水利安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制初探

楊詩(shī)鴻

（水利部水利建設(shè)與管理總站，100038，北京）

在2010年全國(guó)水利安全生產(chǎn)工作會(huì)議上，水利部副部長(zhǎng)矯勇提出必須建立安全生產(chǎn) “四個(gè)體系”，即要“以落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制為核心，建立健全水利安全生產(chǎn)管理制度體系；以水利工程建設(shè)和水庫(kù)、水電站大壩等水工程安全為重點(diǎn)，建立水利安全生產(chǎn)行政監(jiān)督管理體系；以完善安全生產(chǎn)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、培育安全評(píng)價(jià)、安全檢測(cè)、安全培訓(xùn)等中介機(jī)構(gòu)為重點(diǎn)，建立水利安全生產(chǎn)技術(shù)支撐和咨詢服務(wù)體系；以降低事故風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)有效開(kāi)展應(yīng)急救援為重點(diǎn)，建立水利安全生產(chǎn)應(yīng)急管理體系”?！八膫€(gè)體系”指出了水利安全生產(chǎn)管理工作的基本框架，為現(xiàn)階段水利安全監(jiān)督管理部門指明了工作重點(diǎn)和努力方向。

一、安全生產(chǎn)工作的重要性以及我國(guó)安全生產(chǎn)工作的基本體制

1.安全發(fā)展與安全生產(chǎn)

黨的十六大以來(lái)，黨中央統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，在十六屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》中明確指出要“堅(jiān)持節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展、安全發(fā)展，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展”。胡錦濤總書(shū)記在中央政治局集體學(xué)習(xí)會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“把 ‘安全發(fā)展’作為一個(gè)重要理念納入我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的總體戰(zhàn)略，這是我們對(duì)于科學(xué)發(fā)展觀認(rèn)識(shí)的深化”。

“安全發(fā)展”是指國(guó)民經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)、各個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域、各類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的發(fā)展，以及社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，必須把安全作為基礎(chǔ)前提和保障，自覺(jué)遵循黨和國(guó)家安全生產(chǎn)的方針政策和法律法規(guī)，把發(fā)展建立在安全保障能力不斷增強(qiáng)、安全生產(chǎn)狀況持續(xù)改善、勞動(dòng)者生命安全和身體健康得到切實(shí)保證的基礎(chǔ)上，促進(jìn)安全生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的同步協(xié)調(diào)發(fā)展。

安全發(fā)展的基礎(chǔ)是安全生產(chǎn)。安全生產(chǎn)需要建立一套嚴(yán)密的監(jiān)管體制。

2.安全生產(chǎn)的責(zé)任主體

安全生產(chǎn)是指在社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)中，通過(guò)人、機(jī)、物料、環(huán)境的和諧運(yùn)作，使生產(chǎn)過(guò)程中潛在的各種事故風(fēng)險(xiǎn)和傷害因素始終處于有效控制狀態(tài)，切實(shí)保護(hù)勞動(dòng)者的生命安全和身體健康?！吨袊?guó)大百科全書(shū)》定義安全生產(chǎn)“是旨在保障勞動(dòng)者在生產(chǎn)過(guò)程中的安全的一項(xiàng)方針，企業(yè)管理必須遵循的一項(xiàng)原則”。

我國(guó)安全生產(chǎn)工作的責(zé)任有兩個(gè)主體，企業(yè)負(fù)主體責(zé)任，政府負(fù)監(jiān)管責(zé)任，這是由我國(guó)的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制決定的。

3.我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制的形成與發(fā)展

新中國(guó)成立后，國(guó)家百?gòu)U待興，各項(xiàng)制度隨著社會(huì)生產(chǎn)的開(kāi)展逐漸形成和建立。形成清晰明確的安全生產(chǎn)監(jiān)管體制是從1992年中央決定我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以后，借鑒實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的普遍做法，為發(fā)揮企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的主體作用，國(guó)務(wù)院于1993年決定實(shí)行“企業(yè)負(fù)責(zé)、行業(yè)管理、國(guó)家監(jiān)察、群眾監(jiān)督”的安全生產(chǎn)管理體制。1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管職能從勞動(dòng)部交由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委行使，又提出了“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、企業(yè)全面負(fù)責(zé)、社會(huì)監(jiān)督支持”的安全生產(chǎn)工作體制。經(jīng)過(guò)不斷實(shí)踐、總結(jié)和完善，目前，國(guó)家提出建立“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管，企業(yè)全面負(fù)責(zé)，群眾監(jiān)督參與，社會(huì)廣泛支持”的安全生產(chǎn)管理體制。

