我國礦山開采管理“三權(quán)分立”模式初探

康紀(jì)田

(湖南婁底行政學(xué)院，湖南 婁底，417000)

一、國外“三權(quán)分立”礦業(yè)制度概述

礦業(yè)發(fā)達(dá)國家的礦業(yè)立法，取向以社會管制為重心的市場準(zhǔn)入制度的構(gòu)建，一般以礦業(yè)環(huán)境保護(hù)、礦業(yè)場所安全與健康保護(hù)、礦業(yè)市場主體的權(quán)利界定和礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)等為主要內(nèi)容。而且，其立法重點放在礦產(chǎn)的開采方面。因為開采比勘探更影響社會公眾利益，更容易造成嚴(yán)重的社會后果，因此，筆者重點從礦山開采方面進(jìn)行分析，至于礦產(chǎn)勘探制度與開采基本相同。國外礦業(yè)立法，主要是以礦產(chǎn)物權(quán)、特許權(quán)與采掘權(quán)等三種權(quán)利為基本框架而構(gòu)建整個礦業(yè)制度體系的。其中有代表性的國家是巴西、波蘭、法國和土耳其等。

我國的礦業(yè)制度與礦業(yè)發(fā)達(dá)國家的相距甚遠(yuǎn)，因此，對國外礦業(yè)管理制度的認(rèn)識前提是先辨析國內(nèi)其他行業(yè)相近而又比較成功的 “三權(quán)分立”制度，以避免對國外礦業(yè)制度理解的先入為主現(xiàn)象。國內(nèi)相近的“三權(quán)分立”制度是房地產(chǎn)開發(fā)和機(jī)動車行駛。有學(xué)者曾提出，國外的礦產(chǎn)權(quán)和礦業(yè)公司是分開的，我國的土地使用權(quán)和房地產(chǎn)公司、汽車所有權(quán)與汽車駕駛?cè)艘彩欠珠_的，唯獨(dú)礦業(yè)制度是合二為一的。[1]國內(nèi)的土地使用制度以及機(jī)動車行駛制度的基本構(gòu)建都是“三權(quán)分立”的。

以城市房地產(chǎn)開發(fā)為例，可分為土地使用權(quán)、規(guī)劃許可和建筑許可權(quán)、工程承建權(quán)，三個權(quán)利分別而獨(dú)立存在。一是民事方面的土地使用權(quán)。按照法律，國有土地通過市場出讓給私人，出讓程序是典型的民事行為，受讓人可以依自己的意志將受讓土地入股、合資合作開發(fā)或轉(zhuǎn)讓。二是房地產(chǎn)公司的開發(fā)權(quán)。依法成立的房地產(chǎn)公司即使有了歸屬權(quán)明確的土地也不得擅自開發(fā)，必須依法獲得職能機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的用地規(guī)劃許可、建筑規(guī)劃許可和建筑施工許可以后才可以開發(fā)。三是建筑工程公司的承建權(quán)?？梢蚤_發(fā)不是實際開發(fā)，只有經(jīng)國家許可的、有相關(guān)資質(zhì)的單位才能按照建筑施工許可的內(nèi)容進(jìn)行實際施工。

再如機(jī)動車行駛的基本制度框架也是三種權(quán)利分別設(shè)立的。一是機(jī)動車的歸屬物權(quán)。有了屬于自己所有的機(jī)動車是一種靜態(tài)物權(quán)。二是機(jī)動車的行駛權(quán)。機(jī)動車買回來以后停在自己的車庫里與可以上道路行駛的性質(zhì)不同，前者是自由的，后者必須經(jīng)過許可。按照法律規(guī)定，機(jī)動車上道路行駛，應(yīng)有機(jī)動車號牌和行駛證。行駛許可是法定的要件。三是機(jī)動車駕駛權(quán)。只有經(jīng)過考試合格并由國家機(jī)關(guān)許可的人才有權(quán)實際駕駛機(jī)動車，沒有駕駛證的機(jī)動車所有權(quán)人沒有權(quán)利駕駛歸屬于自己的機(jī)動車上道路。因此，只有機(jī)動車的歸屬物權(quán)、可以行駛權(quán)與實際駕駛權(quán)分別而同時存在，才能在道路上實際行駛。

