陳鳳, 羅莉, 劉泓, 王儷蓁
近年來,食品安全事故防不勝防,涉及食品違法案件不斷暴露,各級(jí)食品藥監(jiān)部門通過加強(qiáng)監(jiān)管,增強(qiáng)企業(yè)的責(zé)任意識(shí)、自律意識(shí)[1];只有通過嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法,推進(jìn)合理行政,才能保障《食品安全法》的貫徹實(shí)施。本研究以具體案例為依據(jù),探討行政處罰自由裁量權(quán)的正確適用。
2010年8月,武漢市某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)一中外合資公司員工食堂發(fā)生了食物中毒事件,經(jīng)執(zhí)法人員調(diào)查發(fā)現(xiàn),該公司存在以下違法行為:①該公司未經(jīng)許可從事餐飲服務(wù)(食堂)食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng),違法行為從2010年7月8日開始,至8月25日早餐止,歷時(shí)48天,食堂無營(yíng)業(yè)性收入,故無違法所得。無證經(jīng)營(yíng)期間的貨值金額為該食堂經(jīng)營(yíng)食品的市場(chǎng)價(jià)格總金額,即包含員工刷卡消費(fèi)總額和案發(fā)當(dāng)日核實(shí)的剩余和庫(kù)存食品、食品原料、食品添加劑的價(jià)值總額共計(jì)8萬余元,用于違法生產(chǎn)的工具、設(shè)備、原料等物品合計(jì)約70件。②該公司生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)致病性微生物含量超過食品安全標(biāo)準(zhǔn)限量的熱干面、米飯和豆?jié){造成24人食物中毒,無違法所得,貨值870元。違法經(jīng)營(yíng)的食品除留樣食品被抽檢外,全部售完;工具、設(shè)備、食品原料等為該食堂食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)共用,無法界定。
當(dāng)事人未取得餐飲服務(wù)許可證而提供餐飲服務(wù)的行為,違反了《中華人民共和國(guó)食品安全法》第二十九條第一款的規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法》第八十四條規(guī)定,應(yīng)對(duì)當(dāng)事人未經(jīng)許可從事餐飲服務(wù)活動(dòng)的違法行為給予沒收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原料等物品;并處貨值金額5倍以上10倍以下罰款的行政處罰。當(dāng)事人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)致病性微生物含量超過食品安全標(biāo)準(zhǔn)限量食品的行為,違反了《中華人民共和國(guó)食品安全法》第二十八條第一款第(二)項(xiàng)的規(guī)定,根據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法》第八十五條第一款第(二)項(xiàng)的規(guī)定,應(yīng)對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)致病性微生物含量超過食品安全標(biāo)準(zhǔn)限量食品的違法行為給予:沒收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原料等物品;違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品貨值金額不足10 000元的,處2 000元以上50 000元以下罰款。但此案違法行為中還涉及到以下情節(jié):①當(dāng)事人上述違法行為無違法所得,違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品已售完,無法進(jìn)行沒收生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品的處罰。②當(dāng)事人為省市引進(jìn)高新技術(shù)企業(yè),正在起步階段,為扶持該單位高新項(xiàng)目,當(dāng)?shù)亻_發(fā)區(qū)政府下屬公司注資70%。③該單位食堂經(jīng)營(yíng)性質(zhì)為非營(yíng)利性,目的是解決員工工作餐就餐問題,其未辦理《餐飲服務(wù)許可證》從事餐飲服務(wù)(食堂)食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng),不是主觀故意,屬工作失誤;且事發(fā)后立即自行停止經(jīng)營(yíng)活動(dòng),其負(fù)責(zé)人立即將重病患者送醫(yī)院治療,安撫輕微病人,采取了積極有效的措施,主動(dòng)消除危害后果。案件調(diào)查中也能積極配合調(diào)查,同時(shí)為保證員工以后的用餐安全,迅速遞交了單位食堂提供餐飲服務(wù)的申請(qǐng),現(xiàn)已取得《餐飲服務(wù)許可證》。該情況符合《行政處罰法》第二十七條第(一)項(xiàng)的規(guī)定,并參照《湖北省食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》第十三條、第十八條第一款第(三)、(五)項(xiàng)的規(guī)定,可以對(duì)當(dāng)事人減輕處罰[2]。④當(dāng)事人經(jīng)營(yíng)致病性微生物含量超過食品安全標(biāo)準(zhǔn)限量食品的行為導(dǎo)致120余人出現(xiàn)癥狀就診,24人食物中毒,造成了一定的危害后果和較大的社會(huì)影響。
