論我國(guó)非營(yíng)利性民辦學(xué)校的培育之道

尹曉敏

（浙江樹人大學(xué)，浙江杭州310015）

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》把民辦教育作為我國(guó)教育發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)，提出“積極探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理”。所謂民辦學(xué)校分類管理，就是把現(xiàn)有的民辦學(xué)校分為營(yíng)利性與非營(yíng)利性兩類：營(yíng)利性民辦學(xué)校屬于投資辦學(xué)，可獲取利潤(rùn)回報(bào)；而非營(yíng)利性民辦學(xué)校按照公益性組織方式運(yùn)作和管理，屬于捐資辦學(xué)，不可以獲取利潤(rùn)回報(bào)。［1］根據(jù)國(guó)際上私立教育發(fā)展的成熟經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)該大力支持非營(yíng)利性民辦學(xué)校，積極引導(dǎo)絕大多數(shù)民辦學(xué)校朝著非營(yíng)利的方向發(fā)展，并在非營(yíng)利性的學(xué)校組織框架內(nèi)，設(shè)計(jì)其內(nèi)外部的有效治理結(jié)構(gòu)。然而，基于我國(guó)國(guó)情與民辦學(xué)校的發(fā)展現(xiàn)狀，我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，民辦學(xué)校的非營(yíng)利性不是法律命定的既成事實(shí)，而是政府通過“激勵(lì)”與“規(guī)范”的雙重機(jī)制主動(dòng)培育后結(jié)成的碩果。筆者認(rèn)為在引領(lǐng)非營(yíng)利性民辦學(xué)校成長(zhǎng)方面，政府應(yīng)當(dāng)以完善產(chǎn)權(quán)安排為基礎(chǔ)，以合理有效的激勵(lì)為手段，設(shè)定非營(yíng)利性底線，營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境，積極推進(jìn)非營(yíng)利性民辦學(xué)校的持續(xù)成長(zhǎng)和良性發(fā)展。

一、完善非營(yíng)利性民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)安排

產(chǎn)權(quán)安排是非營(yíng)利性民辦學(xué)校的核心制度安排。一方面，非營(yíng)利性民辦學(xué)校是以財(cái)產(chǎn)（利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦）為存在基礎(chǔ)的組織，區(qū)別于以人為基礎(chǔ)的組織；另一方面，作為從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的組織，非營(yíng)利性民辦學(xué)校的出資人在出資行為發(fā)生后并不成為“所有人”，沒有剩余索取權(quán)與剩余控制權(quán)，因此，非營(yíng)利性民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)制度必然是一種有別于營(yíng)利性民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)安排，必須形成符合非營(yíng)利要求、特殊的產(chǎn)權(quán)安排，才能保證辦學(xué)資源的合理配置與辦學(xué)效益的穩(wěn)步提升。因而，完善產(chǎn)權(quán)制度既是保證非營(yíng)利性民辦學(xué)校有效、充分、正當(dāng)獲取和利用資源的前提，又是保證其非營(yíng)利性的基礎(chǔ)。