國有土地開發(fā)與機(jī)動車行駛有區(qū)別：一是土地開發(fā)屬于不動產(chǎn)權(quán)而機(jī)動車行駛系動產(chǎn)權(quán)；二是機(jī)動車的行駛許可權(quán)對物不對人而可以隨車轉(zhuǎn)讓，土地開發(fā)許可權(quán)應(yīng)由特定的開發(fā)主體持有而不得轉(zhuǎn)讓。但是，土地開發(fā)與機(jī)動車行駛有著更多的共性。其一，靜態(tài)歸屬物權(quán)與動態(tài)利用物權(quán)分別設(shè)立。明確了歸屬物權(quán)的土地或機(jī)動車，是一種處于靜止?fàn)顟B(tài)的排他性支配權(quán)，不受他人干涉，也不受公權(quán)力的限制，與其他動產(chǎn)或不動產(chǎn)物權(quán)處于平等地位，無論是國家、集體還是私人的歸屬物權(quán)，一律平等。要開發(fā)土地或要行駛機(jī)動車是區(qū)別于靜態(tài)物權(quán)的動態(tài)利用。動態(tài)利用是靜態(tài)歸屬權(quán)的繼續(xù)狀態(tài)，但與歸屬權(quán)截然不同。物的動態(tài)利用權(quán)是不自由的，要受到眾多的尤其是公法規(guī)定的公權(quán)力限制，行政許可就是政府的一種直接限制。其二，動態(tài)利用權(quán)分為“可以利用”和“實際利用”。可以利用權(quán)，是物權(quán)利用(區(qū)別于流轉(zhuǎn))的市場準(zhǔn)入制，是物權(quán)主體支配于物的一種權(quán)利能力表現(xiàn)，與準(zhǔn)許進(jìn)入市場的特定物不可分割；實際利用權(quán)，是主體本身的市場準(zhǔn)入制，是主體進(jìn)入市場的行為能力和資格，與準(zhǔn)予進(jìn)入市場的特定物沒有必然聯(lián)系，但與準(zhǔn)入市場的行為主體不可分離。最后，可以利用權(quán)屬于行政許可的特別授權(quán)?？梢岳门c實際利用的市場準(zhǔn)入都是一種公權(quán)限制，但可以利用權(quán)受到更特別的限制。所謂特別，就是法律明確規(guī)定某類動產(chǎn)和不動產(chǎn)物必須經(jīng)過許可才能進(jìn)入市場利用。一般物的市場流轉(zhuǎn)是自由的，多數(shù)物的利用也不受政府干涉和限制，但少數(shù)物的利用必須受到公權(quán)力的嚴(yán)格限制。是否要經(jīng)過特別限制的許可，是由物在利用時的社會性程度決定的。德國物權(quán)法學(xué)家沃爾夫總結(jié)：“所有權(quán)客體滿足的社會重要功能越多，就可以對所有權(quán)進(jìn)行越大的限制?！盵2](40)自行車的利用不需要行政特別許可，因為自行車的行駛對公眾的危害性不大，很少造成難以挽回的損失后果。而機(jī)動車不進(jìn)行特別管制則會對社會危害很大，如果沒有明確的號牌，出了交通事故逃逸以后無法找到責(zé)任人。因此，對于可能嚴(yán)重影響公眾利益的物權(quán)客體的市場利用必須進(jìn)行特別的事前管制，才能有利于進(jìn)入市場后的事中監(jiān)督和事后處置，才能保護(hù)各方的利益。

(一) 礦產(chǎn)的靜態(tài)歸屬物權(quán)獨(dú)立并由民法調(diào)整

多數(shù)國家將礦產(chǎn)資源從土地中分離出來單獨(dú)設(shè)立物權(quán)并初始界定為國家所有，然后又將整體性的礦產(chǎn)資源或礦藏與特定塊段的礦產(chǎn)進(jìn)行區(qū)分。礦產(chǎn)，是從整體性礦產(chǎn)資源中通過分割而獨(dú)立出來的可以用貨幣計算的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)，是通過開采活動能夠從土地中分離為礦產(chǎn)品的主要勞動對象，是礦產(chǎn)資源與礦產(chǎn)品的中間物品。礦產(chǎn)在明確歸屬物權(quán)后則成為“礦產(chǎn)權(quán)”或“礦產(chǎn)使用權(quán)”，與礦產(chǎn)資源所有權(quán)以及礦產(chǎn)品所有權(quán)不同，礦產(chǎn)權(quán)是投入生產(chǎn)的一種基本要素，是投入品，而礦產(chǎn)品是產(chǎn)出品，礦產(chǎn)資源既不是投入品也不是產(chǎn)出品?！暗V產(chǎn)權(quán)”獨(dú)立和明晰的目的之一，從國有礦產(chǎn)資源中獨(dú)立出來的礦產(chǎn)權(quán)通過市場讓渡給私人，并沒有影響國家的專有權(quán)地位，反而實現(xiàn)了國家所有權(quán)的價值。其目的之二，是為了尋求礦產(chǎn)權(quán)在整個物權(quán)體系中的平等地位。礦產(chǎn)權(quán)是礦產(chǎn)物的靜態(tài)歸屬權(quán)，可以自由流轉(zhuǎn)和排他性支配，不受他人以及公權(quán)力的限制、干涉；與我國的機(jī)動車與土地使用權(quán)等其他物權(quán)一樣，受平等、協(xié)商一致的民事法律調(diào)整。礦產(chǎn)權(quán)是普通的民事物權(quán)，那么，由于有專門的私法性民法調(diào)整而無需在礦業(yè)公法中做出更多的規(guī)定。所以，多數(shù)國家在礦業(yè)法中只以簡略的條文明確礦產(chǎn)權(quán)的民事物權(quán)地位。