根據(jù)以上情節(jié),對(duì)該公司處以:免予沒收違法所得、免予沒收違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原料等物品;對(duì)未取得餐飲服務(wù)許可證而提供餐飲服務(wù)的行為減輕行政處罰;對(duì)經(jīng)營(yíng)致病性微生物含量超過食品安全標(biāo)準(zhǔn)限量食品的行為給予從重處罰。
本案例的說理式執(zhí)法文書的基本內(nèi)容如下:企業(yè)為員工提供福利性工作用餐,彰顯了企業(yè)對(duì)員工的人性關(guān)懷,但員工飲食是否安全,不僅關(guān)系到員工的切身利益,更關(guān)系到企業(yè)和社會(huì)的穩(wěn)定,這正是法律對(duì)餐飲服務(wù)業(yè)實(shí)施行政許可進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管的原因之一。被處罰人擅自開辦食堂為員工提供餐飲服務(wù)留下了安全隱患,且在客觀上發(fā)生了多名員工食物中毒的危害后果,違反了《中華人民共和國(guó)食品安全法》第二十九條第一款、第二十八條第一款第(二)項(xiàng)的規(guī)定,屬于未經(jīng)許可從事餐飲服務(wù)活動(dòng)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)致病性微生物含量超過食品安全標(biāo)準(zhǔn)限量食品的違法行為,為法定從重處罰情節(jié);但鑒于被處罰人認(rèn)識(shí)到違法行為的嚴(yán)重性,案發(fā)后主動(dòng)配合查處,并按照法定要求積極改進(jìn)食堂條件,加強(qiáng)食堂管理,本局遵循處罰與教育相結(jié)合的執(zhí)法原則,同時(shí)為體現(xiàn)武漢市委、市政府要求執(zhí)法部門引導(dǎo)和規(guī)范企業(yè)健康發(fā)展的政策措施,經(jīng)本局負(fù)責(zé)人集體討論認(rèn)為,可以對(duì)被處罰人適用減輕處罰,據(jù)此依照《中華人民共和國(guó)食品安全法》第八十四條、第八十五條第一款第(二)項(xiàng)和《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十七條的規(guī)定,決定對(duì)被處罰人予以行政處罰:①對(duì)其未經(jīng)行政許可從事餐飲服務(wù)活動(dòng)的違法行為,處以罰款8萬余元;②對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)致病性微生物含量超過食品安全標(biāo)準(zhǔn)限量食品的違法行為,處以罰款3萬元。兩項(xiàng)罰款合計(jì)11萬余元。
本案事實(shí)清楚,證據(jù)確鑿,程序合法,特別是裁量有根有據(jù),合法合理。本案也是我所嘗試全程說理式執(zhí)法的首例案件,打破了原有的格式型書寫模式,本著以處罰與教育相結(jié)合為原則,通過調(diào)查取證過程平等說理、集體審議過程公開說理、告知聽證過程約談?wù)f理、執(zhí)法文書全面說理等說理式執(zhí)法。當(dāng)事人能通過文書清楚明白看到辦案過程、違法事實(shí)、證據(jù)、處罰依據(jù)、自由裁量等內(nèi)容,本案中行政處罰決定書對(duì)案件的全面說理,處處體現(xiàn)了以人為本的執(zhí)法理念,充分尊重和保護(hù)了案發(fā)單位合法權(quán)益,增強(qiáng)了當(dāng)事人對(duì)具體行政行為的可接受性,做到了處罰和教育相結(jié)合,彰顯了人性化執(zhí)法的溫暖和關(guān)懷,使案發(fā)單位最終能積極配合并全面無條件地接受行政處罰[3]。這說明說理式執(zhí)法文書在此案中起著不可忽視的作用,這種效果是以往的格式化行政處罰文書達(dá)不到的。
說理式執(zhí)法文書又名說理式行政處罰文書,行政處罰文書說理是將法律的普遍規(guī)定同具體的案件事實(shí)結(jié)合起來,將當(dāng)事人的違法行為與法律預(yù)設(shè)的條件相對(duì)照的從一般到特殊的演繹、推理、說明過程。我所在執(zhí)法過程中,以規(guī)范執(zhí)法文書為切入點(diǎn),嘗試說理式行政處罰,讀后讓人耳目一新。這是改進(jìn)執(zhí)法文書文風(fēng)的一次有益探索,既有利于促進(jìn)執(zhí)法者提升素質(zhì),又有利于說服教育當(dāng)事人。同目前還在使用的格式性行政處罰文書對(duì)比來看,說理式執(zhí)法文書有以下優(yōu)勢(shì):
4.1 有利于規(guī)范行政處罰行為,體現(xiàn)公正公開的原則
