我國環(huán)保NGO政策議程參與機(jī)制分析——基于多源流分析框架的視角

吳湘玲，王志華

(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢，430072)

一、金頓的多源流分析框架

20世紀(jì)五六十年代，H·拉斯韋爾構(gòu)建了階段式的政策過程模型，成為早期政策科學(xué)研究的主流范式。在此范式下，研究核心集中于決策階段，而政策議程階段并未得到足夠關(guān)注。社會(huì)問題如何成為公共政策問題，政策問題如何從系統(tǒng)議程進(jìn)入制度化議程，一直未得到有力解釋。20世紀(jì)70年代以來，受到行為主義的影響，以約翰·W·金頓(John W Kingdon)為代表的一批學(xué)者將研究視角聚焦于政策議程研究，并提出了一些有代表性的分析模型。

金頓的多源流框架聚焦于政策過程中的議程設(shè)定過程，系統(tǒng)分析了美國聯(lián)邦政策制定過程中議程如何得以確立、備選方案如何得以闡明的問題，從而建立了一套確立議程和闡明備選方案的理論分析框架。它旨在探討在眾多的公共問題中，什么樣的問題成為公共政策問題并設(shè)定為政策議題、政策方案如何被開發(fā)等。金頓認(rèn)為有兩類因素可能會(huì)影響政策議程的建立和備選方案的闡明。其一是積極的參與者，其二是議程和備選方案變得顯著的過程。通過對(duì)兩個(gè)方面的分析，金頓構(gòu)建起了多源流分析框架。他修正了垃圾桶模型的“問題、解決方案、參與者和選擇機(jī)會(huì)”四大源流，提出了“問題源流、政策源流和政治源流”三大源流。

首先，問題源流是闡釋政策問題被確認(rèn)的過程，即“政府官員是如何將其注意力固定在某一問題而不是在另一問題上”。[1](113)指標(biāo)、焦點(diǎn)事件及項(xiàng)目反饋這三種機(jī)制使問題引起關(guān)注。一是一種情況存在與否及重要程度可以用一系列指數(shù)來反映；二是一些重大事件或危機(jī)事件經(jīng)常能夠?qū)е聦?duì)于某個(gè)問題的關(guān)注；三是從先行項(xiàng)目中所獲得的反饋，可以推動(dòng)對(duì)問題的關(guān)注。

其次，政策源流是指政策建議產(chǎn)生、討論、重新設(shè)計(jì)以及受到重視的過程，或者說是許多可能的政策創(chuàng)新舉措在范圍上被縮小至受到重視的較少幾個(gè)政策建議的過程。這個(gè)過程大多是在專業(yè)人員共同體中發(fā)生的。政策共同體由某一特定政策領(lǐng)域中專業(yè)人員組成，例如政策企業(yè)家、國會(huì)委員會(huì)成員、官僚、學(xué)者、思想庫中的研究人員，他們會(huì)利用各種機(jī)會(huì)力爭(zhēng)自己的政策建議能被政策制定者采納。這些共同體可能結(jié)合得很緊密，也可能相當(dāng)分裂。政策建議被采納取決于技術(shù)可行性、與主導(dǎo)價(jià)值觀的契合程度、普通公眾及專業(yè)化公眾的支持等。

最后，政治源流是指對(duì)問題解決產(chǎn)生影響的政治過程，獨(dú)立于問題源流和政策源流。它包含公眾情緒、壓力集團(tuán)之間的競(jìng)爭(zhēng)、政府的變更、意識(shí)形態(tài)等因素。政治源流中的各種力量在實(shí)踐中并不均等，國民情緒與其他因素(如選舉)的結(jié)合可以對(duì)政策議程產(chǎn)生重要的影響。政策建議如果與公眾情緒相一致，能夠得到利益集團(tuán)的支持，并符合立法機(jī)構(gòu)或行政機(jī)構(gòu)的傾向，就更容易進(jìn)入政策議程。

金頓認(rèn)為這三個(gè)源流相互獨(dú)立，互不相交。但是這些分離的源流在關(guān)鍵的時(shí)刻匯合在一起，即解決辦法與問題結(jié)合在一起，兩者又與有利的政治力量相結(jié)合，這個(gè)時(shí)間點(diǎn)就是所謂的“政策之窗”。 當(dāng)三個(gè)源流匯合到一起時(shí)，政策之窗就打開了。政策之窗是政策建議的倡導(dǎo)者提出其解決辦法的機(jī)會(huì)，或者是他們促使其特殊問題受到關(guān)注的機(jī)會(huì)，持續(xù)時(shí)間較短，一些可以預(yù)測(cè)(年度財(cái)政預(yù)算)，一些則無法預(yù)測(cè)(危機(jī)事件)。如果三種源流通過政策活動(dòng)家而結(jié)合，那么政策問題進(jìn)入政策議程的機(jī)會(huì)將顯著增加。