（一）以“公益產(chǎn)權(quán)”原則構(gòu)建產(chǎn)權(quán)制度

所謂“公益產(chǎn)權(quán)”是指由捐贈(zèng)和其他社會(huì)資源形成的一種新的產(chǎn)權(quán)形式，也可以叫社會(huì)產(chǎn)權(quán)或虛擬產(chǎn)權(quán)。由于非營(yíng)利組織的資產(chǎn)不存在一個(gè)完整產(chǎn)權(quán)的擁有者，其剩余索取權(quán)和控制權(quán)分離，非營(yíng)利組織作為受托人的控制權(quán)受到限制，受益權(quán)缺乏明確主體，基于此，在非營(yíng)利組織中，委托人、受托人和受益人三方面主體分離使得其產(chǎn)權(quán)不同于所有權(quán)明晰的私有產(chǎn)權(quán)，也不同于所有權(quán)主體為國(guó)家、由代理人行使使用權(quán)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)，而是一種“公益產(chǎn)權(quán)”。［2］根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有法律的相關(guān)規(guī)定和學(xué)界關(guān)于公益產(chǎn)權(quán)公認(rèn)的學(xué)理闡釋，非營(yíng)利性民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)安排當(dāng)屬既非國(guó)有、亦非私有的社會(huì)公益產(chǎn)權(quán)，出資者的出資行為就其性質(zhì)而言應(yīng)視為廣義的捐贈(zèng)而非投資?！肮娈a(chǎn)權(quán)”概念的提出可以明晰非營(yíng)利性民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的特殊性：受益權(quán)和控制權(quán)分離造成所有者缺位，使用權(quán)的受限以及受益主體的虛擬化。非營(yíng)利性民辦學(xué)校“公益產(chǎn)權(quán)”這一概念建構(gòu)的意義在于：其一，“公益產(chǎn)權(quán)”的表述簡(jiǎn)明扼要地凝練出了非營(yíng)利性民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)特性；其二，“公益產(chǎn)權(quán)”的表述能夠引起對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校財(cái)產(chǎn)問題的特別關(guān)注，提醒政府決策者和相關(guān)立法者對(duì)于這一具有獨(dú)特性的組織財(cái)產(chǎn)，有必要設(shè)定特殊的保護(hù)規(guī)則；其三，“公益產(chǎn)權(quán)”的表述更有利于非營(yíng)利性民辦學(xué)校吸引社會(huì)捐贈(zèng)。因?yàn)椤肮娈a(chǎn)權(quán)”這一概念不斷向捐贈(zèng)者表明其捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的受益者并非某個(gè)特定的組織或者個(gè)人，而將惠澤社會(huì)公眾，從而使捐贈(zèng)者更愿意慷慨解囊。正如美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾獎(jiǎng)得主亨利·漢曼斯所認(rèn)為的那樣：“這種所有者虛位的狀態(tài)本身就是一種優(yōu)勢(shì)，由于沒有所有人，這些機(jī)構(gòu)的捐款人才會(huì)放心地繼續(xù)惠顧這些機(jī)構(gòu)，也就是向它們捐款?！保?］基于上述分析，筆者認(rèn)為以“公益產(chǎn)權(quán)”原則構(gòu)建非營(yíng)利性民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)制度是頗有裨益的。政府應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)際非營(yíng)利組織的通行做法，從三個(gè)方面不斷完善非營(yíng)利性民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)制度：一是明確學(xué)校財(cái)產(chǎn)屬于社會(huì)公益財(cái)產(chǎn)；二是提高“非利潤(rùn)分配”、“終止后的剩余財(cái)產(chǎn)不得由出資者收回”等已有規(guī)定的系統(tǒng)性與操作性，將制度要求落到實(shí)處；三是強(qiáng)化對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校公益財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督機(jī)制。

（二）借鑒吸收財(cái)團(tuán)法人制度的有益成分

針對(duì)我國(guó)存在眾多的營(yíng)利性教育機(jī)構(gòu)這一事實(shí)，為了更大程度地吸納社會(huì)資金進(jìn)入我國(guó)教育事業(yè)領(lǐng)域，引入國(guó)外私立學(xué)校中的財(cái)團(tuán)法人概念，借鑒、吸收財(cái)團(tuán)法人制度的有益成分，不斷完善我國(guó)民辦學(xué)校的法人制度，對(duì)于規(guī)范和促進(jìn)我國(guó)民辦教育事業(yè)確實(shí)非常必要。①在西方國(guó)家，以法人設(shè)立所依據(jù)的法律為標(biāo)準(zhǔn)，將法人分為公法人與私法人。私法人可再以法人成立基礎(chǔ)為標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步分為社團(tuán)法人與財(cái)團(tuán)法人。社團(tuán)法人是以社員權(quán)為基礎(chǔ)的人的集合體，也稱為人的組合。財(cái)團(tuán)法人是指為一定的目的而設(shè)立的，并由專門委任的人按照規(guī)定的目的進(jìn)行使用的各種財(cái)產(chǎn)的法人，也稱財(cái)產(chǎn)組合。財(cái)團(tuán)法人只能是公益性的，須不以營(yíng)利為目的。據(jù)此，從有利于對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行分類管理的角度看，筆者主張引入國(guó)外的財(cái)團(tuán)法人制度。把營(yíng)利性民辦學(xué)校視為商業(yè)機(jī)構(gòu)，將其的設(shè)立和管理納入“商業(yè)法”或“公司法”規(guī)范的范疇內(nèi)；針對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校引入國(guó)外的財(cái)團(tuán)法人制度，對(duì)其按公益性的財(cái)團(tuán)法人進(jìn)行管理。用于非營(yíng)利性民辦學(xué)校辦學(xué)的財(cái)團(tuán)法人的財(cái)產(chǎn)一旦成為公共財(cái)產(chǎn)后，就不得轉(zhuǎn)讓、用于抵押擔(dān)保或繼承，但可以免收土地征用費(fèi)、配套費(fèi)，免除與投資額相關(guān)的所得稅，免除運(yùn)行收益的各種稅費(fèi)。只有這樣，才能既有利于吸納社會(huì)資金進(jìn)入教育領(lǐng)域、促進(jìn)民辦學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展，又有利于對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行規(guī)范化的分類管理。