如《波蘭地質(zhì)與采礦法》關(guān)于礦產(chǎn)使用權(quán)的規(guī)定很簡單，該法第7條第2項規(guī)定：“國家財政部而不是任何其他人可以使用礦床以及通過設(shè)置采礦使用權(quán)來處分此項權(quán)利的”，財政部是出讓“采礦使用權(quán)”的唯一主體；第10條規(guī)定：“采礦使用權(quán)的設(shè)置是通過合同來進(jìn)行的……設(shè)立、變更或轉(zhuǎn)讓采礦使用權(quán)之合同，為防失效，應(yīng)以書面形式”，自由是合同的重要原則，強(qiáng)調(diào)合同形式是為了明確礦產(chǎn)使用權(quán)流轉(zhuǎn)的自由性；第13條進(jìn)一步規(guī)定：“民法中與權(quán)利使用有關(guān)之規(guī)定亦適用于采礦使用權(quán)”，這就保障了采礦使用權(quán)與民事其他權(quán)利的平等性?！栋臀鞯V業(yè)法典》更簡單，唯一規(guī)定是第83條：“普通法適用礦產(chǎn)權(quán)”，在礦業(yè)特別立法中沒有對“礦產(chǎn)權(quán)”的歸屬、流轉(zhuǎn)等做出更多的規(guī)定。法國的礦產(chǎn)資源做為土地的一部分，多數(shù)隨土地初始界定為私人所有，只有少數(shù)的屬于國有礦床，因而在《法國礦業(yè)法典》中除了規(guī)定“權(quán)利人應(yīng)向地表主人繳納地下資源租金”這一條以外，很少有關(guān)于礦產(chǎn)權(quán)的其他規(guī)定，當(dāng)然，私人產(chǎn)權(quán)也不必要再由公法去調(diào)整。

(二) “可以利用”的特許權(quán)設(shè)置是各國礦業(yè)立法的核心內(nèi)容

特許權(quán)，是某物在普遍禁止利用條件下的特別準(zhǔn)許，是行政機(jī)關(guān)依法對于可能給社會和他人造成重大損害的行業(yè)所進(jìn)行的直接性社會管制，屬于產(chǎn)業(yè)的市場進(jìn)入管制或嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入制度。礦業(yè)開發(fā)尤其是礦山的開采，在環(huán)境、礦業(yè)場所安全以及相鄰關(guān)系等方面的影響，超過了建筑、化工和爆炸物品制造行業(yè)。而且，其影響具有廣泛的社會性，被影響的人很難通過市場交易來防止影響的發(fā)生以及很難以補(bǔ)償方式填平所承擔(dān)的成本從而容易導(dǎo)致社會分配不公。這種不公平現(xiàn)象屬于市場失靈造成的，市場總是鼓勵礦山企業(yè)將環(huán)境作為棄置固體廢物和排放廢氣、廢水的垃圾場。市場失靈時必須依靠政府的嚴(yán)格管制以彌補(bǔ)市場的不足。礦業(yè)特許權(quán)就是“看得見的手”彌補(bǔ)市場不足的有效方式，是各國礦業(yè)制度的核心內(nèi)容。

任何人非經(jīng)特許授權(quán)不得開發(fā)礦產(chǎn)，這是多數(shù)國家的通行作法。巴西將特許權(quán)寫入憲法，《巴西憲法》第168條規(guī)定：“礦產(chǎn)資源的勘探和開發(fā)須得到聯(lián)邦根據(jù)法律頒發(fā)的批準(zhǔn)或特許?！薄栋臀鞯V業(yè)法典》進(jìn)一步規(guī)定，礦產(chǎn)勘探只需要相應(yīng)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，而礦產(chǎn)開采要經(jīng)嚴(yán)格的特許?！恫ㄌm地質(zhì)和采礦法》第15條規(guī)定：“以下活動要求取得特許權(quán)方能進(jìn)行：1、礦床的普查與勘探；2、礦產(chǎn)的開采；3、物料在表之非儲層儲放及廢料在地下采坑的儲存?！笨梢?，波蘭的勘探與開采均要經(jīng)過特許?！斗▏V業(yè)法典》第22條規(guī)定：“礦山的開采，即使地表主人的開采也只能是依特許權(quán)或開采許可證而進(jìn)行?！边@些法律的規(guī)定，就像我國的機(jī)動車輛行駛一樣，即使有了明確歸屬的物權(quán)，也不能擅自進(jìn)入產(chǎn)業(yè)市場，必須經(jīng)過較高的市場準(zhǔn)入門檻才可以利用。所以，排他性支配的“礦產(chǎn)權(quán)”與嚴(yán)格限制的“礦產(chǎn)開發(fā)權(quán)”有著明晰的界限。