金頓的多源流分析框架是對(duì)政策階段分析框架的發(fā)展和深化。哈羅德·拉斯維爾的政策階段框架比較系統(tǒng)地描述了一個(gè)政策的歷時(shí)過程，但對(duì)于政策議程的設(shè)置并沒有進(jìn)行系統(tǒng)探討。這一問題在金頓的《議程、備選方案與公共政策》一書中得到了深入研究，從而將公共政策階段分析向前推進(jìn)了一步，拓展了階段分析的研究視閾，為我們解讀政策議程設(shè)置階段參與者的行為提供了分析的視角。鑒于民間環(huán)保 NGO是當(dāng)今中國數(shù)量最多最活躍的民間組織，而且 NGO對(duì)公共政策的參與最為顯著的表現(xiàn)也是在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，[2](140)因此，本文嘗試用多源流理論對(duì)我國環(huán)保NGO在公共政策議程設(shè)置中的政策參與進(jìn)行考察。

二、中國環(huán)保NGO政策議程參與機(jī)制分析

(一) 環(huán)保NGO及其參與政策議程的現(xiàn)狀

我國正式注冊(cè)的環(huán)保非政府組織主要有四種類型：政府部門發(fā)起成立的環(huán)保非政府組織占 49.9%，民間自發(fā)組成的環(huán)保非政府組織占7.2%，學(xué)生環(huán)保社團(tuán)占40.3%，港澳臺(tái)及國際環(huán)保非政府組織占2.6%。[3]限于篇幅，本文主要以民間環(huán)保組織為考察對(duì)象。目前中國民間環(huán)保NGO政策參與狀況大致如下：

第一，環(huán)保 NGO數(shù)量逐步提升，分布區(qū)域逐步拓展。

20世紀(jì)90年代中期，我國環(huán)保NGO數(shù)量有限，分布區(qū)域主要集中在北京。進(jìn)入21世紀(jì)以后，民間環(huán)保組織以較快的速度發(fā)展。截至2005年底，我國共有環(huán)境民間組織2 768家，總?cè)藬?shù)22.4萬人。[3]根據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)發(fā)布的《中國環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》，截至2008年10月，全國共有環(huán)保民間組織3 539家，比2005年增加了771家。[4]從地域分布來看，我國環(huán)保 NGO分布最集中的區(qū)域除北京之外，拓展到天津、上海、重慶及東部沿海地區(qū)；其次是湖南、湖北、四川、云南等生態(tài)資源豐富省份；其他中西部地區(qū)、東北地區(qū)都出現(xiàn)了為數(shù)不少的民間環(huán)保NGO。例如上海的“熱愛家園”、江蘇的“綠色之友”、重慶的“綠色志愿者聯(lián)合會(huì)”、云南的“綠色高原”、四川的“綠色江河”、湖南的“岳陽環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)”、武漢的“綠色環(huán)保服務(wù)中心”、陜西的“媽媽環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)”、吉林的“延邊綠色聯(lián)合會(huì)”等。

第二，環(huán)保 NGO的社會(huì)功能逐步從政策執(zhí)行參與演變?yōu)檎叱h參與。

自 1994中國第一家在民政部注冊(cè)成立的民間環(huán)保NGO“自然之友”成立，近二十年來，我國環(huán)保NGO所發(fā)揮的社會(huì)功能經(jīng)歷了一個(gè)漸變的過程。前十年環(huán)保NGO基本充當(dāng)著服務(wù)提供型NGO的角色，促進(jìn)和協(xié)助政府對(duì)公眾進(jìn)行環(huán)境宣傳教育。自2003年來，倡議型NGO角色開始凸顯，倡導(dǎo)、組織公眾參與決策，積極影響決策過程成為近年來環(huán)保NGO的顯著功能。2004年12月至2005年6月，為配合國家制訂切實(shí)可行的“十一五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)在全國范圍內(nèi)開展了公開征集公眾對(duì)編制國家“十一五”環(huán)保規(guī)劃意見和建議的活動(dòng)。由專家擬定的公眾調(diào)查問卷在《中國青年報(bào)》《人民日?qǐng)?bào)》《中國環(huán)境報(bào)》等報(bào)紙及中國環(huán)境網(wǎng)上相繼發(fā)布。2007年11月《國家環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃》全文公布，《規(guī)劃》中提出，全國環(huán)保投資約需占同期國內(nèi)生產(chǎn)總值的 1.35%，這一數(shù)據(jù)與此前中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)征集的公眾意見相吻合。[5]2005年 4月 13日，“自然之友”“地球縱觀”“地球村”等環(huán)保組織參加國家環(huán)境保護(hù)總局舉行的圓明園防滲工程聽證會(huì)，2005年7月15日，發(fā)起了圓明園生態(tài)與遺址保護(hù)研討會(huì)，2006年初，促成國家環(huán)境保護(hù)總局《推進(jìn)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)辦法》出臺(tái)。這些均被視為環(huán)保NGO參與政策議程的典型案例。[3]