二、形成非營(yíng)利性民辦學(xué)校的合理激勵(lì)

產(chǎn)權(quán)方面要求出資人不成為“所有人”的實(shí)質(zhì)是為了保證組織的非營(yíng)利性，由此引出的問題是：“無(wú)所有人”亦即非營(yíng)利產(chǎn)權(quán)條件下如何對(duì)出資者、經(jīng)營(yíng)者形成有效激勵(lì)？筆者認(rèn)為，非營(yíng)利性民辦學(xué)校的合理激勵(lì)應(yīng)涵括如下三方面：

（一）明確規(guī)定“獎(jiǎng)勵(lì)性回報(bào)”

在公益產(chǎn)權(quán)安排尚未健全、民辦學(xué)校出資者對(duì)“非利潤(rùn)分配”和“不享有所有權(quán)”等要求不太認(rèn)可的條件下，回應(yīng)出資者對(duì)回報(bào)的期許成為不可回避的問題，這就需要進(jìn)一步明晰“合理回報(bào)”的性質(zhì)，明確規(guī)定“獎(jiǎng)勵(lì)性回報(bào)”。《民辦教育促進(jìn)法》第51條規(guī)定：“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)。取得合理回報(bào)的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！庇捎谠摲蓷l文是放在第七章“扶持與獎(jiǎng)勵(lì)”中加以規(guī)定的，因而從立法體系來(lái)看，我們有理由認(rèn)為“合理回報(bào)”本質(zhì)上是國(guó)家對(duì)民辦學(xué)校出資人的“扶持與獎(jiǎng)勵(lì)”，而非基本的產(chǎn)權(quán)安排，是政府基于發(fā)展公共事業(yè)而給予民辦學(xué)校的激勵(lì)，而非“剩余索取權(quán)”的體現(xiàn)，是在保證學(xué)校公益性前提下的一種獎(jiǎng)勵(lì)性回報(bào)，與出資人對(duì)出資所享有的收益權(quán)有本質(zhì)的區(qū)別。事實(shí)上，這也是《民辦教育促進(jìn)法》立法者反復(fù)強(qiáng)調(diào)的觀點(diǎn)。正如全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)侯小娟所指出的，“合理回報(bào)”應(yīng)該看成是國(guó)家對(duì)民辦學(xué)校出資人的一種鼓勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)措施，與允許其營(yíng)利完全是兩回事。［4］作為一種政府扶持，非營(yíng)利性民辦學(xué)校的獎(jiǎng)勵(lì)性回報(bào)不與出資者的出資額和所占的出資比例掛鉤，也不與校產(chǎn)增值數(shù)額和辦學(xué)結(jié)余掛鉤，出資人應(yīng)否獲得獎(jiǎng)勵(lì)性回報(bào)，考察的主要標(biāo)準(zhǔn)是民辦學(xué)校的社會(huì)效益和社會(huì)聲譽(yù)，亦即民辦學(xué)校實(shí)現(xiàn)公益性的程度。獎(jiǎng)勵(lì)性回報(bào)只用于獎(jiǎng)勵(lì)那些較為優(yōu)秀的民辦學(xué)校，即受社會(huì)公眾好評(píng)、受考生青睞、受用人單位歡迎的民辦學(xué)校，從而起到鼓勵(lì)先進(jìn)、淘汰后進(jìn)的作用。因此，出資人獲得獎(jiǎng)勵(lì)性回報(bào)的權(quán)利，與投資人對(duì)其投資所享有的所有權(quán)而派生出來(lái)的收益權(quán)，具有本質(zhì)上的不同。［5］基于此，筆者認(rèn)為，要在我國(guó)現(xiàn)行《民辦教育促進(jìn)法》相關(guān)規(guī)范的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明晰“合理回報(bào)”的獎(jiǎng)勵(lì)性質(zhì)而非投資收益性質(zhì)，明確規(guī)定“獎(jiǎng)勵(lì)性回報(bào)”②，則既可在一定程度上滿足民辦學(xué)校的資源提供者對(duì)回報(bào)或多或少的期待，又可繞過“出資回報(bào)”等具有營(yíng)利組織色彩的財(cái)產(chǎn)規(guī)定對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校的沖擊，從而守住非營(yíng)利性底線。

