城市公益用地擴大問題探討——以太原市為例

李柏湲，李春良，李富忠

（山西農(nóng)業(yè)大學資源環(huán)境學院，山西太谷030801）

一、研究背景

城市是經(jīng)濟、文化、藝術(shù)中心，也是一個人口密集的地方，城市人口占全國人口比重從2002年36.22%上升到2009年46.59%，同時人均消費水平也從每人每年6 850元上升到15 025元，這說明人們對生活質(zhì)量的要求不斷提高，對城市改善的需求不斷提升。另一方面，現(xiàn)在我國的主要產(chǎn)業(yè)已從第一、二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化，由此教育產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)等成為了推動城市競爭力的主要因素，因此，城市公益用地的擴大成為了一個必然的趨勢。

公益用地承載了一個城市的基礎(chǔ)設(shè)施和基本生活設(shè)備，也是城市活動的載體，它反應(yīng)了一個城市的文化、經(jīng)濟和物質(zhì)生活條件水平。公益用地已經(jīng)成為城市用地中重要的組成部分。我國現(xiàn)處于城市改編和城市環(huán)境改建過程，并且對于城市公益用地的研究較為薄弱，因此，對城市公益用地問題的研究具有很現(xiàn)實的意義。

二、城市公益用地的相關(guān)概念界定

（一）概念界定

在學術(shù)界，對于公共利益用地范圍的界定不是很明確，世界上對于公益用地的規(guī)定可劃分為兩類，筆者經(jīng)總結(jié)將其劃分為了三類：一是概念式，法律直接規(guī)定或是由法院通過判例對公共利益作出詮釋，來說明此地是否可為公共利益用地。第二是列舉式。如日本的 《日本土地征用法》第3條列舉了35項共49種可以予以征用的公共利益性質(zhì)的事業(yè)。［1］第三是一種特定方式的規(guī)定，它并沒有采用概念式或者列舉式的方法，而是與財產(chǎn)的分類結(jié)合起來判斷。體現(xiàn)在法國的1810年3月8日頒布的世界上第一部 《土地征用法》中對于公共利益的問題，具體說來，法國立法將財產(chǎn)分為 “公產(chǎn)”和 “私產(chǎn)”，前者指供公眾和公務(wù)使用的一切財產(chǎn)，后者指為增加本團體利益收入而使用的一切財產(chǎn)，判斷公共利益的標準是看是否使得公產(chǎn)產(chǎn)生增值效果。［1］

我國2001年以國土資源部2001年發(fā)布的《劃撥用地目錄》中就曾規(guī)定了城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)用地的范圍。2009年12月，在鄭州大學中國土地法律制度研究中心舉辦的一場研討會上，公開了由其草擬的 《城市房地產(chǎn)征收補償法（建議稿）》，其中，對公共利益作出了界定，并以列舉的方式明確了公共利益的范圍。建議稿第8條第2項規(guī)定，“非營利性”的基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、社會公益事業(yè)用地，也屬于公益性項目建設(shè)，這包括非營利性的城市基礎(chǔ)設(shè)施、交通、水利、科研、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育、文化、社會福利、勞動保障、計劃生育、公共廣播電視及無線電監(jiān)測設(shè)施等用地。［2］

（二）城市公益用地的特點

1.公共性和外部性。城市公益性用地的本質(zhì)是一種公共產(chǎn)品，他不具有排他性。外部性是指 “一個經(jīng)濟主體的行為對另一個經(jīng)濟主體的福利所產(chǎn)生的效果，而這種效果并沒有通過貨幣或市場交易反映出來”，公益性用地的外部性是比較明顯。［3］如政府興建開放的體育場館，使得市民獲得休閑運動的場所，促使周圍的房子租價上漲，但這種作用并未得到貨幣補償。

2.空間利用的壟斷性。城市公益性用地大多在政府的規(guī)制調(diào)控體系下運行，［3］而且城市公益用地有些要具備充足的產(chǎn)品和服務(wù)規(guī)模；現(xiàn)在城市規(guī)劃中的土地利用緊張，又要求其達到一定的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，因此具有一定的空間壟斷特色。

3.組織構(gòu)成的系統(tǒng)性。城市公益性用地是一項需要政府推動、社會公眾參與、經(jīng)濟基礎(chǔ)作為后盾、科學技術(shù)為導(dǎo)向的龐大的工程，并且隨著社會的發(fā)展而越來越趨于復(fù)雜，它的建設(shè)與發(fā)展是-項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。［3］

4.帶動性。這里的帶動性是指帶動周邊經(jīng)濟的發(fā)展。當前我國城市已經(jīng)發(fā)展到了一定階段，隨著人們物質(zhì)要求的不斷提高，城市公益用地的需求也不斷增加，但面對城市繁華區(qū)高額的土地價格，政府部門有時會選擇偏遠的城市邊緣地段進行公益用地的建設(shè)。使得原本荒涼的地區(qū)人流量增大，從而帶動周邊經(jīng)濟的發(fā)展，最后成就了城市的另一繁華區(qū)。

