應(yīng)急財(cái)政資金管理框架構(gòu)想

馬 驍

大型自然災(zāi)害往往具有突發(fā)性、危害大且危害的影響深遠(yuǎn)等特征。因此，一個(gè)有力、有序、有效應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的資金體系應(yīng)當(dāng)覆蓋減災(zāi)(Reduction)、備災(zāi)(Readiness)、應(yīng)災(zāi)(Response)和災(zāi)后恢復(fù)與評(píng)估(Recovery)的全過(guò)程。在此過(guò)程中，政府、企業(yè)、家庭和個(gè)人等各個(gè)利益相關(guān)者，都應(yīng)在災(zāi)害管理的不同環(huán)節(jié)承擔(dān)不同的責(zé)任；此外，還要綜合利用各種來(lái)源的資金一財(cái)政資金、銀行貸款、保險(xiǎn)資金和捐贈(zèng)資金，構(gòu)建“分散風(fēng)險(xiǎn)、共擔(dān)責(zé)任”的資金保障體系。一方面將災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分散到事前、事中、事后各個(gè)階段；另一方面要未雨綢繆、集結(jié)各方力量，盡快恢復(fù)災(zāi)區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。

多級(jí)應(yīng)急準(zhǔn)備金

為保證自然災(zāi)害發(fā)生后的緊急資金需要，可考慮逐漸推動(dòng)各級(jí)政府建立三級(jí)應(yīng)急準(zhǔn)備金。以中央政府為例：

一級(jí)準(zhǔn)備足額提取預(yù)備費(fèi)。首先要按預(yù)算法的要求，按1－3％的比例足額提取預(yù)備費(fèi)。其次，實(shí)行三年期“滾動(dòng)式”基金預(yù)算，即以三年為一個(gè)周期進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，上年的預(yù)備費(fèi)結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)到下年度使用。以2009年全國(guó)財(cái)政支出7.6萬(wàn)億的基數(shù)，中央一級(jí)可保有760-2280億的預(yù)備費(fèi)，三年累計(jì)可達(dá)2280-6840億元。這樣，可保證在自然災(zāi)害發(fā)生之后有超過(guò)一年以上的預(yù)備財(cái)力，即使再發(fā)生汶川地震這樣的巨災(zāi)，也基本可以應(yīng)對(duì)無(wú)虞。

二級(jí)準(zhǔn)備調(diào)整預(yù)算。一旦發(fā)生嚴(yán)重的自然災(zāi)害，用于災(zāi)后恢復(fù)與重建的費(fèi)用往往是天文數(shù)字。為此通常需要調(diào)整預(yù)算，一方面可將治水、防災(zāi)、修建有關(guān)的經(jīng)費(fèi)優(yōu)先下?lián)?，另一方面也可移緩就急，將其它類似支出集中用于?zāi)害發(fā)生地，優(yōu)先辦理災(zāi)區(qū)重建工程，支持災(zāi)后恢復(fù)與重建。

三級(jí)準(zhǔn)備發(fā)行災(zāi)后重建特別債券。在動(dòng)用預(yù)備費(fèi)、進(jìn)行預(yù)算調(diào)整后，若資金仍然不敷使用，則可發(fā)行特別債券籌集用于災(zāi)后重建所需要的資金。

各級(jí)地方政府，也應(yīng)循例建立上述三級(jí)準(zhǔn)備金。結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，需要同時(shí)通過(guò)部門預(yù)算、人大監(jiān)督敦促地方政府足額提取預(yù)備費(fèi)，嚴(yán)格控制預(yù)備費(fèi)的非災(zāi)使用等。

固化財(cái)政救災(zāi)關(guān)系

按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的基本原則，災(zāi)害管理屬于地方政府的事權(quán)范圍。因此，災(zāi)害一旦發(fā)生，應(yīng)當(dāng)以地方政府為主，逐級(jí)啟動(dòng)相關(guān)的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。與此相類似，應(yīng)急財(cái)政資金管理也應(yīng)有一條由地方到中央清晰的、逐級(jí)遞進(jìn)的啟動(dòng)路線。結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，有兩條路徑可供選擇：

