廉租住房的退出現(xiàn)狀與機(jī)制創(chuàng)新研究

阮 可 吳德琳

（1.浙江大學(xué)城市學(xué)院，浙江杭州310015；2.浙江建設(shè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，浙江杭州311231）

廉租住房退出機(jī)制是指政府為了有效地配置有限的住房資源，體現(xiàn)公平、公正原則，通過(guò)具體的行政主管機(jī)構(gòu)審核，對(duì)住房保障對(duì)象的資格進(jìn)行規(guī)制，讓收入或住房條件得到改善的住房保障對(duì)象通過(guò)一定渠道或方式退出的一整套制度安排、程序以及與之相應(yīng)的保障最低收入群體住房需求的配套措施等。［1］無(wú)論享受何種保障形式的住房保障對(duì)象，一旦家庭收入或住房條件得到改善，就要退出保障范圍，把機(jī)會(huì)留給更困難的居民。

一、廉租住房退出的現(xiàn)狀

按照廉租住房制度設(shè)計(jì)的初衷，隨著經(jīng)濟(jì)狀況的改善，廉租住戶應(yīng)退出該福利保障范圍，該住房應(yīng)處于一定的流轉(zhuǎn)狀態(tài)，但現(xiàn)實(shí)中廉租住房退出困難重重。表現(xiàn)為：

1.無(wú)法有效跟蹤廉租住房家庭收入變動(dòng)情況。廉租住房退出機(jī)制是以家庭的經(jīng)濟(jì)條件進(jìn)行嚴(yán)格跟蹤管理為基礎(chǔ)的，而當(dāng)下各地區(qū)還沒有建立相應(yīng)體系來(lái)界定家庭收入。當(dāng)今社會(huì)個(gè)人及其家庭收入的透明度很差，不僅包括單位工資部分，還有很多灰色收入及其他收入來(lái)源渠道，除此之外，現(xiàn)有戶籍關(guān)系又較為混亂，掛靠情況復(fù)雜。在此狀況下，要確定收入的經(jīng)濟(jì)來(lái)源標(biāo)準(zhǔn)難度很大，主要體現(xiàn)在：廉租住戶的個(gè)人收入申報(bào)存在信息失真的風(fēng)險(xiǎn)、社區(qū)工作人員的入戶調(diào)查難以完全獲取廉租住戶與收入有關(guān)的各項(xiàng)真實(shí)數(shù)據(jù)、將廉租住戶信息進(jìn)行公示也難以實(shí)現(xiàn)鄰里監(jiān)督。

2.缺乏廉租住房的專門管理機(jī)構(gòu)。住房保障退出管理的專業(yè)性比較強(qiáng)，涉及對(duì)被保障人員的資格審查、補(bǔ)貼資金的測(cè)算及被保障人員收入提高后的退出等諸多方面的問(wèn)題，這些需要專門的管理部門依法管理。但是，目前在廉租住房管理過(guò)程中缺乏這種專門的職能機(jī)構(gòu)。主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，政出多門，機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂。第二，人員配置不足。第三，沒有健全的廉租住房管理工作考核機(jī)制，廉租住房的退出管理動(dòng)力不足。

3.現(xiàn)行廉租房退出動(dòng)力不足、退出成效低。目前，廉租住房也有退出的懲戒措施，但政策規(guī)定的懲罰力度太輕，將懲罰集中于租金，而廉租住戶的經(jīng)濟(jì)實(shí)力本來(lái)就有限，對(duì)其進(jìn)行罰款往往達(dá)不到制度設(shè)計(jì)的初衷，因?yàn)橐坏┝庾粲捎诮?jīng)濟(jì)困難拒繳，退出程序必將難以實(shí)施。另外，各地對(duì)“騙租”行為主要有“收回廉租房資格”、“罰款”、“一定期限內(nèi)喪失申請(qǐng)廉租房資格”等懲罰措施，而騙租的違約收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于違約成本，實(shí)際上這對(duì)不具備享受廉租住房資格的群體是一個(gè)負(fù)激勵(lì)作用。［2］