三、公益用地擴大的利弊研究

隨著生活質(zhì)量的提高，公益事業(yè)不斷被人們所重視，公益用地建設(shè)也越來越多，用地面積逐漸增大。為增加城市競爭力和滿足人們的物質(zhì)生活需求，太原市近幾年加強了公益用地方面的建設(shè)，并取得了明顯的效果，但也同時涌現(xiàn)出一些問題（表1）。

由表1我們可以看出，醫(yī)院個數(shù)雖有波動但是逐年增長；公園面積除2002年到2003年外也是呈現(xiàn)逐年增長趨勢；道路面積呈現(xiàn)出大幅度的增長，公共綠地面積也在增大。本文歸納為以下三個方面來進行研究。

表1 太原市醫(yī)院個數(shù)、公園面積、道路面積、公共綠地面積歷年變化表Table 1 The table of change of hospital-number，park-area，road-area，pablic greenbelt-area in acalender year in Taiyuan

（一）教育

教育事業(yè)一直被國家所重視，從1999年起，我國開始擴大高校招生規(guī)模 （2002年在校人數(shù)總數(shù)是933 964，而2007年增加到1 169 335），教學實力不斷增強，學校規(guī)模不斷擴大，對交通業(yè)、消費業(yè)以及周邊的房產(chǎn)價格逐漸產(chǎn)生影響。家長為了給孩子創(chuàng)造一個良好的學習環(huán)境，選擇在學校周邊買房，使得周邊房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。由于學校的建立，學生消費這個商機被許多商人所注意到，因此在學校周圍建起了許多以學生為主要消費群體的商店或是小吃店，從而帶動周邊的消費，促進周邊經(jīng)濟發(fā)展，學校周圍呈現(xiàn)出更為繁華的經(jīng)濟現(xiàn)象，可見雖然學校的建立占用了大片的土地，但是它卻能大幅度的帶動周邊的經(jīng)濟，事實上早已彌補了占地所損失的經(jīng)濟價值。根據(jù)調(diào)查，目前出現(xiàn)的問題是許多學校大規(guī)模擴建校園，使學校產(chǎn)生了許多空閑土地。

（二）交通

由表1可以看出太原交通面積在逐年遞增。經(jīng)濟的發(fā)展離不開道路的暢通，良好的道路才能有利于當?shù)禺a(chǎn)品的銷售或吸引外商的投資。太原市交通的穩(wěn)步發(fā)展，對于經(jīng)濟的發(fā)展具有促進作用。在城市有限土地面積內(nèi)，城市道路不斷擴寬，道路地面積比例較大并逐年遞增。城市道路根據(jù)平均車流量分為兩種，一種是流量小的寬松路段，一種是車流量大的擁堵路段，但是現(xiàn)在為了方便人們生活，在城市有限土地面積內(nèi)，城市的道路建設(shè)盲目的拓寬，原本車流量小的馬路都將其拓寬，即浪費了很多可利用的土地，還消耗了大量的財政。再者有些車流量大的路段，雖然進行了拓寬，但是在繁華地段確實占用了很大的土地面積，并且其造價非常高。經(jīng)濟的發(fā)展離不開道路的暢通。

（三）公園與公共綠地面積

由表1可以看出，隨著城市的發(fā)展，人們生活水平的提高，人們對于生活環(huán)境的要求越來越高，公園和公共綠地面積不斷擴大，首先，滿足了城市人們的生活需要的同時帶動經(jīng)濟發(fā)展。首先公園和街心花園周圍的房價較高，例如汾河周邊，由于汾河生態(tài)恢復(fù)，營造了一個良好的休閑場所，于是周圍房價明顯高于一般地段。再者由于公園的增多，加強了人們出去休閑的欲望。當公園的人流量增大時，就會帶動周邊的消費，很容易形成一種大范圍的商業(yè)區(qū)或是小吃街等，促進經(jīng)濟的發(fā)展。第二，公共綠地的增加不僅美化了城市環(huán)境，而且提升了城市的競爭力，當一座城市給人感覺舒適和美麗并且擁有一些文物古跡的建設(shè)，就會吸引很多游客來此休閑和度假，促進第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和收入，從而促進經(jīng)濟的發(fā)展。但是現(xiàn)在城市的綠地面積出現(xiàn)盲目擴大趨勢，例如一個公園只需三千平方米就能滿足其周邊居民的活動休閑需求，但只為要增加綠地面積而多增加了一千平方米，那么多余出來的面積對于城市來說就是一種土地損失，這塊土地本身因該有的的經(jīng)濟價值會受到影響。同時綠地面積過大會占用本應(yīng)該用于其他的用地，此時人們正常的生活并沒有因為城市綠地的增多而更加舒適，反而影響到人們交通、住房等很多問題。