（二）明確政府對(duì)非營(yíng)利性學(xué)校的資助義務(wù)

鑒于營(yíng)利性與非營(yíng)利性民辦學(xué)校在組織特征與目標(biāo)指向上的顯著性差異，政府對(duì)這兩類民辦學(xué)校應(yīng)承擔(dān)全然不同的資助義務(wù)。為了有效培育非營(yíng)利性民辦學(xué)校并不斷提升其社會(huì)公益性，政府需要有計(jì)劃、有系統(tǒng)地提升資助力度，通過多種類型的直接和間接資助措施，發(fā)揮對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校物質(zhì)的、精神的獎(jiǎng)勵(lì)和支援作用。直接資助是指政府直接以財(cái)政撥款的方式資助非營(yíng)利性民辦學(xué)校；間接資助是指政府通過出臺(tái)相應(yīng)的資助性政策，以政策方式支持非營(yíng)利性民辦學(xué)校的發(fā)展，包括免稅政策、捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的抵稅政策、土地征用上的優(yōu)惠政策等。當(dāng)然政府資助是柄“雙刃劍”，其所依托的強(qiáng)大公共財(cái)政既是優(yōu)勢(shì)又是隱患，一不小心就會(huì)以資助的名義吞噬非營(yíng)利性民辦學(xué)校的辦學(xué)自主性和應(yīng)有的自治權(quán)。而且如果政府資助存在著程序正義的缺失及非一視同仁性的話，則極易成為非營(yíng)利性民辦學(xué)校發(fā)展過程中的異化因素。因此，從制度上完善政府對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校的資助方式、程序及相關(guān)的實(shí)體性規(guī)范就成為當(dāng)務(wù)之急。

（三）明確非營(yíng)利性民辦學(xué)校的稅收優(yōu)惠政策

我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)立法并未對(duì)民辦學(xué)校的稅收及優(yōu)惠政策作出明確規(guī)定，更不必說依據(jù)民辦學(xué)校的營(yíng)利或非營(yíng)利性出臺(tái)不同的稅收政策。由于立法的模糊性，導(dǎo)致在實(shí)踐中各地稅務(wù)部門對(duì)民辦學(xué)校適用的稅收政策大相徑庭。但是學(xué)界對(duì)于“捐資辦學(xué)免稅和投資辦學(xué)納稅”還是取得了相對(duì)一致的認(rèn)識(shí)，如學(xué)者邵金榮指出：非營(yíng)利私立教育等社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)享有法定的免稅待遇，向機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)的納稅人享有法定的稅收扣除待遇；而營(yíng)利性教育等社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)要依法納稅保障消費(fèi)者的合法權(quán)益，這是國(guó)際上通行的一個(gè)基本行為規(guī)則或法制原則。［6］該觀點(diǎn)也代表了學(xué)界的普遍看法。從發(fā)達(dá)國(guó)家的稅收政策看，較之于營(yíng)利性民辦學(xué)校必須像企業(yè)一樣依法納稅，非營(yíng)利性民辦學(xué)校是免稅學(xué)校，可依法享受免除收入稅的優(yōu)惠政策。此外，作為這類學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源的重要組成部分——企業(yè)或個(gè)人對(duì)學(xué)校的捐贈(zèng)款項(xiàng)亦可抵稅。在一些國(guó)家，非營(yíng)利性民辦學(xué)校甚至還可以享受到免費(fèi)公益廣告和優(yōu)惠價(jià)格的郵政服務(wù)。當(dāng)然，所有這些優(yōu)惠政策的前提是非營(yíng)利性民辦學(xué)校的“利潤(rùn)非分配性限制”?！袄麧?rùn)非分配性限制”是近二十年來(lái)國(guó)際公認(rèn)的非營(yíng)利組織的行為法則，即非營(yíng)利組織的資產(chǎn)和收益應(yīng)用于社會(huì)公共事業(yè)而不分配給舉辦者、出資者或其他成員。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)當(dāng)明確區(qū)分捐資辦學(xué)和投資辦學(xué)，將兩者劃分成不同的法人類型。捐資辦學(xué)的非營(yíng)利性民辦學(xué)校登記注冊(cè)為財(cái)團(tuán)法人，享受免稅待遇，接受公法的調(diào)整；而投資辦學(xué)的營(yíng)利性民辦學(xué)校，則向工商管理部門登記注冊(cè)為營(yíng)利性社團(tuán)法人（即企業(yè)法人），不享有免稅待遇，接受民商法的調(diào)整。我國(guó)稅務(wù)管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行的民辦教育稅收政策法規(guī)進(jìn)行梳理，根據(jù)民辦學(xué)校的不同特點(diǎn)完善稅收規(guī)范體系，明確民辦學(xué)校稅收優(yōu)惠政策的適用范圍：一是要合理界定稅收優(yōu)惠政策的范圍，明確哪些稅收優(yōu)惠政策適用于民辦學(xué)校；二是要合理界定享受與公辦學(xué)校同等稅收優(yōu)惠待遇的民辦學(xué)校的范圍；三是要對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校制定獨(dú)立的稅收優(yōu)惠管理辦法。