2001年，國(guó)務(wù)院依托有關(guān)部門組建了國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局；2002年國(guó)家頒布了安全生產(chǎn)法，安全生產(chǎn)開(kāi)始納入法制軌道；2003年國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局成為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，成立了國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)；2004年國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的決定》，在法制、體制、機(jī)制和投入等方面采取一系列措施來(lái)加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作；2005年，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局升格為總局；2006年成立了國(guó)家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心。

二、水利安全生產(chǎn)工作當(dāng)務(wù)之急是建立和完善監(jiān)管體制和運(yùn)行機(jī)制

安全生產(chǎn)事故是一項(xiàng)復(fù)雜的、多因素造成的綜合性事件，這決定安全生產(chǎn)監(jiān)管工作是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的日常工作。做好安監(jiān)工作需要群策群力，綜合治理，建立合理的監(jiān)督管理體制和良好的運(yùn)行機(jī)制。

水利部黨組十分重視水利安全生產(chǎn)工作，2008年專門成立安全監(jiān)督司負(fù)責(zé)全國(guó)水利安全生產(chǎn)監(jiān)督工作。對(duì)安全監(jiān)督司成立以后的水利安全監(jiān)督管理工作應(yīng)如何開(kāi)展？筆者認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是建立和完善水利安全生產(chǎn)工作監(jiān)管體制和運(yùn)行機(jī)制。對(duì)水利行業(yè)安全生產(chǎn)來(lái)說(shuō)，這是必要條件，也是基礎(chǔ)條件。

1.建立“部門依法監(jiān)管”的水利安全生產(chǎn)監(jiān)管體制

安全生產(chǎn)監(jiān)管工作在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家已有許多的應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)和有效辦法，在我國(guó)的其他行業(yè)也有可借鑒之處，因此，水利安監(jiān)工作應(yīng)提前謀劃監(jiān)管格局，做好頂層設(shè)計(jì)工作。應(yīng)按照“部門依法監(jiān)管”的要求，在國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的統(tǒng)一格局內(nèi)，借鑒其他行業(yè)寶貴經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)水利行業(yè)實(shí)際情況建立水利安全生產(chǎn)監(jiān)管體制。

在水利行業(yè)建立政府、安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)、安全評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和管理對(duì)象四方組成的安全生產(chǎn)監(jiān)督保障體系是合適的，其工作結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制如圖1所示。

2.實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和分級(jí)管理的工作機(jī)制

在行業(yè)安全監(jiān)督部門內(nèi)，應(yīng)建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、目標(biāo)明確、各負(fù)其責(zé)、覆蓋全面、溝通順暢、資源共享的監(jiān)督機(jī)制。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、各負(fù)其責(zé)是目標(biāo)管理的基本內(nèi)容，覆蓋全面是全面掌控安全生產(chǎn)工作、不留死角的目標(biāo)要求，溝通順暢、資源共享是安全生產(chǎn)管理工作的現(xiàn)實(shí)要求。

3.實(shí)行綜合監(jiān)督和專業(yè)管理相結(jié)合的運(yùn)行方式

在與業(yè)務(wù)司局的工作關(guān)系上，應(yīng)建立安全監(jiān)督部門綜合監(jiān)督，業(yè)務(wù)管理部門專業(yè)管理相結(jié)合的管理體制。要搞好安全生產(chǎn)工作必須首先搞好各項(xiàng)專業(yè)管理工作，專業(yè)管理工作是基礎(chǔ)，專業(yè)管理工作扎實(shí)了，安全監(jiān)督工作才有了很好的平臺(tái)，因此安監(jiān)部門要大力支持業(yè)務(wù)管理部門的工作，同時(shí)依靠他們的工作成果建立綜合監(jiān)督管理體系和管理平臺(tái)，這樣有利于形成既相互支持又緊密聯(lián)系的行業(yè)管理系統(tǒng)，形成合力，共同推動(dòng)水利行業(yè)的安全發(fā)展不斷深入。

4.凝聚全行業(yè)力量共同促進(jìn)管理對(duì)象切實(shí)負(fù)起主體責(zé)任

管理對(duì)象既指生產(chǎn)企業(yè)、施工企業(yè)，也包括水利工程管理單位。安全生產(chǎn)好不好，關(guān)鍵在于管理對(duì)象是不是起到了“全面負(fù)責(zé)”的作用。這需要各個(gè)業(yè)務(wù)部門共同努力督促管理對(duì)象負(fù)起責(zé)任，幫助其建立“任何時(shí)空，生命至上，安全優(yōu)先，安全和健康是企業(yè)的終極價(jià)值”的安全觀，使安全生產(chǎn)成為企業(yè)的核心價(jià)值，形成人人參與安全、人人享受安全的格局。