第三，環(huán)保 NGO的政策參與模式為自下而上與自上而下相結(jié)合，參與方式和途徑逐步多元化。(見表1)

較之中國傳統(tǒng)自上而下的，強(qiáng)調(diào)公民參與環(huán)?；顒?dòng)過程的消極參與環(huán)保模式，環(huán)保 NGO的參與既有政府自上而下推動(dòng)，也有自下而上的參與，不僅參與環(huán)境政策的執(zhí)行過程，而且參與環(huán)保的決策、監(jiān)督與評(píng)估，是一種更積極主動(dòng)的參與。就參與方式和途徑而言，既有制度化的參與，也有非制度化參與；既有直接參與，也有間接參與；既有主動(dòng)參與，也有委托參與；既有單獨(dú)參與，也有聯(lián)合參與及與政府合作參與等，體現(xiàn)出參與方式和途徑的多元化趨勢(shì)。

表1 我國環(huán)保NGO參與政策議程的典型事件及參與機(jī)制

(二) 環(huán)保NGO政策議程參與機(jī)制的多源流分析

首先，問題源流。在金頓所總結(jié)的政策問題引起關(guān)注的三種途徑中，目前我國環(huán)保 NGO介入政策議程的途徑主要是焦點(diǎn)事件。強(qiáng)化焦點(diǎn)關(guān)注的主要途徑有：①借助媒體力量，加強(qiáng)宣傳，擴(kuò)大焦點(diǎn)事件在普通公眾中的影響。例如，重慶綠色志愿者聯(lián)合會(huì)圍繞川西天然林砍伐這一焦點(diǎn)事件，借助央視“經(jīng)濟(jì)半小時(shí)”這一權(quán)威媒體，組織媒體連續(xù)報(bào)道，引起廣泛的社會(huì)關(guān)注，最終促使政府出臺(tái)了天然林保護(hù)政策。②召開國際國內(nèi)學(xué)術(shù)會(huì)議、論壇等，擴(kuò)大焦點(diǎn)事件在專業(yè)領(lǐng)域的影響。在2004年10月29日舉行的聯(lián)合國水電與可持續(xù)發(fā)展研討會(huì)上，云南綠色流域、綠家園志愿者、野性中國工作室、自然之友、天下溪等民間環(huán)保組織圍繞虎跳峽水電工程開發(fā)這一焦點(diǎn)事件，聯(lián)合發(fā)表倡議，希望有關(guān)部門從規(guī)范當(dāng)前的水電建設(shè)做起，落實(shí)新的《環(huán)境評(píng)估法》和《環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法》，實(shí)現(xiàn)重大項(xiàng)目論證中的公民參與及責(zé)任追究制度，并呼吁暫時(shí)擱置西南爭(zhēng)議大的水電項(xiàng)目，最終成功影響了政府政策議程。[6]③參加政府聽證會(huì)，擴(kuò)大焦點(diǎn)事件在政府中的影響。2001年綠家園等對(duì)北京昆玉河(京密引水渠昆玉河段)治理工程的參與，2005年自然之友等對(duì)圓明園湖底防滲工程的參與都是通過聽證會(huì)的途徑。

總之，就問題源流而言，環(huán)保 NGO成功影響政策議程的主要途徑是以焦點(diǎn)事件為突破口，強(qiáng)化決策者、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜壹吧鐣?huì)公眾對(duì)焦點(diǎn)事件的關(guān)注，從而獲得相關(guān)政策議程設(shè)定的話語權(quán)，推動(dòng)系統(tǒng)議程向制度化議程的轉(zhuǎn)變。至于指標(biāo)和項(xiàng)目反饋的功能則并未得到充分的利用。其實(shí)，焦點(diǎn)事件本身在政策問題認(rèn)定過程中只是一種預(yù)警。社會(huì)公共問題上升為公共政策問題的必要條件是該問題影響的深度和廣度，而對(duì)此深度和廣度的判定還需要借助于統(tǒng)計(jì)指標(biāo)和先行項(xiàng)目的反饋。在上述環(huán)保 NGO影響政策議程的案例中，NGO僅抓住了問題源流的一個(gè)方面，忽視了其他方面在政策議程設(shè)定中的功能，及其相互之間相輔相成、互相促動(dòng)的關(guān)系。此外，從參與途徑看，參加聽證會(huì)、提交調(diào)研報(bào)告等間接參與，以及借助媒體宣傳，召開研討會(huì)、上書、公開信等非制度化參與成為環(huán)保NGO參與政策議程的主要渠道。

