動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)接受行政委托執(zhí)法存在的問題和對策

楊 虎

（甘肅省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，甘肅蘭州 730030）

《動(dòng)物防疫法》第8條：“縣級以上地方人民政府設(shè)立的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照本法規(guī)定，負(fù)責(zé)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫工作和其他有關(guān)動(dòng)物防疫的監(jiān)督管理執(zhí)法工作?！盵1]這是從法律上對動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)做了明確的界定。但獸醫(yī)體制改革完成以后，全國絕大多數(shù)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)除了完成法律授權(quán)的檢疫監(jiān)督執(zhí)法工作以外，同時(shí)還受上級獸醫(yī)（農(nóng)牧）主管部門委托承擔(dān)了動(dòng)物防疫合格證發(fā)放、不佩戴畜禽標(biāo)識(shí)處罰、獸藥、飼料流通環(huán)節(jié)監(jiān)管等工作。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前在行政委托或委托執(zhí)法中還存在一些不容忽視的問題亟待解決。

1 行政委托執(zhí)法的法律依據(jù)和條件

1.1 委托執(zhí)法的依據(jù)

行政執(zhí)法委托是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)規(guī)章的規(guī)定，將自己某些行政執(zhí)法事項(xiàng)委托給其他符合條件的行政機(jī)關(guān)或者組織行使，由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)該行政執(zhí)法行為所產(chǎn)生法律后果的制度。《行政許可法》第24條：“行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可。”[2]各級動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為法律授權(quán)的組織可以受委托實(shí)施行政執(zhí)法。

1.2 委托執(zhí)法的條件

1.2.1 委托的主體合法

委托的主體必須是具有行政執(zhí)法權(quán)的各級獸醫(yī)（農(nóng)牧）主管部門。行政執(zhí)法活動(dòng)是行使國家行政權(quán)的活動(dòng)，這就要求承擔(dān)行政執(zhí)法活動(dòng)的機(jī)關(guān)或組織，要具備相應(yīng)的條件或資格并經(jīng)國家有關(guān)機(jī)關(guān)的合法許可具有行政執(zhí)法權(quán)。

1.2.2 委托的對象合法

委托的對象必須是縣級以上人民政府依法設(shè)立，并取得執(zhí)法主體資格證的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)。沒有取得執(zhí)法主體資格證或者屬于獸醫(yī)（農(nóng)牧）局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)不得接受委托執(zhí)法。

1.2.3 委托的內(nèi)容合法

委托執(zhí)法必須有法律、法規(guī)或者規(guī)章的明確規(guī)定。委托的內(nèi)容包括行政許可、行政處罰、行政給付、行政收費(fèi)、行政強(qiáng)制和行政監(jiān)督檢查等行政執(zhí)法權(quán)限。其中行政許可的執(zhí)法權(quán)只能委托給其他行政機(jī)關(guān)，不能委托給其他組織。

1.2.4 不能越權(quán)委托

獸醫(yī)（農(nóng)牧）主管部門必須在職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行委托。超出權(quán)限范圍委托是無效的。

2 目前存在的問題

2.1 委托手續(xù)不規(guī)范

委托執(zhí)法是上級獸醫(yī)（農(nóng)牧）主管部門和所轄動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)經(jīng)過平等協(xié)商所產(chǎn)生的法律行為，應(yīng)該簽訂行政委托執(zhí)法協(xié)議書（簡稱行政執(zhí)法委托書）[3]，規(guī)定雙方權(quán)利義務(wù)。據(jù)調(diào)查，目前各地委托執(zhí)法所采取的主要方式是上級獸醫(yī)（農(nóng)牧）主管部門以文件的形式規(guī)定了所委托執(zhí)法的工作內(nèi)容，大多數(shù)都沒有簽訂行政執(zhí)法委托書，這樣從客觀上就造成了行政委托執(zhí)法是上級機(jī)關(guān)的單方面或強(qiáng)制行為，好像動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)處于被動(dòng)接受的地位。

2.2 委托程序不合法

雖然上述以文件委托的形式有缺陷，但有的地方就連這樣的一種委托形式都沒有，就憑上級某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的一句話，或者一次會(huì)議的決定，或者某個(gè)會(huì)議紀(jì)要就算是進(jìn)行委托執(zhí)法了。這樣就使委托執(zhí)法變得很隨意，自由度很大，難免造成執(zhí)法或者缺位、或者越位，出現(xiàn)侵害群眾利益，損害公共衛(wèi)生安全的行為。