三、設(shè)定非營(yíng)利性民辦學(xué)校的非營(yíng)利底線

非營(yíng)利性是非營(yíng)利組織的首要屬性，堅(jiān)持并強(qiáng)調(diào)非營(yíng)利性要求不僅正當(dāng)而且有利于其長(zhǎng)期發(fā)展。當(dāng)前，由于我國(guó)民辦學(xué)校整體上非營(yíng)利性程度不高，如果嚴(yán)格按照非營(yíng)利性標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)作可能會(huì)導(dǎo)致非營(yíng)利性民辦學(xué)校的發(fā)展難以為繼。為此，當(dāng)務(wù)之急在于設(shè)定非營(yíng)利性的底線，保障必要的非營(yíng)利性，并為其后的規(guī)范發(fā)展奠定基礎(chǔ)：

（一）在法律政策層面上明晰非營(yíng)利性

外在的法律環(huán)境、政策環(huán)境以及由此形成的社會(huì)環(huán)境對(duì)民辦學(xué)校組織性質(zhì)的選擇起到了一種剛性的約束作用。當(dāng)前我國(guó)法律對(duì)于民辦學(xué)校營(yíng)利與非營(yíng)利問題的界定并不明確，對(duì)于民辦學(xué)校是否營(yíng)利的判定標(biāo)準(zhǔn)也并不清晰。然而，政府要推行民辦學(xué)校“營(yíng)利與非營(yíng)利”的分類管理，并期待民辦學(xué)校至少是從事學(xué)歷教育的民辦學(xué)校作出“非營(yíng)利性”的自愿選擇，就必須在法律與政策層面上明晰“非營(yíng)利性”的標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，2004年財(cái)政部發(fā)布的《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》對(duì)于非營(yíng)利組織的特征已經(jīng)作出了符合國(guó)際慣例的明確規(guī)定：“該組織不以營(yíng)利為宗旨和目的；資源提供者向該組織投入資源不取得經(jīng)濟(jì)回報(bào)；資源提供者不享有該組織的所有權(quán)。”遵循這一會(huì)計(jì)制度的規(guī)定，筆者認(rèn)為國(guó)家在日后出臺(tái)的“關(guān)于民辦學(xué)校分類管理實(shí)施意見”等法律和政策文件中，應(yīng)當(dāng)將非營(yíng)利性民辦學(xué)校的界定標(biāo)準(zhǔn)明確為：其一，學(xué)校的宗旨不以營(yíng)利為目的；其二，舉辦者不享有辦學(xué)結(jié)余資產(chǎn)的所有權(quán)，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余只能用于增加教育投入和改善辦學(xué)條件，不得分配或進(jìn)行其他校外投資；其三，學(xué)校的資產(chǎn)不能以任何形式轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺素?cái)產(chǎn)，學(xué)校終止后的資產(chǎn)由審批機(jī)關(guān)統(tǒng)籌安排用于發(fā)展教育事業(yè)。這一民辦學(xué)校“非營(yíng)利性”的判定標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)前教育部正在制訂的、已進(jìn)入征求意見階段的“民辦教育專項(xiàng)規(guī)劃”的相關(guān)表述是基本一致的。