其次，政策源流。金頓認(rèn)為，如果一個(gè)問題附上了解決辦法的話，那么它被提上決策議程的可能性就會(huì)顯著增加。此外，技術(shù)可行性、與主導(dǎo)價(jià)值觀的契合程度、普通公眾及專業(yè)化公眾的支持也會(huì)影響政策議程。以下以2001年自然之友、綠家園、地球村等參與北京昆玉河治理工程，和2005年自然之友、地球縱觀、地球村等參與圓明園湖底防滲工程為例來探討這一問題。兩個(gè)案例具有很大的相似性，參與內(nèi)容均涉及湖河整治工程，參與的主要途徑都是通過聽證會(huì)、對(duì)話會(huì)等與政府面對(duì)面直接溝通，但參與的結(jié)果卻大相徑庭：環(huán)保 NGO在昆玉河治理工程中的參與并不為政府所接受，而在圓明園防滲工程中的參與則取得了預(yù)期效果。

以政策源流的角度視之，影響政策建議被采納的諸因素中，在昆玉河治理案例中環(huán)保 NGO僅具備了專業(yè)化公眾的支持這一個(gè)要素。就技術(shù)可行性而言，只是提出針對(duì)原項(xiàng)目的不同政策觀點(diǎn)，并未提出具有技術(shù)可行性的替代性方案；就價(jià)值觀而言，NGO對(duì)政府決策的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的訴求與當(dāng)?shù)卣恼畽?quán)威與管制型主導(dǎo)價(jià)值觀格格不入，因此，合理的政策參與并未得到政府的支持；此外，環(huán)保NGO并未進(jìn)行廣泛的社會(huì)動(dòng)員，以獲得社會(huì)公眾的輿論支持。在圓明園湖底防滲工程中，環(huán)保 NGO則很好地綜合利用了以上因素的影響功能。首先，在反對(duì)原項(xiàng)目的同時(shí)，提出了具體可操作的替代性備選方案；其次，準(zhǔn)確把握了主導(dǎo)價(jià)值觀，達(dá)成了與崇尚環(huán)保、民主參與等價(jià)值觀的高度契合；再次，通過權(quán)威媒體《人民日?qǐng)?bào)》的報(bào)道，引起了普通公眾的廣泛關(guān)注和支持，掌握了輿論的主動(dòng)權(quán)；最后，獲得了專業(yè)化公眾的專業(yè)和輿論支持，在聽證會(huì)及專題研討會(huì)上相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业囊庖姙閷?shí)施圓明園防滲整改工程起到了輿論支持作用，而且提供了專業(yè)化的備選方案支撐?？傊?，由于綜合發(fā)揮了諸影響因素的作用，在后一案例中，環(huán)保 NGO 成功進(jìn)行了金頓所說的政策“軟化”，即政策倡議者通過各種方式使政策相關(guān)人員或公眾在心理上接受該政策建議的過程，使防滲整改政策建議成功進(jìn)入政策議程，并且要求公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的政策倡議也得到了政府的支持，從而作為公共政策正式出臺(tái)。

再次，政治源流。在金頓看來，政治源流具有相對(duì)獨(dú)立性，不管問題源流和政策源流怎樣，政治源流都是按照他自己的動(dòng)態(tài)特性和規(guī)則流動(dòng)，它涉及到的諸因素中，其中一些是基于對(duì)美國的公共政策實(shí)踐的考量，在此我們主要考察執(zhí)政理念和公眾情緒因素。由于我國執(zhí)政黨在實(shí)際政策過程中的中樞結(jié)構(gòu)地位，執(zhí)政黨的執(zhí)政理念對(duì)政策議程發(fā)揮著至為關(guān)鍵的功能。公眾情緒反映的是系統(tǒng)議程中的公共問題和公共輿論，與問題源流和政策源流中的政策問題相比，具有更強(qiáng)的不具體性和普遍性，是價(jià)值取向、政策偏好及公眾總體情緒的一種反映。在促成政策方案與執(zhí)政理念和公眾情緒結(jié)合的過程中，主要體現(xiàn)出環(huán)保NGO社會(huì)信任度和社會(huì)支持度的不足。這與我國“內(nèi)輸入”型的公共決策模式密切相關(guān)。[7](283)即社會(huì)性利益的表達(dá)和綜合不是由社會(huì)結(jié)構(gòu)輸入決策中樞，而是由黨組織和政府官員來體察和認(rèn)定。這一特征使我國政策議程的設(shè)定更多使用內(nèi)在創(chuàng)始模型和動(dòng)員模型，而較少使用外在創(chuàng)始模型。因此，政治源流的相對(duì)獨(dú)立性在我國政策議程中的體現(xiàn)更為顯著。