二、廉租住房退出的問(wèn)題分析

以上廉租住房退出存在問(wèn)題的原因是多方面的，從宏觀層面來(lái)看，這與我國(guó)當(dāng)前的體制機(jī)制有關(guān)，如各項(xiàng)住房保障法規(guī)不健全、部門管理職能不明確；從微觀層面來(lái)看，廉租住房退出缺少技術(shù)層面的支持，操作系統(tǒng)不完善。

圖1 杭州市城鎮(zhèn)廉租住房保障個(gè)人申請(qǐng)流程圖①

1.信息共享機(jī)制不健全，難以核準(zhǔn)保障對(duì)象的經(jīng)濟(jì)狀況。目前，從申請(qǐng)程序來(lái)看，審核單位無(wú)法有效對(duì)申請(qǐng)者的收入狀況進(jìn)行精準(zhǔn)核對(duì)。以杭州市城鎮(zhèn)廉租住房保障個(gè)人申請(qǐng)流程（見圖1）為例，需求者可自行到市房管局領(lǐng)取表格直接申請(qǐng)的方式，而基層要在并不了解申報(bào)者經(jīng)濟(jì)收入的情況下，為其出具經(jīng)濟(jì)狀況證明，尤其是部分“低收入家庭”的隱蔽性經(jīng)濟(jì)收入難以查證，在一定程度上導(dǎo)致把關(guān)不嚴(yán)現(xiàn)象。另一方面，各城區(qū)、街道、社區(qū)對(duì)申請(qǐng)結(jié)果無(wú)法了解，不能準(zhǔn)確掌握申請(qǐng)廉租房人員數(shù)和實(shí)際享受人員數(shù)，給社區(qū)工作造成了很大難度。其主要原因在于：住房保障、公安（車輛和戶籍管理）、人力資源和社會(huì)保障（社會(huì)保險(xiǎn)）、房地產(chǎn)、金融、工商、稅務(wù)、住房公積金等部門和機(jī)構(gòu)的信息共享機(jī)制未很好建立，盡管在程序設(shè)計(jì)上做到了申請(qǐng)、審核、公示、輪候、配租程序完整，確保廉租住房配租過(guò)程公開透明，但由于信息的不能共享，無(wú)法做到審核工作的準(zhǔn)確性，不能有效保證配租結(jié)果的公平公正；同樣，即使配租結(jié)果最初合理，但由于保障對(duì)象經(jīng)濟(jì)狀況的變化，仍然不能保證配租后續(xù)的監(jiān)管。

2.保障對(duì)象經(jīng)濟(jì)狀況未能改善，無(wú)能力退出。以杭州市廉租住宅區(qū)祥符鎮(zhèn)水碧苑為例，該小區(qū)共有廉租住戶約1100戶，通過(guò)實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)該住宅區(qū)以失業(yè)人員、喪失勞動(dòng)能力人員、歸正人員及其他困難人員家庭為主。其中失業(yè)人員、歸正人員約占到42％，他們文化水平低且無(wú)技能，難以找到合適的工作，小區(qū)內(nèi)共有殘疾人員150人，精神殘疾42人，約占到17.5％，本身就是屬于受照顧的弱勢(shì)群體，小區(qū)內(nèi)又無(wú)法提供較多的公益性崗位，在家待崗的愈來(lái)愈多。

已入住的低收入人群，即使生活稍有改善，但仍買不起房或不愿意買房，主管單位不能也無(wú)法將其強(qiáng)制遷出，使廉租住房無(wú)法進(jìn)入循環(huán)流轉(zhuǎn)。

3.退出缺乏動(dòng)力，保障對(duì)象不愿退出。目前我國(guó)在廉租住房退出上缺乏動(dòng)力機(jī)制設(shè)計(jì)，居民在利益的權(quán)衡下，往往選擇延時(shí)退出。