（二）在學(xué)校章程上明晰非營(yíng)利性

非營(yíng)利性民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)在學(xué)校章程中明確其非營(yíng)利性的辦學(xué)目的和宗旨。民辦學(xué)校的章程，是學(xué)校舉辦者依照國(guó)家法律、法規(guī)以及教育規(guī)章制定的，規(guī)范學(xué)校組織與活動(dòng)規(guī)則的法律文件。根據(jù)《教育法》的規(guī)定，章程是設(shè)立學(xué)校的基本條件之一，學(xué)校按照章程進(jìn)行自主管理，是一項(xiàng)重要的權(quán)利。章程不僅是民辦學(xué)校依法自主辦學(xué)的最重要的自律性文件，也是審批部門檢查、監(jiān)督學(xué)校教育教學(xué)活動(dòng)的重要依據(jù)?！睹褶k教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第14條規(guī)定，民辦學(xué)校的章程中必須包含八項(xiàng)內(nèi)容，其中第六項(xiàng)就是“出資人是否要求取得合理回報(bào)”。第44條的規(guī)定也表明，出資人取得合理回報(bào)的基本前提是在學(xué)校的章程中對(duì)要求回報(bào)事項(xiàng)有明確的規(guī)定。所以，在全面實(shí)行民辦學(xué)校分類管理之前，合理回報(bào)問題已經(jīng)不可回避地呈現(xiàn)出來(lái)，要求每一所學(xué)校、每一位出資人必須對(duì)此作出清晰選擇，并將基于該選擇的學(xué)校的營(yíng)利或非營(yíng)利性明確載入學(xué)校的章程之中。

（三）在學(xué)校會(huì)計(jì)核算上明晰非營(yíng)利性

界定與規(guī)制營(yíng)利性與非營(yíng)利性民辦學(xué)校，首先應(yīng)當(dāng)解決民辦學(xué)校的會(huì)計(jì)計(jì)量問題?！睹褶k教育促進(jìn)法》要求民辦學(xué)校在每個(gè)會(huì)計(jì)年度結(jié)束時(shí)制作財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所依法審計(jì)并公布結(jié)果。非營(yíng)利性民辦學(xué)校的社會(huì)公益性質(zhì)，決定了其應(yīng)采用《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》所規(guī)定的會(huì)計(jì)核算準(zhǔn)則。依照這一準(zhǔn)則，非營(yíng)利性民辦學(xué)校的會(huì)計(jì)核算主要包括以下內(nèi)容：其一，會(huì)計(jì)目標(biāo)。會(huì)計(jì)核算所提供的信息應(yīng)當(dāng)滿足會(huì)計(jì)信息使用者的需要。非營(yíng)利性民辦學(xué)校的資產(chǎn)主要來(lái)自社會(huì)各界的捐贈(zèng)、接受服務(wù)對(duì)象繳納的服務(wù)費(fèi)、政府資助等，這些供應(yīng)者應(yīng)該對(duì)學(xué)校資產(chǎn)的管理、使用及處置等具有相應(yīng)的知情權(quán)。因此非營(yíng)利性民辦學(xué)校應(yīng)以滿足捐贈(zèng)人、服務(wù)對(duì)象和監(jiān)管部門等會(huì)計(jì)信息使用者的決策需要作為會(huì)計(jì)目標(biāo)，設(shè)計(jì)其會(huì)計(jì)報(bào)表體系和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告應(yīng)予披露的信息。其二，會(huì)計(jì)要素。由于非營(yíng)利性民辦學(xué)校的出資者不享有學(xué)校的所有權(quán)，不存在“所有者權(quán)益”和“利潤(rùn)”的核算，只需要設(shè)置資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入和費(fèi)用五個(gè)會(huì)計(jì)要素。同樣，在權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)下，也不存在核算收付實(shí)現(xiàn)制下的“支出”問題。其三，會(huì)計(jì)計(jì)量基礎(chǔ)。按歷史成本計(jì)量是企業(yè)會(huì)計(jì)核算的一般原則，而非營(yíng)利性民辦學(xué)校的業(yè)務(wù)特征決定其許多資產(chǎn)的取得并沒有實(shí)際成本，比如捐贈(zèng)資產(chǎn)、政府補(bǔ)助資產(chǎn)等都是無(wú)償取得的。所以，非營(yíng)利性民辦學(xué)校在堅(jiān)持以歷史成本為計(jì)量基礎(chǔ)的同時(shí)，對(duì)于一些特殊的交易事項(xiàng)，如捐贈(zèng)、政府補(bǔ)助等，應(yīng)當(dāng)引入公允價(jià)值等其他計(jì)量基礎(chǔ)。