特許權(quán)設(shè)置的主要目的是為了保護(hù)公眾利益而不是相鄰私人的利益，其方向與我國汽車行駛許可相近。《波蘭地質(zhì)與采礦法》以較多的條文規(guī)定了特許權(quán)授予的要求：明確的礦產(chǎn)歸屬權(quán)；采掘作業(yè)的規(guī)模和方式；礦床綜合利用的程度及其保證實行的具體方式；礦床開發(fā)計劃；礦區(qū)復(fù)墾計劃；環(huán)境預(yù)期影響的評價，特別強(qiáng)調(diào)的是安全與環(huán)境方面的要求。開發(fā)礦山的申請人符合法定要求的則許可成為特許權(quán)人，并就要求的內(nèi)容與特許機(jī)關(guān)訂立礦業(yè)行政合同，作為市場進(jìn)入者對許可內(nèi)容的書面承諾。特許權(quán)在依法登記后才能實現(xiàn)該礦產(chǎn)“可以開采”的目的。在巴西，特許權(quán)授予的地位和要求都很高。對特許的要求，都是以申請人的義務(wù)明確規(guī)定在礦業(yè)法典中的，如必須守法、合理開發(fā)、與第三人利益關(guān)系、環(huán)境與安全、保護(hù)水源等，尤其注重“礦床的經(jīng)濟(jì)開發(fā)計劃”，在礦業(yè)法典及其規(guī)章中對計劃的內(nèi)容、批準(zhǔn)和監(jiān)督都作了詳細(xì)規(guī)定。一旦違反了特許權(quán)授予時所明確的義務(wù)，則撤回特許權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任?！斗▏V業(yè)法典》第26條規(guī)定：“凡不具備開采工作所必須的技術(shù)和資金能力的，不能取得特許權(quán)?！奔夹g(shù)、資金、保證金等，是多數(shù)國家授予特許權(quán)的法定要求。

(三) “實際利用”的采掘權(quán)由有資質(zhì)的采礦企業(yè)行使

有了特許權(quán)不等于能夠從事采礦活動，必須由專門的、有相應(yīng)資質(zhì)的、能獨(dú)立地承擔(dān)責(zé)任的采礦企業(yè)實際開采?！栋臀鞯V業(yè)法典》第37條規(guī)定：“只有采礦企業(yè)方可有資格得到開采權(quán)?！倍鄶?shù)國家將直接進(jìn)行采掘的采礦企業(yè)與特許權(quán)人分開，從而使采掘權(quán)獨(dú)立于特許權(quán)而存在。采礦企業(yè)與特許權(quán)人有著以下根本區(qū)別。

一是主體不同。波蘭分為“企業(yè)主”與“采礦企業(yè)”，《波蘭地質(zhì)與采礦法》第6條明確規(guī)定：“企業(yè)主，指擁有進(jìn)行本法所管理之活動的特許權(quán)的一個當(dāng)事人；采礦企業(yè)，指一個企業(yè)主所使用的在技術(shù)上及組織上集合在一起的方式，以直接從事礦產(chǎn)的開采，包括在技術(shù)上與之有關(guān)的礦業(yè)工程，建筑及選礦設(shè)施和設(shè)備?！薄锻炼洳傻V法》將特許權(quán)稱為“采礦執(zhí)照”，其主體分為“采礦執(zhí)照”持有人和“采礦許可證”持有人，后者專門從事開采活動，就相當(dāng)于我國的建筑工程公司或駕駛員。礦產(chǎn)權(quán)人、特許權(quán)人與采礦企業(yè)的不同主體，是指設(shè)立的不同性，分別設(shè)立卻可以兼任而合并。礦產(chǎn)權(quán)人與特許權(quán)人一般都可以合并，而特許權(quán)與采掘權(quán)，有的國家合二為一，如巴西規(guī)定采礦企業(yè)可以申請?zhí)卦S權(quán)，相當(dāng)于我國的行駛權(quán)和駕駛權(quán)歸一人持有；波蘭則不允許，只允許企業(yè)主“使用”采礦企業(yè)，相當(dāng)于我們房地產(chǎn)開發(fā)公司不能承建施工一樣。

二是主管機(jī)關(guān)不同?！恫ㄌm地質(zhì)與采礦法》第 16條規(guī)定“特許權(quán)均由環(huán)境保護(hù)自然資源和森林部授予”；第109條規(guī)定“國家采礦監(jiān)督機(jī)構(gòu)對采礦企業(yè)的經(jīng)營行使監(jiān)督和控制”，采礦監(jiān)督機(jī)構(gòu)包括國家最高采礦辦公室及地方采礦辦公室；兩個不同的主管機(jī)關(guān)又相互配合，第116條規(guī)定：“當(dāng)采礦監(jiān)督機(jī)構(gòu)認(rèn)定企業(yè)主違反了特許權(quán)中規(guī)定的條款時，應(yīng)立即將此通知特許機(jī)構(gòu)。”《巴西礦業(yè)法典》第7條規(guī)定“共和國總統(tǒng)通過法令頒發(fā)開采特許”，在聯(lián)邦官方日報上公布并在礦產(chǎn)地舉行頒發(fā)儀式，說明特許權(quán)的地位很高；第80條規(guī)定“采礦企業(yè)，為獲得勘查或開采礦床權(quán)，或在國內(nèi)從事采礦活動須有礦業(yè)能源部長頒發(fā)的批準(zhǔn)書”，這個批準(zhǔn)書相當(dāng)于機(jī)動車駕駛證。

