煤礦生產事故原因及對策研究綜述

汪蔚超

摘 要：中國是一個產煤大國，但是煤礦生產事故卻頻頻發(fā)生。煤礦安全生產問題成為一個突出的熱點問題，礦難發(fā)生原因引起了專家學者多角度、多層面的研究。這些研究對于了解我國礦難的產生根源, 做好礦難的預防和治理具有重要的意義。

關鍵詞：煤礦生產事故；礦難；原因；對策

中圖分類號：TD77；G353.11 文獻標識碼：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2011.08.26 文章編號：1672-3309（2011）08-65-03

中國煤礦資源總量豐富，原煤產量占世界產量的35%，然而每年礦難死亡人數卻達到了世界煤礦工人死亡人數的80％。現在發(fā)展中的印度、南非、波蘭等煤炭大國，煤礦百萬噸死亡率在0.5左右，像美國、澳大利亞等先進國家，大概是0.01-0.05，而中國是2.04。全世界每年重大礦難（死亡人數在10人以上）的90％都發(fā)生在中國，每次血的教訓后換來的只是一次又一次的救援、檢討、查封，而后卻礦難依舊。2009年和2010年都有幾起特大嚴重的煤礦生產事故發(fā)生，如2009年2月22日山西屯蘭煤礦瓦斯爆炸事故，9月8日河南省平頂山特大瓦斯爆炸事故，2010年3月31日河南伊川煤礦爆炸事故，6月21日河南省平頂山煤礦爆炸事故等，這些特大生產事故動輒數十上百人死亡，如此嚴重的生產事故讓人觸目驚心，血淋淋的事實讓人不得不追究煤礦生產事故頻頻發(fā)生的深層次原因。

一、煤礦生產事故發(fā)生的原因

煤礦生產事故發(fā)生的原因錯綜復雜，國外這方面的文獻較少，主要是國外煤礦事故發(fā)生率低，有些產煤大國如英國甚至實現了零死亡，而中國礦難年年不斷，國內學者也致力于這方面的研究，大體可分為從經濟利益層面、政府職能層面、煤礦企業(yè)層面和法律層面四個角度分析原因，提出對策。

1.經濟利益層面

楊麗媛認為，“煤炭行業(yè)的利潤空間是相當大的，而近年來我國政府對煤礦行業(yè)的安全生產問題已經予以充分的重視，采取了一系列必要監(jiān)管措施，關閉取締了一部分非法小煤礦或者令其暫停生產，使煤炭市場上本來供不應求的情況進一步加劇”，“而且煤炭這種商品的需求價格彈性是非常小的，根據彈性與收益的關系，價格上升將會進一步提高礦主的收益”，[1]高額利潤的刺激是與礦難頻發(fā)緊緊相聯系的。正如馬克思有一句名言；“一旦有適當的利潤，資本就膽大起來。如果有10%的利潤，它就保證到處被使用；有 20%的利潤，它就活躍起來；有50%的利潤，它就鋌而走險；為了100%的利潤，它就敢踐踏一切人間法律；有 300%的利潤，它就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險?！?/p>

肖興志、陳長石指出，煤礦資源產權虛置導致了局部壟斷性市場和地方煤礦寡頭，轉嫁了部分用于加強煤礦安全生產的成本, 使得資源配置缺乏效率，提高了經營者的隱性成本，“在這種情況下, 經營者開采呈現短期化，對于安全投入缺乏積極性；將這部分隱性成本轉嫁給了井下作業(yè)工人, 造成生產事故頻發(fā)。對于小煤礦來說，政府強制其開采活動必須得到省級國土資源部門批準，但由于私人采礦權的限制過高衍生出大量的非法無證小煤礦。這些小煤礦的生產條件極為惡劣，安全生產更加難以得到保證。”[2]