2.3 超范圍委托或越權(quán)執(zhí)法

行政許可行為是不能委托的。有的獸醫(yī)（農(nóng)牧）主管部門超出行政許可法規(guī)定，把動(dòng)物防疫合格證的審查發(fā)證權(quán)（行政許可行為）也委托給動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所。有的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)由于職責(zé)不清，有的是處于經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，把上級獸醫(yī)（農(nóng)牧）主管部門沒有委托的工作收歸自己管理，出現(xiàn)越權(quán)審批、收費(fèi)、罰款等現(xiàn)象。

2.4 以動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所的名義開展委托執(zhí)法

有的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在委托執(zhí)法的過程中，以本單位的名義開展工作，在執(zhí)法文書上加蓋的是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所的印章。有的在涉及停業(yè)停產(chǎn)、吊銷許可證、營業(yè)執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等應(yīng)該舉行聽證的行政處罰，沒有事先征得委托方同意就做出行政處罰。這些都是不符合法律規(guī)定的行為。

3 建議及對策

3.1 明確執(zhí)法主體

委托執(zhí)法的執(zhí)法主體是委托機(jī)關(guān)，受委托的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以委托機(jī)關(guān)的名義開展執(zhí)法活動(dòng)。處罰決定書應(yīng)載明獸醫(yī)（農(nóng)牧）主管部門的名稱，有執(zhí)法人員簽字，執(zhí)法文書必須加蓋獸醫(yī)（農(nóng)牧）主管部門的印章[4]。

3.2 簽訂委托協(xié)議

委托執(zhí)法是要式行為，必須采取書面形式委托。委托機(jī)關(guān)與被委托的組織應(yīng)當(dāng)簽訂行政執(zhí)法委托書。甘肅省人民政府關(guān)于依法確認(rèn)和調(diào)整行政處罰主體有關(guān)事項(xiàng)的通知對簽訂行政執(zhí)法委托書做出了明確規(guī)定[5]。委托書的內(nèi)容包括委托機(jī)關(guān)與被委托組織的名稱、地址、法定代表人姓名、具體委托事項(xiàng)、權(quán)限、適用范圍和委托期限等，由雙方法定代表人簽字或蓋章，并加蓋委托機(jī)關(guān)和被委托組織雙方的印章方可生效。行政執(zhí)法委托書應(yīng)該報(bào)同級政府法制工作部門備案。

3.3 公開委托內(nèi)容

委托執(zhí)法的獸醫(yī)（農(nóng)牧）主管部門應(yīng)當(dāng)將委托執(zhí)法的有關(guān)內(nèi)容以適當(dāng)方式予以公開，其中行政許可委托實(shí)施應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告，滿足群眾的知情權(quán)并接受社會(huì)監(jiān)督。

3.4 委托機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任

被委托的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施行政執(zhí)法行為帶來的法律后果應(yīng)由委托機(jī)關(guān)（獸醫(yī)（農(nóng)牧）主管部門）來承擔(dān)。在引起行政復(fù)議、行政訴訟或者行政賠償時(shí)，只能由委托機(jī)關(guān)充當(dāng)被申請人、被告或者賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。

3.5 加強(qiáng)監(jiān)督檢查

委托執(zhí)法的獸醫(yī)（農(nóng)牧）主管部門應(yīng)當(dāng)對受委托的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所實(shí)施行政執(zhí)法行為的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時(shí)糾正存在的問題。受委托的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所應(yīng)當(dāng)對每季度委托執(zhí)法的情況向獸醫(yī)（農(nóng)牧）主管部門報(bào)告。

3.6 不能再行委托

根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，受委托的組織（動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所）不能將受托的行政執(zhí)法事項(xiàng)再行向第三方組織委托。

[1]第10屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).中華人民共和國動(dòng)物防疫法[Z].國家主席令[2007]71號(hào).北京：第10屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，2007-08-30.

[2]第10屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).中華人民共和國行政許可法[Z].國家主席令[2003]7號(hào).北京：第10屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，2003-08-27.

[3]甘肅省人民政府.甘肅省人民政府關(guān)于依法確認(rèn)和調(diào)整行政處罰主體有關(guān)事項(xiàng)的通知[Z].甘政發(fā)[1997]136號(hào).蘭州：甘肅省人民政府，1997-11-26.

[4]甘肅省農(nóng)牧廳.甘肅省農(nóng)牧廳關(guān)于做好《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》貫徹實(shí)施工作的通知[Z].甘農(nóng)牧[2006]209號(hào).蘭州：甘肅省農(nóng)牧廳，2006-06-30.

[5]甘肅省人民政府.甘肅省人民政府關(guān)于依法確認(rèn)和調(diào)整行政處罰主體有關(guān)事項(xiàng)的通知[Z].甘政發(fā)[1997]136號(hào).蘭州：甘肅省人民政府，1997-11-26.

[6]駱雙慶.淺析動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)[J].中國動(dòng)物檢疫，2009，26（11）：10-11.