四、城市公益用地擴大問題的總結(jié)及建議

通過上述分析可以看出公益用地的擴大不僅帶來很多益處，同時也存在不少的問題。

第一，公益用地出現(xiàn)不合理利用現(xiàn)象。城市土地范圍有限，但是人們物質(zhì)生活的同樣需要滿足，這就要求公益用地要在最小的用地面積下滿足最大的需求。第二，公益用地建設(shè)制度不夠規(guī)范，如果有相應(yīng)的法規(guī)或是政策，就不會有毫無意義的過大面積建設(shè)。第三，公益用地的建設(shè)費用也是不可忽視的問題，公益用地不具有盈利性，所以要靈活籌集資本。針對以上問題，本文提出以下建議：

首先合理規(guī)劃土地，集約利用。雖然現(xiàn)在市民對于公益用地的要求增加，但政府也不能盲目跟風、亂建設(shè)或是毫無規(guī)劃的大范圍建設(shè)。合理利用每一塊土地，合理布局，充分利用。例如對于園林建設(shè)可以將一些荒蕪不好的小片土地綠化改善，而不去占用大片的繁華區(qū)地段。在交通上，了解道路情況，對道路進行合理的選擇建設(shè)。對于道路拓寬，可根據(jù)汽車流量預(yù)測出拓寬寬度，不能單方面的因為視覺效果而盲目拓寬，再者對于城市繁華區(qū)的道路，可借鑒鄭州市的道路建設(shè)，建于大學北路、金水路、棉紡東路和建設(shè)北路交叉路口大型立交橋，它分成了三層來緩沖車流量，即使城市的交通暢通、方便經(jīng)濟發(fā)展，又合理充分的利用了空間，減少了不必要的土地面積。

再者要完善公益用地的定義和法規(guī)、政策或是指標，成立一個管理小組。我國現(xiàn)在對于公益用地的定義還不明確，相關(guān)的法律政策不完善。公益用地建設(shè)比較靈活，不同地方不同情況下的公益用地的建設(shè)要求和目的也不一定相同，但要使公益用地建設(shè)正規(guī)化，就必須先完善政策，或是給公益用地一個范圍以及每種公益用地建設(shè)的建設(shè)指標，使之有據(jù)可依。這樣，可以防止公益用地的盲目建設(shè)等相關(guān)問題。公益用地跨越了多個部門，國土、交通、教育、衛(wèi)生等，卻沒有一個部門可以兼管公益用地所包含的所有內(nèi)容，所以可以建立這樣的一個專門的部門進行管理。［4］同時因為公益用地關(guān)系群眾的切身利益，所以可以讓群眾監(jiān)督和提意見。

最后是靈活籌集成本問題。由于公益用地是為了滿足人們的生活需要，并由政府主持、出資建設(shè)和規(guī)劃，會出現(xiàn)由于資金有限而造成的公益用地建設(shè)難以進行，同時，由于政府部門工作繁雜，對于公益用地工程很難考慮周全。所以，可以適當?shù)目紤]將公益用地的建設(shè)交由企業(yè)或是私人來完成，或是采取合作的方式進行建設(shè)。由以上研究可以發(fā)現(xiàn)，雖然公益用地不是以贏利為目的，不會有利潤，但是卻對周邊產(chǎn)生影響，例如公益用地使周邊土地價值增值而影響到房價，如果把這片公益用地交由商人規(guī)劃并建設(shè)，并在法律范圍內(nèi)給予他們周邊經(jīng)營的優(yōu)惠條件，使商人愿意投資，這樣既節(jié)省了開支又建設(shè)了公益用地。同樣，合作也是很有效的方法，例如和公司合作建設(shè)一個體育場，在建成后，分時段的分別擁有使用權(quán)。也就是說要靈活建設(shè)公益用地，減少成本。

［1］陶信平，李江鴻.土地征收中公益性目的被泛化的根源及對策［EB／OL］.（2005-12-02）［2010-12-20］.http：／／www.lrn.cn／figures／expertpaper／200512／t20051202＿94253.htm.

［2］誰有資格界定拆遷條例中“公共利益”［EB／OL］.（2010-01-12）［2010-12-20］.中國新聞網(wǎng)：http：／／news.qq.com／a／20100112／000519＿1.htm.

［3］黃郭城，劉衛(wèi)東.關(guān)于城市公益性用地價格評估的思考 ［J］.價格月刊，2006（5）：24-25.

［4］汪景寬，邱莉.遼寧省城市公益用地集約利用研究 ［J］.國土資源科技管理，2008，25（2）：37-40.

［5］公共利益用地的法律界定［EB／OL］.（2010-03-20）［2010-12-20］.新鄭市國土資源局：http：／／www.xzgtj.gov.cn／xinxi.asp？id＝218.