說理式執(zhí)法文書可以反映出辦案的整個(gè)過程,能充分體現(xiàn)行政處罰的公正公開原則。格式性的行政處罰文書,只能反映案由、證據(jù)、法律依據(jù)、處罰項(xiàng)目等幾個(gè)簡(jiǎn)單的內(nèi)容,且案由有時(shí)帶有專業(yè)性的術(shù)語,有時(shí)使被處罰人看得一頭霧水,接受了行政處罰還不知道自己錯(cuò)在哪里,很容易使被處罰人形成行政機(jī)關(guān)“以罰代管”的印象,造成社會(huì)矛盾。而說理式執(zhí)法文書在案件調(diào)查終結(jié)報(bào)告和處罰決定書中,對(duì)當(dāng)事人提交的證據(jù)進(jìn)行列舉和分析,并在認(rèn)定違法事實(shí)時(shí)引用依法取得的證據(jù),使證據(jù)與事實(shí)一一對(duì)應(yīng),可以增強(qiáng)說服力,能讓被處罰人認(rèn)識(shí)到自己違法行為的危害性,起到處罰與教育相結(jié)合的目的[4]。
4.2 有利于保護(hù)被處罰人合法利益,體現(xiàn)以人為本的執(zhí)法理念
說理性執(zhí)法文書在行使自由裁量權(quán)上進(jìn)行了詳細(xì)陳述,在處罰額度上有清楚的文字說明,對(duì)案件當(dāng)事人違法行為的具體情節(jié),當(dāng)事人主觀態(tài)度,悔過表現(xiàn),侵害結(jié)果,免予、從輕或減輕、從重或加重處罰的原因等進(jìn)行論述,行使自由裁量有充足的理由,這一點(diǎn)是格式性行政處罰文書做不到的,這類文書只能反映出處罰項(xiàng)目和額度,卻不能告訴被處罰人為什么要給予此額度的行政處罰,比如上述案例中,如使用原有格式處罰文書,被處罰人根本不可能了解到行政機(jī)關(guān)是在充分考慮到各種情節(jié),從而在有些方面給予減輕的行政處罰,反而會(huì)覺得處罰得很重;而通過說理式執(zhí)法文書,被處罰人才能真正體會(huì)到行政機(jī)關(guān)在行政處罰時(shí)以人為本的理念,充分保護(hù)了被處罰人的合法利益,體會(huì)到行政機(jī)關(guān)的人文關(guān)懷,被處罰人會(huì)很配合地接受行政處罰,從而減少行政復(fù)議和訴訟案件的發(fā)生,減少行政執(zhí)法的成本,促進(jìn)社會(huì)和諧[5]。
4.3 有利于保障落實(shí)救濟(jì)途徑,強(qiáng)化執(zhí)法效能
當(dāng)事人在陳述申辯及聽證中,對(duì)行政調(diào)查認(rèn)定內(nèi)容提出的相關(guān)質(zhì)疑意見及其證據(jù)進(jìn)行敘述,對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行陳述、申辯或者聽證中提出的質(zhì)疑意見及其證據(jù)是否予以采納明確指出,并詳細(xì)闡明采納或者不采納的理由。尤其是不采納的理由援引法律法規(guī),并進(jìn)行必要的法理分析以說清、說透。這一點(diǎn)也是格式行政處罰文書做不到的,救濟(jì)途徑的說理可以幫助被處罰人了解行政機(jī)關(guān)對(duì)于自己申辯的處理過程,對(duì)進(jìn)一步是否提起復(fù)議和訴訟作出參考,可以有效地減少行政復(fù)議和訴訟案件;同時(shí)在案件進(jìn)入復(fù)議和訴訟中時(shí),救濟(jì)途徑的說理也可以減少?gòu)?fù)議機(jī)關(guān)和人民法院對(duì)案件主要問題的疑惑和爭(zhēng)議,從而提高行政效率。
行證處罰并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的、單向的作出和下達(dá)的過程,而是一個(gè)綜合法理,兼顧情理的復(fù)雜的、互動(dòng)的過程;而行政處罰文書是行政執(zhí)法工作的集中展示,順應(yīng)社會(huì)法制化發(fā)展的趨勢(shì)和人民群眾法制意識(shí)的日漸強(qiáng)化,使得格式性的行政處罰文書必將被說理式執(zhí)法文書所取代,合理地運(yùn)用說理式執(zhí)法是構(gòu)建科學(xué)執(zhí)法機(jī)制的必要前提。在執(zhí)法中推行說理式,既有利于促進(jìn)執(zhí)法工作,又有利于實(shí)施科學(xué)、合理、高效的監(jiān)督管理,更有利于讓當(dāng)事人感受到人性化執(zhí)法的溫暖與關(guān)懷,進(jìn)而信仰法律,尊重法律[6]。
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[2] 湖北省食品藥品監(jiān)督管理局.湖北省食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)指導(dǎo)規(guī)則(試行).鄂食藥監(jiān)文〔2011〕52號(hào) [R].武漢:湖北省食品藥品監(jiān)督管理局,湖北省人民政府法制辦公室,2011-05-19.
[3] 盧國(guó)慶,華晨泓.說理式執(zhí)法探析[J].中國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督,2009,(4):28-29.
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