四、營(yíng)造非營(yíng)利性民辦學(xué)校發(fā)展的良好環(huán)境

非營(yíng)利性民辦學(xué)校的培育是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，其間需要政府和社會(huì)的積極支持和規(guī)范引導(dǎo)，也需要社會(huì)整體公益精神的高揚(yáng)?？傮w說來(lái)，需要從如下兩個(gè)方面營(yíng)造非營(yíng)利性民辦學(xué)校發(fā)展的良好環(huán)境：

一方面，要強(qiáng)化政府及社會(huì)支持。為積極引導(dǎo)和主動(dòng)培育非營(yíng)利性民辦學(xué)校的發(fā)展，國(guó)家和地方政府應(yīng)當(dāng)持續(xù)加大資金、稅收與項(xiàng)目等方面的支持力度，營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍，引導(dǎo)社會(huì)通過提供捐贈(zèng)、志愿服務(wù)等方式支持非營(yíng)利性民辦學(xué)校的發(fā)展。經(jīng)驗(yàn)表明，民辦學(xué)校的非營(yíng)利性與政府、社會(huì)的支持存在著正相關(guān)關(guān)系，加大政府與社會(huì)支持力度有利于更好地引導(dǎo)、規(guī)范民辦學(xué)校按照非營(yíng)利體制要求運(yùn)營(yíng)。這其中，除了制定并落實(shí)財(cái)稅優(yōu)惠等政策外，還應(yīng)當(dāng)確立政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制，將非營(yíng)利性民辦學(xué)校與同類公辦機(jī)構(gòu)一并納入公開、公平、公正的政府購(gòu)買服務(wù)范圍，并圍繞購(gòu)買什么、向誰(shuí)購(gòu)買、如何購(gòu)買三個(gè)關(guān)鍵問題，逐步形成由政策法規(guī)體系支撐、可持續(xù)運(yùn)行的購(gòu)買服務(wù)機(jī)制。應(yīng)當(dāng)看到，在關(guān)于政府加大對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校的扶持問題上，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在全國(guó)性的重大會(huì)議中曾多次明確提及。例如，2010年7月溫家寶總理在全國(guó)教育工作會(huì)議上的講話《強(qiáng)國(guó)必強(qiáng)教強(qiáng)國(guó)先強(qiáng)教》中指出，要大力發(fā)展民辦教育，健全公共財(cái)政對(duì)民辦教育的扶持政策，特別是對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校要給予大力支持。要支持一批民辦大中專學(xué)校辦出水平和特色，成為一流學(xué)校。在學(xué)前教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育等社會(huì)力量參與較多的領(lǐng)域，政府可采取購(gòu)買服務(wù)的辦法，支持民辦教育發(fā)展。［7］

另外，為有效引導(dǎo)現(xiàn)有民辦學(xué)校的合理分流，讓多數(shù)實(shí)施學(xué)歷教育的民辦學(xué)校轉(zhuǎn)為非營(yíng)利性民辦學(xué)校，政府有必要對(duì)轉(zhuǎn)為非營(yíng)利性的民辦學(xué)校采取補(bǔ)償政策，如：原以出讓方式取得建設(shè)用地的，即時(shí)出讓價(jià)與行政劃撥價(jià)的差額部分，可在辦學(xué)結(jié)余款中扣除，返還給舉辦者；對(duì)開辦以來(lái)未取得任何回報(bào)，積累凈資產(chǎn)超過原始投入部分，可以一次性獎(jiǎng)勵(lì)的方式給予合理回報(bào)；舉辦者無(wú)資產(chǎn)投入，靠滾動(dòng)發(fā)展起來(lái)的學(xué)校，對(duì)開辦以來(lái)未取得任何回報(bào)的實(shí)際辦學(xué)者，可以一次性獎(jiǎng)勵(lì)的方式給予合理回報(bào)；舉辦者原始投入占建?？偼度氡壤^大的學(xué)校，經(jīng)舉辦者提出申請(qǐng)，可以政府參股的形式，置換舉辦者的部分原始投入；實(shí)施分類管理后，遵循財(cái)產(chǎn)保值原則，允許按出資人的實(shí)際出資額和當(dāng)年金融機(jī)構(gòu)存款基準(zhǔn)利率的乘積，從辦學(xué)結(jié)余款中返還給出資人，或計(jì)入其新增出資額。