個(gè)人如果在懲罰的安排下選擇延時(shí)退出，并能取得收益，即政府的處罰力度太小，則會(huì)做出延時(shí)退出的選擇；而如果未能取得收益，即政府的處罰力度大，也不能完全保證家庭會(huì)退出廉租住房體系。［3］通過(guò)對(duì)水碧苑廉租住戶的調(diào)查研究也證明了該判斷，在回收的110份調(diào)查問(wèn)卷中，愿意退出的占21％，不愿意的占57％，待定的占19％，說(shuō)不清的占3％。②由于廉租住戶申請(qǐng)過(guò)程很嚴(yán)格，目前沒有主動(dòng)退出的住房，即使有愿意退出的，也并非主觀上愿意退出，更多的考慮是子女問(wèn)題，主要擔(dān)心小區(qū)歸正人員對(duì)子女的心理影響。

4.監(jiān)管缺乏強(qiáng)制力，違規(guī)對(duì)象不能有效懲戒。廉租住房的退出制度不嚴(yán)密，有空子可鉆，或者規(guī)定了權(quán)利未規(guī)定義務(wù)，或者所規(guī)定的應(yīng)受懲罰的程度過(guò)輕，為不良者提供了較小風(fēng)險(xiǎn)的違規(guī)空間，可能出現(xiàn)制度管不著的現(xiàn)象。按照《杭州市城鎮(zhèn)廉租住房保障管理辦法》第二十條的規(guī)定：民政部門和住房保障管理部門定期對(duì)配租家庭的經(jīng)濟(jì)收入情況、房產(chǎn)情況進(jìn)行審核。對(duì)已不符合廉租住房保障條件的家庭，由住房保障管理部門在其配租期滿后作出取消配租資格、停止發(fā)放租金補(bǔ)貼、停止公房租金減免等決定，并收回廉租住房?？梢?，該辦法的規(guī)定是原則性規(guī)定，缺乏可操作性條款。目前一般是由于詐騙和低保戶死亡被強(qiáng)制退出的個(gè)例，沒有出現(xiàn)因收入增加和其他原因主動(dòng)退出的。因此，在制度設(shè)計(jì)上要細(xì)化退出的細(xì)則，使退出有相應(yīng)剛性的可操作依據(jù)。此外，在退出執(zhí)行方面，目前缺乏相應(yīng)機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施，在聯(lián)合執(zhí)法中會(huì)牽涉到公安、工商、房管、稅務(wù)、城管執(zhí)法等部門，牽涉到各部門的銜接問(wèn)題。廉租住房審核在民政局，具體操作在房管處，如果沒有公安局或其他執(zhí)法部門的配合，房管處強(qiáng)制住戶搬走在實(shí)踐中是有相當(dāng)難度的。

三、優(yōu)化廉租住房退出機(jī)制的對(duì)策

廉租住房退出機(jī)制的優(yōu)化和創(chuàng)新是一項(xiàng)系統(tǒng)工作，基于上文的分析，可從信息共享、法規(guī)完善、機(jī)構(gòu)建立、引力設(shè)置等層面提出以下對(duì)策：

1.健全廉租住房信息共享機(jī)制。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，個(gè)人收入的監(jiān)管需要完善的信息機(jī)制，如發(fā)達(dá)的信用體系、完備的個(gè)人收入檔案等。我國(guó)香港由于存在較好的信用制度體系，使得住進(jìn)公屋的對(duì)象基本上能夠自覺退出。［4］而我國(guó)目前在這些方面還相當(dāng)薄弱，因而，應(yīng)全面建立廉租住房退出的信息機(jī)制，這包括個(gè)人收入監(jiān)管制度和個(gè)人信用制度建設(shè)。

（1）完善個(gè)人信用檔案，加強(qiáng)個(gè)人信用基礎(chǔ)信息的建設(shè)。個(gè)人信用檔案包括個(gè)人基本資料、經(jīng)濟(jì)信用資料（即個(gè)人與銀行發(fā)生的相關(guān)交易信息資料）、個(gè)人的社會(huì)信息及特別記錄三個(gè)方面的內(nèi)容。個(gè)人信用檔案應(yīng)以居民身份證號(hào)碼作為唯一標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)個(gè)人信用基礎(chǔ)信息的建設(shè)，為個(gè)人信息的無(wú)障礙溝通和資源共享奠定基礎(chǔ)。