三是對采礦企業(yè)的要求不同。依法設(shè)立的采礦企業(yè)，根據(jù)特許授權(quán)時所審批的開發(fā)計劃，在工作場所安全與健康、礦產(chǎn)資源合理管理、礦區(qū)建筑與礦山設(shè)備、環(huán)境保護(hù)、危害預(yù)防和改正、礦業(yè)用工、礦山技術(shù)等方面提交一份采掘經(jīng)營計劃，由管理采礦企業(yè)的行政機(jī)關(guān)以決定的方式審批。審批通過了的開采經(jīng)營計劃作為以后檢查監(jiān)督的依據(jù)，如果采礦企業(yè)在開采中違反開采經(jīng)營計劃，視其違反程序依法進(jìn)行處置，直至停止經(jīng)營。同時，礦業(yè)法在采礦企業(yè)的進(jìn)入以及采礦企業(yè)的退出方面都做出了具體規(guī)定。

最后是流轉(zhuǎn)程度不同。一般說來，多數(shù)國家允許特許權(quán)流轉(zhuǎn)，特許權(quán)依附于礦產(chǎn)物權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押和入股，就像我國機(jī)動車的號牌和行駛證跟隨機(jī)動車流轉(zhuǎn)一樣。但是采礦企業(yè)的資質(zhì)及其開采經(jīng)營許可不允許流轉(zhuǎn)?！锻炼洳傻V法》第27條規(guī)定“采礦許可證不得轉(zhuǎn)讓，采礦執(zhí)照可根據(jù)規(guī)章作為一個整體轉(zhuǎn)讓”(采礦執(zhí)照相當(dāng)于機(jī)動車行駛證)?！栋臀鞯V業(yè)法典》第55條規(guī)定：“如果特許權(quán)所有人按法律手續(xù)將特許權(quán)轉(zhuǎn)讓或抵押，由特許權(quán)而產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)、限制和效果都將繼續(xù)有效。轉(zhuǎn)讓或抵押只有在開采特許登記簿上登記備案后才有效。”當(dāng)然，特許權(quán)的流轉(zhuǎn)必然是跟隨礦產(chǎn)物權(quán)流轉(zhuǎn)，特許權(quán)單獨(dú)流轉(zhuǎn)是沒有意義的。

二、我國“一權(quán)制”礦業(yè)立法模式的困境

國外“三權(quán)分立”的立法模式，是符合礦業(yè)開發(fā)特點的應(yīng)然性體現(xiàn)。相互之間界限分明，為市場、政府與企業(yè)之間的分工、責(zé)任、權(quán)利等提供了合理的規(guī)范，讓其在各自的軌道上行為。相比之下，可以發(fā)現(xiàn)我國三合一的“一權(quán)制”立法及其理論的缺陷。

(一) 我國“一權(quán)制”的現(xiàn)行立法及其理論

對于我國，也以采礦權(quán)為重點進(jìn)行分析。我國《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》第6條對探礦權(quán)與采礦權(quán)分別進(jìn)行了界定，其中“采礦權(quán)，是指在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采的礦產(chǎn)品的權(quán)利。取得采礦許可證的單位或者個人稱為采礦權(quán)人”。采礦權(quán)的法定含義是整個采礦權(quán)制度的基本框架。這里的采礦權(quán)、采礦權(quán)人和許可證是三合一的：礦產(chǎn)權(quán)、可以開采權(quán)與實際采掘權(quán)，合并成唯一的“采礦權(quán)”；主體是唯一的，既是獲得礦產(chǎn)品的采礦企業(yè)，也是可以“開采礦產(chǎn)資源”的特許權(quán)人，還是“許可證規(guī)定范圍內(nèi)”礦產(chǎn)物權(quán)的歸屬者，統(tǒng)稱為“采礦權(quán)人”；一個采礦許可證是“規(guī)定范圍內(nèi)”礦產(chǎn)歸屬的產(chǎn)權(quán)證，也是在該范圍內(nèi)可以開采礦產(chǎn)和實際采掘礦產(chǎn)的兩個市場準(zhǔn)入證，屬于三證合一。問題的關(guān)鍵是，“三合一”的“合”，不是分別設(shè)立后在行駛中的合并，而是一次性設(shè)立的不可分割的“一權(quán)制”。因為該規(guī)定范圍內(nèi)礦產(chǎn)物權(quán)出讓、可以開采該礦產(chǎn)資源的特許權(quán)授予以及實際采掘該礦產(chǎn)的批準(zhǔn)，是唯一的行政職能機(jī)關(guān)及其一次性的行政決定所完成的。以“一權(quán)制”為基本框架構(gòu)建我國現(xiàn)行礦業(yè)制度體系和按照“一權(quán)制”實際操作，明顯地違反了礦業(yè)的一般規(guī)律：礦產(chǎn)的靜態(tài)歸屬物權(quán)屬平等的民事范疇，應(yīng)由市場配置 ，礦產(chǎn)動態(tài)利用的限制應(yīng)由公法規(guī)定的政府進(jìn)行管制?！耙粰?quán)制”則由政府越位取代了市場的配置功能，政府越位而導(dǎo)致公權(quán)力管制的缺位。這就是我國現(xiàn)行礦業(yè)制度的整體安排。