曾濤、李璞等人認為，礦難中的博弈發(fā)生在礦工、礦主、地方主管部門以及中央政府4個博弈主體之間，并通過分析建立這四個主體目前的博弈關系說明中國目前礦難頻發(fā)的原因：（１）經濟高速發(fā)展使得能源需求尤其是煤炭需求急劇增加，暴利驅使下導致非法生產。（２）技術落后，產能跟不上需求，導致超常生產。（３）官商勾結，政策法規(guī)無法得到有效落實。（４）弱勢群體( 礦工) 利益保障體制沒有建立健全。[3]

2.政府職能層面

彭小亞、繆永正、盧小燕等人認為，“官煤勾結”現象嚴重是煤礦生產事故問題的政治根源，這主要表現為：政府官員違規(guī)濫用審批權，收受礦主賄賂；政府官員或國有企業(yè)在小煤礦入股，謀取非法利益；縱容、包庇煤礦違法生產經營；政府官員暗中自辦煤礦或庇護親屬違法辦礦；參與或默認、包庇隱瞞事故。[4]吳富麗認為，監(jiān)管不力是導致礦難頻發(fā)的主要原因之一。[5]

楊麗媛認為，地方政府有關職能部門對轄區(qū)內煤礦的違規(guī)經營行為監(jiān)管不力，是因為“如果地方政府加強對本地煤炭企業(yè)安全生產方面的監(jiān)督管理，勢必加大企業(yè)的安全成本，降低投資者的收益預期，削弱投資者的投資意愿，最終不利于地方經濟的發(fā)展和財政收入的增加。”[6]

劉菊從權力尋租角度出發(fā)，指出礦難頻發(fā)的直接原因是“利益一起分享，責任由政府承擔”的官商勾結行為使企業(yè)對安全生產產生懈怠意識，刺激了企業(yè)的短期行為，使他們沒有強烈的意識去改進技術，改善安全措施，置礦工生死于不顧。[7]

3.煤礦企業(yè)層面

楊曉雨認為，礦難發(fā)生原因之一是煤礦企業(yè)對員工的安全教育力度不足，煤礦企業(yè)的教培部門對員工的培訓缺乏系統(tǒng)性的統(tǒng)籌安排，使得培訓工作流于表面，為培訓而培訓；企業(yè)員工整體素質不高，管理人員，絕大多數是從優(yōu)秀的操作員工中提拔起來的，他們的具有很強的實干精神，但安全觀念較為淡??；企業(yè)安全責任不明確，安全狀況差，管理權限不明；一些煤礦企業(yè)不遵規(guī)守法，片面盲目追求經濟效益，無視員工性命，非法生產。[8]

張革玲認為，不注重安全投資是礦難發(fā)生的重要原因?！皬乃綘I礦主的角度看，注重安全就要加大投入，增加成本，而且一旦其他煤礦發(fā)生重大礦難，現行的處理辦法多是一律停產整頓，如此以來自己的安全投入就會沉淀下來。在理性有界的情況下，它自然會選擇減少安全投入?！薄昂芏嗝旱V實行的是承包制，自己下大力氣搞的安全投資，一旦自己離職或承包到期, 無疑會讓繼任者搭上便車；二是注重安全生產，必定減少產量，由此必然減少利潤?！盵9]

4.法律制度層面

吳富麗指出，產權制度不完善是礦難發(fā)生的主要原因。我國法律明確規(guī)定礦產資源歸國家所有，因此礦產資源的產權指的是礦業(yè)經營權，從我國現行法律的規(guī)定來看，礦業(yè)權主體不具有真正意義上的轉讓權。轉讓權的缺失具有非常明顯的弊端，容易導致礦產資源利用中的急功近利，這一方面會造成礦產資源的破壞和浪費，另一方面會造成礦權主體忽視長期投資，尤其是安全生產方面不會帶來直接收益的巨額投資。[10]