（2）建立個(gè)人信用調(diào)查制度，對(duì)個(gè)人的信用程度進(jìn)行評(píng)估?？刹扇煞N方式。一是以行業(yè)為單位建立個(gè)人信用調(diào)查制度。首先是以信用卡資料和個(gè)人住房貸款資料為突破口，實(shí)現(xiàn)銀行內(nèi)部個(gè)人信用資料的共享；其次是建立金融系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)的個(gè)人信用信息庫(kù)，形成銀行間的信息交流機(jī)制，實(shí)現(xiàn)跨系統(tǒng)的信息共享；再次是政府成立專門的信用報(bào)告機(jī)構(gòu)，聯(lián)合銀行、證券、保險(xiǎn)、法院、公安、稅務(wù)與審計(jì)等部門，實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息集中管理和資源共享。二是以區(qū)域?yàn)閱挝唤€(gè)人信用調(diào)查制度。以杭州為例，首先是以杭州市行政區(qū)為單位，實(shí)現(xiàn)行政區(qū)個(gè)人信用資源共享；其次是由行政區(qū)向外擴(kuò)展，建立覆蓋全市的個(gè)人信用信息系統(tǒng)；再次是由政府組建專門的信用管理機(jī)構(gòu)，建立覆蓋全社會(huì)的個(gè)人信用信息管理系統(tǒng)。

（3）加快個(gè)人信用信息資源的電子化建設(shè)?？刹捎媒y(tǒng)一微機(jī)和網(wǎng)絡(luò)管理的方式，提高管理部門和廉租房住戶信息資源的利用率，逐步完成跨行業(yè)、跨系統(tǒng)、跨地區(qū)聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)信息共享和及時(shí)溝通，徹底解決信息不對(duì)稱的問(wèn)題，為住房保障退出機(jī)制的健康發(fā)展提供信息支持。目前，國(guó)內(nèi)如重慶等地已開發(fā)了針對(duì)市局級(jí)房屋管理部門廉租住房保障業(yè)務(wù)研發(fā)的信息系統(tǒng)，能夠?qū)崿F(xiàn)市、區(qū)、縣、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)多級(jí)聯(lián)網(wǎng)統(tǒng)一管理。

2.完善廉租住房法律體系。住房保障制度作為一項(xiàng)重要的社會(huì)政策，需要?jiǎng)傂缘姆芍С?，才具有懲戒的依?jù)和強(qiáng)制力。從西方國(guó)家的立法狀況來(lái)看，許多國(guó)家都先后頒布了涉及住房保障的基本法律，如美國(guó)自上世紀(jì)30年代開始先后出臺(tái)了《國(guó)家住宅法》《國(guó)民可承擔(dān)住宅》等法案，［5］80年代英國(guó)頒布了《住宅法》。這些法案都嚴(yán)格規(guī)定住房保障對(duì)象進(jìn)入、退出的管理辦法。加快住房保障的法律體系建設(shè)應(yīng)具體做到以下兩點(diǎn)：

（1）出臺(tái)廉租住房管理的相應(yīng)法律細(xì)則。從法律操作層面規(guī)定住房保障的對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障水平、保障資金的來(lái)源、退出機(jī)制及管理機(jī)構(gòu)等，為建立動(dòng)態(tài)的廉租住房保障體系提供法律依據(jù)。［6］整合現(xiàn)有的住房保障政策，修改和細(xì)化《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房申請(qǐng)、審核及退出管理辦法》（2005）或出臺(tái)地方性條例和規(guī)章，使住房保障的退出有法可依。