在學(xué)術(shù)研究中，學(xué)者不但沒有質(zhì)疑探礦權(quán)或采礦權(quán)“一權(quán)制”的弊端，還將不同質(zhì)的探礦權(quán)與采礦權(quán)捆綁成“礦業(yè)權(quán)”。 礦業(yè)權(quán)理論就像個“玻璃盒”，看得見但又觸摸不到。將采礦權(quán)(或探礦權(quán))的歸屬物權(quán)、特許權(quán)和采掘權(quán)(或鉆探權(quán))的三個獨(dú)立權(quán)利整合為一體裝進(jìn)“玻璃盒”，則三個獨(dú)立權(quán)利相似于整體中的三個面而表現(xiàn)為一個“三棱形”的“玻璃盒”。當(dāng)學(xué)者站在“三棱形”不同的面去闡釋時，“玻璃盒”似乎成了一個“魔盒”。站在“三棱體”的礦產(chǎn)物權(quán)這個面看“玻璃盒”時則認(rèn)為：“礦業(yè)權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)利，是一種物權(quán)?！盵3]礦業(yè)權(quán)歸屬物權(quán)，是由國有礦產(chǎn)資源所有權(quán)派生出來的，所以《物權(quán)法》也在這種無奈的條件下將探礦權(quán)與采礦權(quán)列入用益物權(quán)。而當(dāng)站在“三棱形”的特許權(quán)這個面觀察“玻璃盒”時則指出：“礦業(yè)權(quán)的‘權(quán)’僅僅是從事礦業(yè)活動的‘特許權(quán)’，這種權(quán)利并不包括相應(yīng)的礦產(chǎn)資源物質(zhì)?！盵4]這樣否認(rèn)礦業(yè)權(quán)還有礦產(chǎn)物權(quán)另一個面的存在，并因此得出結(jié)論，礦業(yè)權(quán)是由公法調(diào)整的，“礦業(yè)權(quán)的設(shè)立離不開行政許可”。[5]還有學(xué)者站在“三棱形”的采掘權(quán)(或鉆探權(quán))的一面看“玻璃盒”時總結(jié)：礦業(yè)權(quán)是礦業(yè)項目投資的經(jīng)營行為，“礦業(yè)權(quán)的安全性，是指在礦業(yè)投資的不同階段，如礦業(yè)勘查、礦山建設(shè)、開采、閉坑等，礦業(yè)權(quán)人享有權(quán)利和履行義務(wù)的穩(wěn)定性”。[6]當(dāng)然，并不是所有人都只總結(jié)一面而否定另外兩面，也有學(xué)者整體地看“玻璃盒”，“礦業(yè)權(quán)作為國家所有權(quán)的一個重要實現(xiàn)方式，建立在國家對自然資源所有權(quán)之上，是國家作為礦產(chǎn)資源的所有權(quán)人通過行政許可方式予以設(shè)立的……對申請人的資質(zhì)條件進(jìn)行嚴(yán)格的審查，只有符合法律規(guī)定的條件和相應(yīng)資質(zhì)的申請人，才有可能被行政機(jī)關(guān)授予礦業(yè)權(quán)。”[7]從整體上看，礦業(yè)權(quán)包含了礦產(chǎn)物權(quán)、行政特許和資質(zhì)條件等，因而“學(xué)者對礦業(yè)權(quán)的物權(quán)屬性主要有準(zhǔn)物權(quán)說、特許物權(quán)說、用益物權(quán)說、自然資源使用權(quán)說”[8]等眾多性質(zhì)的分析。其實，整體論者從整體上概括這個“玻璃盒”，比其他人從其中一面得出的觀察結(jié)果更加糟糕，因為整體論者犧牲了普通的法理邏輯而換來了外在的整體聯(lián)系。比如，整體論者關(guān)于“礦產(chǎn)資源的所有權(quán)人通過行政許可方式設(shè)立”礦業(yè)權(quán)的理論，就是為了將礦產(chǎn)物權(quán)與行政特許硬扯到一起而不顧所有權(quán)人與行政許可主體在性質(zhì)上的根本區(qū)別，也不顧物的所有權(quán)人不能行使行政許可的基本邏輯。

(二) “一權(quán)制”法律制度在實施中的困境

我國現(xiàn)行“三合一”的采礦權(quán)制度，在實施中處置礦產(chǎn)權(quán)或行政許可權(quán)時總是處于兩難選擇之中，而礦業(yè)開發(fā)中的礦難頻發(fā)、資源流失和浪費(fèi)、環(huán)境破壞以及市場秩序紊亂等，都緣于兩難選擇。我們通過實證分析就可以知道。