鄭風田、馮偉等人認為，由于我國煤炭行業(yè)的復雜性，造成當前我國礦難頻發(fā)的原因是多方面的。有煤礦安全法律法規(guī)不完善的原因，有安全監(jiān)管體系不完善、監(jiān)管不力的原因，有官煤勾結、權力尋租的原因，有懲罰太輕、礦工死亡賠償過低的原因，有安全教育培訓缺乏、礦工安全素養(yǎng)太低的原因，還有礦工維權力量太弱、工會無法發(fā)揮作用的原因等等。其中，既有人為的原因，也有技術的原因。他們對產權不清是礦難發(fā)生的根本原因的觀點提出了質疑，他們論證了煤礦開采高事故率、高死亡率并不是只有中國才有的特殊現象，而是經濟高速發(fā)展時期，各國的普遍規(guī)律。煤礦經營者是否增加安全、技術投入，不是取決于產權的清晰程度，而是取決于煤礦經營者的投資能力，投資意識以及安全、技術投入的成本和增加安全、技術投入帶來的收益的比較。[11]

楊君認為，法制缺乏科學性、系統(tǒng)性，導致法制喪失實效性是煤礦生產事故頻發(fā)的原因之一。他指出，導致目前礦業(yè)安全法制失靈的主要因素有四個方面：一是法律缺乏明晰的理論假設和利益相關方的均衡博弈以及有效避免游戲規(guī)則的禁忌。二是法律法規(guī)缺乏有效的制約與激勵機制和對弱勢者礦工的全面保護以及執(zhí)法標準。三是執(zhí)法機構和執(zhí)法人員缺乏獨立性導致監(jiān)督失效問題。橫向體制內無監(jiān)督，縱向體制監(jiān)督鞭長莫及，體制外監(jiān)督不暢通。事前監(jiān)督少而軟，事中監(jiān)督缺乏有效措施，事后監(jiān)督多而亂。四是具體法律設計中的問題。往往要么忽視，要么低估人對成本與收益的判斷力，導致法律只是紙面上的東西，不能進入人們的現實生活。[12]

二、治理煤礦生產事故的對策

煤礦生產事故不僅造成重大人員傷亡，也對國民經濟造成重大損失。對此，許多人從不同方面提出了相應的對策，希望能夠降低事故發(fā)生幾率。

1.經濟利益層面

楊麗媛提出提高對遇難礦工的賠償金額及對礦主的罰款金額，影響礦主的成本收益比，使其在違規(guī)時得不償失，使其不敢心存僥幸而冒險，以預防煤礦生產事故發(fā)生。[13]

高春景、劉平青則認為，只有在將工人的報酬( 包括提高工人工資率和傷亡賠償)和改善安全環(huán)境成本相比較， 對工人的報酬大于改善環(huán)境的支付時，礦主才會改善安全生產環(huán)境。[14]

陳紅、劉靜、龍如銀選擇從“制度效用”視角，將作業(yè)人員不同行為選擇下的行為效價和行為成本中的變量引入不同行為選擇下的期望回報函數中，探討建立有效的安全管理制度所需要滿足的條件，論述了可以采取4種措施：（１）加大對遵章行為的經濟回報獎勵力度；（２）加大對違章行為的懲罰力度；（３）加大遵章行為的效價、減小遵章行為的成本，或者加大遵章行為效價的累加性；（４）減小違章行為的效價、加大違章行為的成本或者加大違章行為成本的累積性等來保證煤礦安全管理制度的有效性，減少礦難發(fā)生。[15]

2.政府職能層面

張革玲認為，政府應該“制定切實有效的調整勞資關系的政策，認真落實安全生產許可證條例，加大企業(yè)質量安全標準化推進工作，將小煤礦業(yè)主的安全考核納入法制軌道，建立小煤礦主的安全培訓和考核體系；加大安全生產經濟政策的落實力度”?！耙胧袌龈偁帣C制，采用公開、平等、競爭、擇優(yōu)的招標拍賣制度，增加政府和企業(yè)的透明度，杜絕政府監(jiān)管不力，官煤勾結的滋生?！彼龔南嚓P制度設計、政府公共管理責任及市場體系的完善三個方面提出解決之策：制度設計上，適當提高準入門檻，嚴格審查采礦資質；突出政府公共管理角色，明確政府管理職責；深化經濟領域改革，完善煤炭行業(yè)市場體系。[16]