另一方面，要積極弘揚(yáng)公益精神。從總體上看，非營(yíng)利性民辦學(xué)校應(yīng)是使命驅(qū)動(dòng)、以志愿求公益的組織，公益精神是其核心資源之一。所謂公益精神，“就是公益主體基于一定的關(guān)懷和利他意識(shí)而面向特定社會(huì)群體或人類發(fā)展共同關(guān)注問題的行為的一種心理態(tài)度、價(jià)值觀念和人格品質(zhì)。”［8］超越個(gè)人私利的公益精神應(yīng)是出資者等參與非營(yíng)利性民辦學(xué)校辦學(xué)的核心動(dòng)力，也是社會(huì)成員為之提供捐贈(zèng)、志愿服務(wù)的基本動(dòng)因。非營(yíng)利性民辦學(xué)校正是基于公民社會(huì)中具有公益精神的個(gè)人、社會(huì)力量的合作而形成的，其目標(biāo)是提供優(yōu)質(zhì)的公共教育服務(wù)。當(dāng)然，社會(huì)整體公益精神的高揚(yáng)不是一朝一夕的，也不是自發(fā)生成的，而是需要實(shí)實(shí)在在的制度和良好的社會(huì)生態(tài)作為基礎(chǔ)，在此期間，政府應(yīng)扮演重要的角色。政府在制定公共政策時(shí)應(yīng)大力提倡公益精神，倡導(dǎo)慈善公益活動(dòng)，認(rèn)真回應(yīng)社會(huì)公益需求和民眾的公益期待。政府應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新慈善公益的思路和舉措，以大型公益項(xiàng)目為依托，倡導(dǎo)與實(shí)施培育公益精神的主題工程，在全社會(huì)范圍內(nèi)形成“弘揚(yáng)公益思想、壯大公益隊(duì)伍、整合公益資源、豐富公益活動(dòng)”的發(fā)展態(tài)勢(shì)，為非營(yíng)利性民辦學(xué)校等非營(yíng)利社會(huì)組織的健康發(fā)展提供精神動(dòng)力與社會(huì)支持。

注釋：

①如何在我國(guó)現(xiàn)行立法中導(dǎo)入“財(cái)團(tuán)法人”制度是一個(gè)復(fù)雜的問題，將涉及我國(guó)民法通則的重大修改及法人類型的重新劃分。筆者認(rèn)為，我國(guó)統(tǒng)一的財(cái)團(tuán)法人制度的立法模式，至少有兩種選擇：一種是，在將來(lái)出臺(tái)的民法典之中確立其基本規(guī)范，其中不僅僅包括實(shí)質(zhì)意義上的民法規(guī)范，也包括監(jiān)督管理上的基本制度，也就是說可以包括部分行政法規(guī)范，然后再以單行的較低層次的立法規(guī)定較為細(xì)節(jié)性的內(nèi)容（主要是關(guān)于監(jiān)督管理的法規(guī)）；另一種是，僅在民法典中簡(jiǎn)單說明財(cái)團(tuán)法人是法人的一種，但是不設(shè)定具體規(guī)則，而是交由單行立法解決。

②關(guān)于“獎(jiǎng)勵(lì)性回報(bào)”的規(guī)定可體現(xiàn)于當(dāng)前國(guó)務(wù)院正在著手制定的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》的修正案中。

［1］何金輝.民辦學(xué)校分類管理的分歧與共識(shí)［J］.教育發(fā)展研究，2010（10）：42.

［2］賈西津.第三次改革——中國(guó)非營(yíng)利部門戰(zhàn)略研究［M］.北京：清華大學(xué)出版社，2005：115－124.

［3］［美］亨利·漢曼斯，著.于靜，譯.企業(yè)所有權(quán)論［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001：354.

［4］人大教科文衛(wèi)委員會(huì)侯小娟談民辦學(xué)校合理回報(bào)問題［EB/OL］.（2003－04－07）.［2011－04－20］.http://www.people.com.cn/GB/kejiao/39/20030407/965017.html.

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［7］溫家寶.強(qiáng)國(guó)必強(qiáng)教 強(qiáng)國(guó)先強(qiáng)教［EB/OL］.（2010－08－31）.［2011－04－25］.http://news.xinhuanet.com/politics/2010－08/31/c_12502783.htm.

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