首先，礦產(chǎn)權(quán)招拍掛的有償取得方式難以實行。有償使用才能保障國家所有權(quán)的實現(xiàn)，我國從 2006年起一律實行以招拍掛方式出讓采礦權(quán)。按照國務(wù)院《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》以及國土資源部《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法》的規(guī)定：以招拍掛方式確定的中標(biāo)人、競得人，按成交協(xié)議交納約定的交易費(fèi)用則發(fā)給采礦許可證而成為采礦權(quán)人。這在表面看來是以招拍掛的公平競爭程序出讓，實質(zhì)上是在以有償出讓礦產(chǎn)的名義和民事交易的形式掩蓋出讓公權(quán)力行政許可的事實，最終又回到“整體論者”關(guān)于“所有權(quán)人通過行政許可方式設(shè)立礦業(yè)權(quán)”的理論上去了。這就相當(dāng)于機(jī)動車市場交易成功時授予車主行駛證和駕駛證。有償出讓礦產(chǎn)權(quán)卻最終出讓公權(quán)力的現(xiàn)象，在權(quán)利處置時又是反過來的。按照國務(wù)院和國土資源部的規(guī)定，未按協(xié)議繳納費(fèi)用的，由行政許可機(jī)關(guān)罰款直至吊銷許可證，不服行政處罰的可以申請復(fù)議或到法院提起行政訴訟。因為出讓礦產(chǎn)權(quán)引起的民事糾紛，以行政強(qiáng)制處罰和行政救濟(jì)途徑解決。這也相當(dāng)于因為機(jī)動車車款糾紛而由行政主管機(jī)關(guān)吊銷其行駛證和駕駛證。這種規(guī)定明知是錯誤的，但在“一權(quán)制”條件下只能錯誤的存在。

其次，礦山企業(yè)承擔(dān)的法律責(zé)任難以明晰?！兜V產(chǎn)資源法》第42條規(guī)定：倒賣采礦權(quán)牟利的，則吊銷采礦許可證，沒收違法所得，處以罰款。至今，我國沒有相關(guān)解釋以明晰不許倒賣的是礦產(chǎn)物權(quán)還是行政許可權(quán)。其實，“一權(quán)制”的采礦權(quán)因互不獨(dú)立而無法明晰。《礦產(chǎn)資源法》第44條規(guī)定：“采取破壞性的開采方法開采礦產(chǎn)資源的，處以罰款，可以吊銷采礦許可證?！逼茐男蚤_采屬于采礦企業(yè)的行政違法行為，如果給予吊銷采礦許可證的行政處罰，必須將礦產(chǎn)物權(quán)也沒收了。這就是說，吊銷駕駛許可證時必然將合法的機(jī)動車輛沒收。這種法律實施中的尷尬也是因為“一權(quán)制”所致。

再次，礦產(chǎn)權(quán)有償取得后的市場流轉(zhuǎn)是個難題。礦產(chǎn)物權(quán)是從國有礦產(chǎn)資源所有權(quán)中分離出來以后依法出讓而設(shè)立的，與其他物權(quán)一樣應(yīng)當(dāng)在市場上自由流轉(zhuǎn)，依市場價格信號自由流轉(zhuǎn)的礦產(chǎn)權(quán)才能效用最大化。但是現(xiàn)行礦業(yè)制度嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)，甚至明確“禁止倒賣牟利”行為。礦產(chǎn)權(quán)在市場經(jīng)濟(jì)下的必須流轉(zhuǎn)與法律制度嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)的沖突，催生了擴(kuò)股、承包和變更法人等眾多的地下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。因此，許多學(xué)者指出法律嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)的不當(dāng)性。但是，在“一權(quán)制”條件下允許自由流轉(zhuǎn)要比嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)的后果更嚴(yán)重。因為“一權(quán)制”的主要流轉(zhuǎn)對象不是礦產(chǎn)權(quán)而是行政許可權(quán)，受到嚴(yán)格管制的特許權(quán)和采掘權(quán)一旦允許自由流轉(zhuǎn)而擺脫了職能機(jī)關(guān)的監(jiān)管視線，將會有破壞環(huán)境、礦難頻發(fā)、資源浪費(fèi)等現(xiàn)象的不斷發(fā)生。在這一方面的監(jiān)管不力都會釀大禍，如果完全失去監(jiān)管后果會更嚴(yán)重。因此，在 “一權(quán)制”條件下寧可讓物的價值損失也應(yīng)保護(hù)公眾利益，嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)是迫不得已的制度安排。

最后，礦產(chǎn)資源整合運(yùn)動更不容易。從2005年起進(jìn)行了全國性的礦產(chǎn)資源整合，尤其煤炭資源整合政策，不顧一切地往前推進(jìn)，學(xué)者則在一邊議論頗多。礦產(chǎn)資源開發(fā)點多面廣，市場進(jìn)入主體過亂過多，必須進(jìn)行整合。但是，整合的重點對象是礦產(chǎn)資源，還是可以開采的特許權(quán)，或者是實際開采的采礦企業(yè)，沒有也無法明確。整合的名義和標(biāo)準(zhǔn)是針對礦山企業(yè)采掘的年生產(chǎn)能力，比如煤炭生產(chǎn)從單井年產(chǎn)9萬噸提到年產(chǎn)30萬噸、年產(chǎn)90萬噸、年產(chǎn)120萬噸，在規(guī)定期限內(nèi)不能達(dá)到產(chǎn)能的則退出市場。這樣，許多由政府許可的采礦企業(yè)因政策變化而被趕出市場，過去已明確了歸屬權(quán)的剩余礦產(chǎn)也強(qiáng)制性收歸國有，使人們認(rèn)為排他性支配的物權(quán)在政府面前沒有了保障。實際上，采礦企業(yè)的產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)只是整合的手段而已，最終卻是礦產(chǎn)物權(quán)的整合，多數(shù)中小采礦企業(yè)退出了市場，留下的礦產(chǎn)資源向大型礦山企業(yè)甚至集團(tuán)企業(yè)集中，逐步走向資源壟斷。資源整合本來是市場的功能，但特許權(quán)和采掘權(quán)的整合又是政府的功能。因為“一權(quán)制”現(xiàn)象而讓政府取代了市場的功能，這就導(dǎo)致了政府之間的競爭和加速了資源壟斷的形成。