按災(zāi)害級(jí)別來(lái)決定資金責(zé)任歸屬。按照自然災(zāi)害的級(jí)別由大到小分為四個(gè)級(jí)別。可考慮三、四級(jí)的自然災(zāi)害的管理以地方為主，應(yīng)急財(cái)政責(zé)任主要由地方政府承擔(dān)。二級(jí)自然災(zāi)害由中央與地方共同管理，地方可承擔(dān)部分應(yīng)急財(cái)政責(zé)任?；驹瓌t是：如果現(xiàn)行分稅制下中央與地方財(cái)力分配的格局基本不做改變，可考慮按地方常年實(shí)際財(cái)力和全國(guó)平均水平，確定中央與地方財(cái)政的分擔(dān)比例，原則上財(cái)力富裕的地區(qū)承擔(dān)的比例大一些，財(cái)力匱乏的地區(qū)承擔(dān)的比例小一些。對(duì)于一級(jí)以上的自然災(zāi)害則以中央為主進(jìn)行管理，相關(guān)應(yīng)急財(cái)政責(zé)任主要由中央政府承擔(dān)。

按所需資金的大小確定資金責(zé)任歸屬。災(zāi)害發(fā)生后，如應(yīng)急搶險(xiǎn)費(fèi)用處于地方政府一級(jí)準(zhǔn)備金范圍內(nèi)，由地方政府承擔(dān)。一旦所需資金量超出準(zhǔn)備金，則依序向上級(jí)政府請(qǐng)求援助。同理，省一級(jí)啟動(dòng)向中央政府請(qǐng)求援助也以是否超出了省本級(jí)準(zhǔn)備金數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)。

為防止道德風(fēng)險(xiǎn)，此種辦法需要將地方政府的報(bào)災(zāi)準(zhǔn)確度與上級(jí)政府的財(cái)政資助相聯(lián)系，兩者之間吻合度越高，地方政府越可以得到一個(gè)更高比例的資助資金，反之，則會(huì)得到一個(gè)較低比例的財(cái)政資助，從而鼓勵(lì)地方政府準(zhǔn)確報(bào)災(zāi)、善管善用上級(jí)財(cái)政資金。

以一般轉(zhuǎn)移支付形式下達(dá)應(yīng)急資金。由于災(zāi)后應(yīng)急事務(wù)的極端復(fù)雜性和高度的“相機(jī)決策”特點(diǎn)，其中部分資金往往難于事前確定出詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)與項(xiàng)目，因此，上級(jí)政府宜以一般轉(zhuǎn)移支付的方式下達(dá)資金，不宜詳細(xì)指定資金的使用方向與用途。

明確項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)

結(jié)合當(dāng)前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府財(cái)力狀況，可增加救災(zāi)項(xiàng)目，適當(dāng)提高救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)。

1、家庭和個(gè)人救助

首先應(yīng)對(duì)因?yàn)?zāi)死亡、失蹤人員家屬和重傷人員進(jìn)行慰問(wèn)與救助。汶川地震后，中央政府首次對(duì)每名死亡、失蹤人員的家屬發(fā)放5000元的慰問(wèn)金，此后歷次自然災(zāi)害如玉樹(shù)地震、水災(zāi)都循例繼續(xù)。我們的測(cè)算表明，5000元的慰問(wèn)金較之于近年全國(guó)水平的年均生活費(fèi)用支出略高，5年內(nèi)可作為中央一級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)固定下來(lái)。其次是對(duì)因?yàn)?zāi)致失去依靠，生活陷入困境，急需撫育或贍養(yǎng)、養(yǎng)護(hù)者給予臨時(shí)生活救助。汶川地震后，實(shí)行了兩類臨時(shí)生活救助措施，一是對(duì)災(zāi)民按每人每天1斤糧、10元錢的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放臨時(shí)生活補(bǔ)貼，二是對(duì)“三孤”人員每人每月600元發(fā)放生活費(fèi)，期限大約在3～6個(gè)月之間。需要將以上辦法用制度固化下來(lái)，同時(shí)注意與現(xiàn)行社保體系的接軌，在救助期結(jié)束后隨即轉(zhuǎn)入當(dāng)?shù)厣绫ｓw系。三是對(duì)因?yàn)?zāi)受傷人員的醫(yī)療補(bǔ)貼和對(duì)因?yàn)?zāi)陷入困境的、有學(xué)生的家庭給予的醫(yī)療和助學(xué)補(bǔ)貼?，F(xiàn)行政策是因?yàn)?zāi)重傷人員的緊急醫(yī)療費(fèi)用都由政府承擔(dān)，但后期費(fèi)用往往缺乏足夠保障；教育方面則主要是一次性減免相關(guān)費(fèi)用。

