǎng)的政策設(shè)計(jì)中，水電應(yīng)該不直接參與同常規(guī)能源競爭，應(yīng)實(shí)行清潔資源配額制，保證全額上網(wǎng)。應(yīng)對(duì)農(nóng)村水電上網(wǎng)實(shí)行市場保護(hù)價(jià)格。

②水能資源開發(fā)政策補(bǔ)償機(jī)制。采用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，可以降低區(qū)域之間水能資源配置和開發(fā)中的交易成本，使有可能的非合作博弈變成合作博弈。在此基礎(chǔ)上，逐步建立以政府投入為主、全社會(huì)保護(hù)生態(tài)的投融資體制，可使水能資源開發(fā)更加科學(xué)有序，讓有限的水能資源為人類譜寫和諧的樂章。

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