三、建構(gòu)我國礦業(yè)制度“三權(quán)分立”立法模式的主要障礙

三權(quán)分立的礦業(yè)制度，適合我國國情。礦產(chǎn)權(quán)獨(dú)立，是將國有礦產(chǎn)資源的某特定區(qū)域資源分割出來，單獨(dú)設(shè)立區(qū)別于國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)的礦產(chǎn)物權(quán)，在市場上出讓給私人，私人受讓后設(shè)立的礦產(chǎn)權(quán)能排他性支配。私人受讓的礦產(chǎn)權(quán)與國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)之間產(chǎn)權(quán)界定清晰。礦產(chǎn)權(quán)的設(shè)立不與公權(quán)力行政許可搭界，是獨(dú)立的民事行為，有了歸屬明確的礦產(chǎn)權(quán)以后依法定要求申請?zhí)卦S權(quán)，申請人與礦產(chǎn)權(quán)人并不是同一的。只有獲取了特許權(quán)的特定礦產(chǎn)才能讓采礦企業(yè)實際開發(fā)。礦業(yè)開發(fā)的“三權(quán)分立”，能各負(fù)其責(zé)各享其權(quán)，假設(shè)給予吊銷特許權(quán)或采礦企業(yè)停產(chǎn)停業(yè)的處罰，也不會涉及礦產(chǎn)物權(quán)。“三權(quán)分立”使市場、政府、企業(yè)之間有了明確的邊界，是構(gòu)建我國礦產(chǎn)制度的基本方向。

但是，在我國構(gòu)建“三權(quán)分立”的礦業(yè)制度體系，還有諸多的障礙。其一，我國礦業(yè)制度仍處于計劃經(jīng)濟(jì)體制下。礦業(yè)立法受原蘇聯(lián)模式影響較深，蘇聯(lián)解體后的獨(dú)聯(lián)體國家在上世紀(jì)末和本世紀(jì)初基本上轉(zhuǎn)變了原蘇聯(lián)模式，而我國仍然處在計劃經(jīng)濟(jì)的蘇聯(lián)模式之中。將國有礦產(chǎn)資源奉上神圣地位，用公權(quán)力分配民事物權(quán)。學(xué)者將行政許可方式分配物權(quán)稱為有“濃厚公法色彩的私權(quán)”，當(dāng)在市場經(jīng)濟(jì)條件下堅持走計劃經(jīng)濟(jì)的道路而找不到方向時，則給礦產(chǎn)物權(quán)貼上一個“準(zhǔn)”字，有了“準(zhǔn)物權(quán)”則可將所有講不清的理論均歸責(zé)于“準(zhǔn)”，即礦產(chǎn)物權(quán)的非典型性。[9]國有礦產(chǎn)資源是典型物權(quán)，到私人時成了準(zhǔn)物權(quán)，前者到后者的變換是國有資產(chǎn)流失的秘密。尤其是這種變換，不能給礦產(chǎn)權(quán)正常的身份和平等的地位而阻礙了現(xiàn)代礦業(yè)制度的建立。其二，我國行政特許制度設(shè)置的重大失誤。《行政許可法》第12條及第53條規(guī)定：以行政許可方式分配稀缺資源。起草《行政許可法》的專家、向全國人大說明《行政許可法草案》的官員以及從事行政法研究的學(xué)者，異口同聲的結(jié)論是：“特許的主要功能是分配稀缺資源。”[10](9)凡是有價值的資源都是稀缺的，特許功能是分配稀缺資源的結(jié)論實在離譜。在國外，行政特許是對有嚴(yán)重社會影響的行為在進(jìn)入市場時的事先管制；在國內(nèi)，一般行政許可都是政府對某一行為的事先準(zhǔn)許，也不與“稀缺資源”有關(guān)聯(lián)。唯獨(dú)我國在行政特許方面嚴(yán)重錯位，這是礦產(chǎn)特許制度的一大障礙。最后，現(xiàn)行礦業(yè)立法的價值取向不科學(xué)。目前立法，主要是以“礦”的物權(quán)為中心的財產(chǎn)性《礦產(chǎn)資源法》，主要是圍繞礦產(chǎn)資源的分配、保護(hù)、稅費(fèi)等做出規(guī)定，還不是以“采”的市場準(zhǔn)入為核心的管制性《礦業(yè)管理法》，因而無法將特許權(quán)設(shè)置、開采的安全、環(huán)境保護(hù)、礦業(yè)相鄰關(guān)系等重要內(nèi)容納入法律之中。因此，現(xiàn)行立法走向是構(gòu)建現(xiàn)代礦業(yè)制度的障礙，必須重構(gòu)礦業(yè)基本制度體系，制定一部以社會管制為核心的《礦業(yè)管理法》，甚至應(yīng)著手制定《礦業(yè)管理法典》，才能將“三權(quán)分立”作為法律的基本框架。

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