2、住房恢復(fù)與重建補(bǔ)助

目前的政策是按房屋受損的程度給予補(bǔ)助，最高標(biāo)準(zhǔn)不超過(guò)6000元／每戶，汶川地震以來(lái)實(shí)際執(zhí)行的是20000元／每戶的標(biāo)準(zhǔn)。盡管如此，這種救助也是象征性的，因?yàn)檫@一資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不可能滿足恢復(fù)和重建住房的資金需要。對(duì)此，需要采用更加靈活的思路和更加寬廣的視野，創(chuàng)新制度以尋求綜合解決問(wèn)題之道。首先，必須認(rèn)識(shí)到住房的私有屬性，政府不應(yīng)該也不可能無(wú)償全額供給恢復(fù)和重建資金；其次，多渠道解決災(zāi)后民眾的居住問(wèn)題應(yīng)該成為政策選項(xiàng)。租房、簡(jiǎn)易過(guò)渡房、政府提供的公共住房等均可考慮。對(duì)于災(zāi)后住房重建資金補(bǔ)助，可從以下幾個(gè)方面考慮：一是將20000元的政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)穩(wěn)定下來(lái)，發(fā)達(dá)地區(qū)可視本地情況適當(dāng)調(diào)增；二是盡快建立相關(guān)的政策性金融體系，對(duì)災(zāi)民災(zāi)后建房提供長(zhǎng)期、低息的信貸支持，可考慮的方法很多，如建立專門的住房銀行，動(dòng)用住房公積金發(fā)放重建貸款或使用政府性捐贈(zèng)資金進(jìn)行住房貸款業(yè)務(wù)等。

3、企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的救助

一是對(duì)因?yàn)?zāi)受損企業(yè)給予一定時(shí)期、一定比例的稅費(fèi)減免；二是由政府提供專門的恢復(fù)重建資金，以低息、無(wú)息貸款的方式提供給受災(zāi)企業(yè)，以助其恢復(fù)經(jīng)營(yíng)。

加強(qiáng)應(yīng)急財(cái)政資金的管理

應(yīng)急財(cái)政資金管理不僅需要事先做好各個(gè)層面的準(zhǔn)備，更需要事后的高效靈活應(yīng)對(duì)。如應(yīng)急物資儲(chǔ)備方面，固然要有平時(shí)的儲(chǔ)備，也要有事后的緊急采購(gòu)與區(qū)域間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)；為了保證應(yīng)急財(cái)政資金的快速到位，既要建立各級(jí)財(cái)政的應(yīng)急啟動(dòng)機(jī)制，又要建設(shè)備用支付體系，用于滿足極端緊急情況下的需要。

另外尚有兩點(diǎn)需要說(shuō)明，一是由于應(yīng)急以及緊隨其后的災(zāi)后恢復(fù)與重建的復(fù)雜性與長(zhǎng)期性，所涉及到的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是單純的財(cái)政資金所能應(yīng)對(duì)的。從目前的情況看，災(zāi)后恢復(fù)與重建對(duì)于政策性金融的需求非常強(qiáng)烈，需要在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候重建我國(guó)的政策性金融體系。二是應(yīng)急財(cái)政資金管理除了受制于當(dāng)前財(cái)政體制以外，還在相當(dāng)大的程度上受制于應(yīng)急管理體制本身，從某種意義上講，當(dāng)前后者已成瓶頸式的約束因素，急切需要呼吁根本性的改革。