三、努力探索適應(yīng)水利行業(yè)特點(diǎn)的安全生產(chǎn)監(jiān)管之路

安全生產(chǎn)的特點(diǎn)決定了安全生產(chǎn)工作方針，即“安全第一，預(yù)防為主，綜合治理”。安全第一就是以人的安全為第一。以人為本既是發(fā)展的目的，更是安全監(jiān)管的目的。預(yù)防為主是指安全管理的主要工作內(nèi)容和重點(diǎn)要放在預(yù)防事故的發(fā)生上。綜合治理是指搞好安全生產(chǎn)工作需要許多部門的配合支持，需要各階層人員、各業(yè)務(wù)部門人員的共同努力。因此安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的設(shè)置應(yīng)體現(xiàn)安監(jiān)工作的性質(zhì)和特點(diǎn)，要有利于安全生產(chǎn)工作方針的貫徹執(zhí)行。

1.自覺(jué)依靠水利行業(yè)形成的水利建設(shè)與管理體制和工作機(jī)制

現(xiàn)有的水利建設(shè)管理機(jī)制是幾十年來(lái)逐漸形成的，為大多數(shù)人所熟悉和接受，為水利事業(yè)發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)，也體現(xiàn)了水利行業(yè)的特色。要自覺(jué)融入并依靠這一體制和工作機(jī)制，積極利用這一途徑做好工作；同時(shí)也要逐步建立起適合水利安全生產(chǎn)監(jiān)管工作實(shí)際的工作新機(jī)制，如隱患排查機(jī)制、事故通報(bào)機(jī)制、應(yīng)急機(jī)制、救援機(jī)制等。

圖1 水利安全監(jiān)管工作結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制框架

2.建立符合水利行業(yè)實(shí)際的水利安全評(píng)價(jià)、鑒定管理體系

實(shí)踐證明，作為中介機(jī)構(gòu)性質(zhì)的安全評(píng)價(jià)和安全鑒定工作是做好安全管理工作的有效辦法，是決策的前提和技術(shù)支撐，水利行業(yè)應(yīng)積極利用和借鑒。過(guò)去，水利部在病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工作實(shí)施前，曾對(duì)所有納入規(guī)劃的病險(xiǎn)水庫(kù)進(jìn)行了安全鑒定工作，為了確保安全鑒定工作的有效性和準(zhǔn)確性，部建設(shè)與管理司還曾經(jīng)用行政辦法委托部分單位進(jìn)行病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固安全鑒定的核查工作。安全鑒定和安全鑒定核查工作的開(kāi)展為病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固規(guī)劃的順利實(shí)施作出了重要貢獻(xiàn)，可見(jiàn)建立水利工程安全鑒定制度是實(shí)際需要的；同樣，各類水利工程在進(jìn)行新建、擴(kuò)建、改造、維修等工作前，進(jìn)行安全鑒定和安全評(píng)價(jià)同樣是十分必要和有意義的。因此，建立一套符合水利行業(yè)實(shí)際情況的安全評(píng)價(jià)、安全鑒定體系符合我國(guó)安全管理工作的基本做法。

3.符合實(shí)際走出一條符合科學(xué)發(fā)展要求和行業(yè)特點(diǎn)的水利安全生產(chǎn)監(jiān)督管理之路

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（2011年一號(hào)文件）的出臺(tái)，標(biāo)志著水利事業(yè)迎來(lái)了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。水利安全生產(chǎn)關(guān)系到人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益，是民生水利的首要內(nèi)涵，也是社會(huì)輿論關(guān)心的焦點(diǎn)，做好安全生產(chǎn)監(jiān)管工作是當(dāng)代水利人尤其是管理者義不容辭的責(zé)任。水利安全生產(chǎn)管理方式的改變是時(shí)代發(fā)展的客觀要求，所有業(yè)內(nèi)人員都應(yīng)該積極行動(dòng)起來(lái)，承擔(dān)起時(shí)代賦予的責(zé)任，認(rèn)真思考水利安全生產(chǎn)工作的規(guī)律性和特點(diǎn)，努力學(xué)習(xí)安全生產(chǎn)監(jiān)管知識(shí)，不斷解決矛盾，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，改善工作，用實(shí)際行動(dòng)探索出科學(xué)的具有水利特色的安全生產(chǎn)監(jiān)管之路。

四、著力落實(shí)水利安全生產(chǎn)各項(xiàng)保障措施

要切實(shí)履行好政府監(jiān)管責(zé)任，做好安全生產(chǎn)監(jiān)管工作，重要的依靠力量是監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管人員，目前急需健全建立和統(tǒng)一規(guī)范管理的也是監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管人員。要按照人員專業(yè)化、管理規(guī)范化的要求，組建機(jī)構(gòu)，落實(shí)職責(zé)，明確目的和要求。

1.機(jī)構(gòu)保障

建立專門的安監(jiān)機(jī)構(gòu)，這是做好安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的基礎(chǔ)。當(dāng)務(wù)之急是建設(shè)好水利部安全生產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，明確其參公管理或全額事業(yè)單位性質(zhì)，這是謀劃水利行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的重要表現(xiàn)，也是建立水利安全生產(chǎn)監(jiān)管隊(duì)伍的重要基礎(chǔ)。