（2）在相應(yīng)法律法規(guī)和實(shí)施細(xì)則上對(duì)不同的主觀惡性、不同的損害程度確定不同的懲罰性規(guī)定。目前的有關(guān)法規(guī)規(guī)定，對(duì)違規(guī)廉租戶的處罰除了取消廉租資格、停止福利補(bǔ)貼之外，只處以1 000元以下罰款，對(duì)廉租戶構(gòu)不成足夠的心理壓力和經(jīng)濟(jì)壓力，客觀上助長(zhǎng)了廉租對(duì)象的僥幸心理以及政府部門的“尋租”等不良行為。如僅僅處以有限的甚至是象征性的罰款，也是不會(huì)有威懾力、約束力的。這一點(diǎn)可以借鑒香港，如香港的《房屋條例》罰則明確且具備法律效力，任何人士如故意向房屋委員會(huì)虛報(bào)資料，即屬違法，一經(jīng)定罪，可判罰款20 000港元及監(jiān)禁6個(gè)月。

3.建立政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)。為保證廉租住房的合理使用和規(guī)范管理，亟待建立廉租住房政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

（1）成立專門的退出管理機(jī)構(gòu)對(duì)廉租住房進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。退出管理機(jī)構(gòu)是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其職責(zé)包括：制定規(guī)范的監(jiān)督調(diào)查程序、調(diào)查內(nèi)容，負(fù)責(zé)審查住房保障對(duì)象的家庭收入變動(dòng)情況，并對(duì)其收入情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤，定期界定退出對(duì)象；負(fù)責(zé)對(duì)保障性的實(shí)物配租房的使用監(jiān)督和承租對(duì)象違法行為的查處，確保最低收入和住房困難“雙困戶”的住房利益。

（2）政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須與執(zhí)行機(jī)構(gòu)相分離。廉租住房作為一種社會(huì)保障，關(guān)注和解決的不僅僅是國(guó)民收入和住房資源的再分配問(wèn)題，同時(shí)還能緩解和消除城市貧困的社會(huì)問(wèn)題。給予廉租住房保障本身是政府義不容辭的責(zé)任，但對(duì)政府行為的監(jiān)管和評(píng)價(jià)如果再由政府來(lái)承擔(dān)，則難免會(huì)因?yàn)樽宰髯栽u(píng)自議而難以令人信服。因此，廉租住房政府監(jiān)管應(yīng)該交給人大或政協(xié)，杜絕分配者以權(quán)謀私，保證廉租住房規(guī)范合理的分配和使用。

（3）設(shè)計(jì)科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。將廉租住房政策執(zhí)行結(jié)果納入政府官員當(dāng)年的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系。廉租住房政策的執(zhí)行主要是政府行為，其工作成果應(yīng)該列入政府績(jī)效考核體系，績(jī)效考核內(nèi)容應(yīng)該包含執(zhí)行基礎(chǔ)、執(zhí)行產(chǎn)出和執(zhí)行后果三個(gè)部分。執(zhí)行基礎(chǔ)是在當(dāng)年廉租住房政策執(zhí)行前地方財(cái)政、人口以及住房等方面的情況，主要展示政策執(zhí)行背景；執(zhí)行產(chǎn)出反映了實(shí)際執(zhí)行能力和行為狀態(tài)，主要考察指標(biāo)是制度建設(shè)、人力資源、資金配備、保障對(duì)象以及行政效率等分指標(biāo)，其中要求地方性廉租住房管理辦法的內(nèi)容必須根據(jù)《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》的各項(xiàng)要求，如受助家庭資格標(biāo)準(zhǔn)、資金來(lái)源、主要配租方式與配租標(biāo)準(zhǔn)、退出條件等，制定出相應(yīng)的有實(shí)踐操作性的具體實(shí)施方案；執(zhí)行后果則側(cè)重于反映廉租住房政策執(zhí)行后，各地泛廉租住房保障群體住房問(wèn)題的解決和住房條件改善的狀況，以及由此引發(fā)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)影響；考察指標(biāo)主要包括廉租家庭居住質(zhì)量改善狀況、社區(qū)管理以及社會(huì)評(píng)價(jià)等。