李夢、張翠燕、劉造林等人則認為，證照不齊全的非國有煤礦企業(yè)對政府官員進行尋租的概率更高，因此，有必要設計一套防止煤礦企業(yè)對政府官員進行尋租的機制，并努力縮小煤礦經營者獲取租金的空間，從而減少或避免礦難事故的發(fā)生。相關監(jiān)管部門加強監(jiān)管力度，加大對無證煤礦企業(yè)的處罰，從而減少煤礦企業(yè)總的租金收入，減少政府官員進行尋租的可能性。[17]陶長琪、劉勁松等人認為，在提高政府相關部門的監(jiān)管能力方面，可以借鑒市場經濟發(fā)達國家的一些經驗。[18]

劉菊提出應該采取“國家控制與市場經營相結合”的原則，走建立大型煤炭基地，同時整合、改組中小煤礦的道路。國家掌握對重要礦區(qū)的勘探和開采權，建立和完善礦產資源產權市場，以煤炭資源產權變革為突破口，從根本上遏制礦難的發(fā)生。[19]

3.煤礦企業(yè)層面

楊曉雨提出對煤炭生產企業(yè)實行安全評價制度，煤炭企業(yè)為了能夠獲取安全證件并有足夠的安全級別，就必定會依據評價指標的要求來進行有關安全硬件設備的投入，這樣就構成了進行安全生產所必須的物質條件；通過行政措施要求煤炭企業(yè)主動購買商業(yè)保險，并可以實行浮動費率；施行安全管理目標責任制。[20]

李夢、張翠燕、劉造林等人認為，應當強化工會維權意識，推動礦主安全投資決策。我國煤礦行業(yè)的市場化程度較低，還沒有進入產業(yè)化的階段，所有者與監(jiān)督者職責不到位，煤礦工人隊伍也沒有成長起來，制度的力量較為薄弱，煤礦工人的福利待遇較差。作為弱勢群體的煤礦工人，更需要依賴制度化的力量消除競爭起點和過程中的不公平。[21]陶長琪、劉勁松等人提出阻止煤炭企業(yè)的過分民營化和小型化。[22]

4.法律制度層面

肖興志、陳長石從明晰煤礦產權歸屬, 建立完善的產權制度角度出發(fā)，提出了最大限度地降低礦難發(fā)生的概率，提高煤礦資源的利用效率和配置效率的措施：建立現代煤礦資源產權制度；建立煤礦資源多元化產權體系；構建煤礦資源產權多級交易市場；明確劃分煤礦資源在中央與地方間的分配；合理確定采礦權價格；加強產權監(jiān)管。[23]

李夢、張翠燕、劉造林等人也提出類似觀點，他們認為應當明晰產權，將礦產資源投入市場交易。煤企產權不清，從而導致私營礦主長遠利益不可預期，因而無法進行數額巨大的安全投資。因此明晰產權，簽訂長期合約有利礦主進行煤礦安全設備檢修，能夠充分調動礦主安全投資的積極性，從而能最大限度地減少礦難的發(fā)生。[24]

鄭風田、馮偉則認為，根治礦難，產權改革既不充分，也非必要。治理礦難，產權改革確能起到一定的作用，但并非唯一之根本。要真正做到從根本上治理礦難，需要借鑒美國、澳大利亞、南非等礦業(yè)大國的經驗，結合本國的實際，在徹底轉變政府職能的基礎上，實施綜合治理。[25]

（責任編輯：李綜藝）

參考文獻：

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［3］曾濤、李璞.論根治中國礦難須改變各方博弈規(guī)則[J].現代商貿工業(yè)，2009, (06):16.

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