2.職責(zé)保障

機(jī)構(gòu)建立以后，要切實(shí)落實(shí)職責(zé)，使之有權(quán)有責(zé)。應(yīng)理順機(jī)構(gòu)職責(zé)，確保責(zé)權(quán)利統(tǒng)一。

3.經(jīng)費(fèi)保障

安監(jiān)機(jī)構(gòu)是履行政府安全監(jiān)管責(zé)任的具體執(zhí)行部門，是具有一定行政權(quán)力的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。如《水利工程建設(shè)安全生產(chǎn)管理規(guī)定》（水利部令第26號(hào)）第32條規(guī)定的四項(xiàng)權(quán)力；交通部落實(shí) 《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》的《公路水運(yùn)工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》（交通部令〔2007〕第 1 號(hào)），明確其安全生產(chǎn)監(jiān)管部門具有“相應(yīng)的行政處罰”權(quán)（第六條第5款）。因此，安監(jiān)機(jī)構(gòu)的工作經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)應(yīng)該有政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

保證安監(jiān)機(jī)構(gòu)工作經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)是做好安監(jiān)工作的基礎(chǔ)條件之一，也是落實(shí)安全生產(chǎn)有關(guān)法律、行政法規(guī)，實(shí)行“部門依法監(jiān)管”所必需的基本條件。

4.人員保障

要為安監(jiān)機(jī)構(gòu)配備合適的編制，并按照專業(yè)化的要求，切實(shí)加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。要選拔責(zé)任心強(qiáng)的優(yōu)秀人員進(jìn)入安監(jiān)隊(duì)伍，要加強(qiáng)管理人員的選拔和培養(yǎng)，加強(qiáng)專業(yè)人員的培訓(xùn)和教育，不斷提高安監(jiān)人員的責(zé)任心和業(yè)務(wù)能力。當(dāng)前，尤其要選擇學(xué)習(xí)能力強(qiáng)、責(zé)任心強(qiáng)、能吃苦耐勞的人進(jìn)入安監(jiān)隊(duì)伍。

5.技術(shù)能力保障

要?jiǎng)?chuàng)造一切必要條件，配備良好工作設(shè)施，使安監(jiān)機(jī)構(gòu)和人員能夠盡快負(fù)起責(zé)任，使之能履行職責(zé)，會(huì)履行職責(zé)，切實(shí)履行職責(zé)。要幫助、指導(dǎo)安監(jiān)機(jī)構(gòu)理清工作思路，明確工作目標(biāo)，做好規(guī)劃，有計(jì)劃有目的地開(kāi)展工作，建立適宜的工作機(jī)制。

五、結(jié) 語(yǔ)

矯勇副部長(zhǎng)在全國(guó)水利安全生產(chǎn)工作會(huì)上指出：“水利發(fā)展的新機(jī)遇也是水利安全生產(chǎn)的新挑戰(zhàn)。水利要實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，首先要保證安全發(fā)展。只有切實(shí)抓好水利安全生產(chǎn)，落實(shí)水利建設(shè)管理各項(xiàng)安全保障措施，才能確保水利大規(guī)模建設(shè)順利進(jìn)行。各級(jí)水利安全生產(chǎn)主管部門必須充分認(rèn)識(shí)大規(guī)模水利建設(shè)對(duì)安全生產(chǎn)提出的新要求，充分認(rèn)識(shí)到安全生產(chǎn)的崇高職責(zé)和艱巨重?fù)?dān)，充分認(rèn)識(shí)到新形勢(shì)下水利安全生產(chǎn)的特點(diǎn)和規(guī)律，全力以赴做好水利安全生產(chǎn)工作。”只要我們團(tuán)結(jié)一致，抓住機(jī)遇，善于謀劃，勇于實(shí)踐，就有信心在保證水利大規(guī)模建設(shè)順利完成的同時(shí)，保證水利安全生產(chǎn)；在實(shí)現(xiàn)水利跨越式發(fā)展的同時(shí)，確保水利安全發(fā)展。

[1]矯勇.認(rèn)清形勢(shì)，強(qiáng)化措施，努力開(kāi)創(chuàng)水利安全生產(chǎn)工作新局面[R].中國(guó)水利網(wǎng)，2010.

[2]國(guó)務(wù)院令第393號(hào).建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例[R].2004.

[3]交通部令第1號(hào).公路水運(yùn)工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法[R].2007.

[4]水利部令第26號(hào).水利工程建設(shè)安全生產(chǎn)管理規(guī)定[R].2005.

[5]水利部2008年“三定”規(guī)定[R].2008.