4.設(shè)置引力機(jī)制，驅(qū)動(dòng)住戶主動(dòng)騰退。引力機(jī)制的設(shè)置是當(dāng)?shù)褪杖爰彝サ慕?jīng)濟(jì)狀況發(fā)生變化，出現(xiàn)向上流動(dòng)的傾向時(shí)，通過(guò)一定的政策安排，使廉租住戶進(jìn)入住房保障的上位。引力機(jī)制的實(shí)質(zhì)是通過(guò)福利制度的安排，使不再具有廉租資格的家庭退出廉租房后所享受的福利略大于或不小于廉租保障，從而引導(dǎo)廉租戶自愿騰退。

如果廉租對(duì)象的經(jīng)濟(jì)狀況有所改善但沒有一定的福利政策保障，依然是買不起房的住房困難戶，作為理性經(jīng)濟(jì)人，即使不再符合廉租住戶居住標(biāo)準(zhǔn)的，為追求個(gè)人利益最大化仍然不會(huì)主動(dòng)退掉廉租房，而是積極采取隱瞞家庭收入等措施來(lái)維持既得利益。但制度設(shè)計(jì)時(shí)如能考慮到：當(dāng)家庭選擇延時(shí)退出，則讓廉租住戶處于收益遞減的狀態(tài)，不僅將受到懲罰，還將失去獲得獎(jiǎng)勵(lì)的機(jī)會(huì)，時(shí)間越長(zhǎng)，損失越大，這樣就會(huì)促使家庭在選擇中選取按時(shí)退出。因此應(yīng)考慮引進(jìn)引力機(jī)制，讓廉租住戶主動(dòng)退出而不是讓主管部門被動(dòng)尋找不符合廉租資格的住戶。［7］

引力機(jī)制的主要手段是運(yùn)用逆向遞減補(bǔ)貼的方式。所謂“逆向遞減”補(bǔ)貼，收入稍高者少補(bǔ)，收入較低者多補(bǔ)，或者隨承租人收入水平提高實(shí)行新的租金標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)節(jié)機(jī)制。通過(guò)這種差額補(bǔ)貼讓更困難的住戶得到更多的收益增加社會(huì)總福利。同時(shí)讓條件較好的住戶由于收益較小而放棄或退出廉租住房，這對(duì)形成良性的退出機(jī)制具有至關(guān)重要的作用。在具體實(shí)施過(guò)程中，可以確定一個(gè)相對(duì)科學(xué)的打分公式或者排序規(guī)則，再分成若干等級(jí)，確定給予補(bǔ)貼的優(yōu)先順序和補(bǔ)貼檔次。在實(shí)踐中到底分幾個(gè)層次，標(biāo)準(zhǔn)如何確定，還要充分考慮各方面的情況。從這種手段的實(shí)施角度上講，采用貨幣化租金補(bǔ)貼方式比實(shí)物配租使廉租房的退出更易操作。貨幣化租金補(bǔ)貼分季度給付的是資金量小的租金，而實(shí)物配租提供的是資金量大的住房，退出不論從利益誘惑上還是從操作上看都比較困難。此外還可以設(shè)計(jì)包括購(gòu)房無(wú)息貸款或減息貸款、降低首付比例等金融優(yōu)惠政策和廉租住房退出者的經(jīng)濟(jì)適用房?jī)?yōu)先購(gòu)買權(quán)的政策。通過(guò)這些多層次模式和各種資助政策，打破廉租住房租住的“終身制”，幫助廉租住戶實(shí)現(xiàn)向社會(huì)上層流轉(zhuǎn)，也為其他低收入群體騰出空間，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

注釋：

①資料來(lái)源：“杭州市區(qū)廉租住房個(gè)人申請(qǐng)流程”，http://www.hzfc.gov.cn/subject/lian/index6.htm（杭州市房產(chǎn)信息網(wǎng)）。

②數(shù)據(jù)來(lái)源：2010年12月通過(guò)發(fā)放問(wèn)卷調(diào)研統(tǒng)計(jì)整理。

［1］馬智利.我國(guó)保障性住房運(yùn)作機(jī)制及其政策研究［M］.重慶：重慶大學(xué)出版社，2010：156.

［2］劉穎.中國(guó)廉租住房制度創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析［M］.上海：上海人民出版社，2007：243－269.

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