最后，政策之窗。金頓認(rèn)為，議事日程是由政治源流中的事件、緊迫性問題以及像當(dāng)選官員那樣明顯的參與者所決定的。政策之窗不會(huì)自動(dòng)開啟，而是有賴于政策活動(dòng)者的關(guān)鍵性作用。他們?cè)趩栴}源流中發(fā)現(xiàn)和關(guān)注某些指標(biāo)和焦點(diǎn)事件，或形成某些特定項(xiàng)目的反饋；在政策源流中進(jìn)行方案的“軟化”工作，通過媒體宣傳、舉辦學(xué)術(shù)研討會(huì)、社會(huì)動(dòng)員等方式使政策系統(tǒng)和公眾在心理上接受特定的政策建議；在政策之窗開啟時(shí)，通過制度化渠道或個(gè)人接觸等方式使政策倡議進(jìn)入決策系統(tǒng)。

在我國，環(huán)保 NGO內(nèi)部的人力資源和政策系統(tǒng)中的關(guān)鍵人物在三種源流的匯合中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。首先，組織成員是環(huán)保 NGO政策參與資源的重要組成部分。環(huán)保 NGO的領(lǐng)導(dǎo)資源非常豐富，很多環(huán)保NGO領(lǐng)導(dǎo)人和骨干本身就是人大代表或政協(xié)委員，或在其中擔(dān)任重要職務(wù)，從而可以有效地利用制度化參與渠道。2004年2月，在怒江梯級(jí)水電開發(fā)事件中，“綠色流域”介入政策議程的途徑就是通過云南省政協(xié)部分委員提出了“保護(hù)怒江、慎重開發(fā)”的提案。另外，一些環(huán)保NGO董事會(huì)成員是具有影響力的知識(shí)分子，借助他們的批判和咨詢功能，環(huán)保 NGO的政策參與更能得到政府和公眾的關(guān)注與支持。此外，環(huán)保NGO的政策活動(dòng)者參與政策議程通常借助于與關(guān)鍵政府部門或人物的接觸。臺(tái)灣學(xué)者湯京平教授在對(duì)“新竹野生鳥協(xié)會(huì)”等環(huán)保組織的研究中，曾用“針灸法”一詞來形容其作用機(jī)制，即通過接觸關(guān)鍵政府部門或關(guān)鍵政府人物達(dá)成政策議程參與的預(yù)期目標(biāo)。有學(xué)者認(rèn)為，我國憲法和《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等環(huán)境保護(hù)法規(guī)為環(huán)保非政府組織發(fā)揮“針灸法”作用在法律上確立了合法性基礎(chǔ)。而上述法規(guī)一直缺乏制度上的可操作性，“針灸法”的運(yùn)用正是對(duì)上述法規(guī)在實(shí)踐中的具體應(yīng)用。[8]2004年8月，環(huán)保NGO通過向中央有關(guān)部委領(lǐng)導(dǎo)呈送公開信的方式觸動(dòng)關(guān)鍵政府部門，使怒江建壩暫緩，就是一個(gè)典型的“針灸法”式的事件。此外，早在1995年12月初，自然之友就滇西北原始森林砍伐事件發(fā)出“保護(hù)滇西北原始林”的呼吁書，送達(dá)當(dāng)時(shí)的國務(wù)院副總理，使得這一事件得到控制。[9]這是自然之友第一次成功介入具體環(huán)保事件，也是“針灸法”的成功運(yùn)用。

總之，以金頓的多源流框架來考察，我國環(huán)保NGO對(duì)公共政策議程的參與主要有以下特點(diǎn)：

一方面，NGO的活動(dòng)主要體現(xiàn)在問題源流和政策源流，其次是政策之窗。在問題源流階段，主要集中在對(duì)焦點(diǎn)事件的把握及擴(kuò)大其影響深度與廣度，對(duì)指標(biāo)、焦點(diǎn)和反饋的綜合把握比較缺乏；在政策源流階段，側(cè)重方案的“軟化”，活動(dòng)集中于政策倡議在決策系統(tǒng)和公眾中的心理接受度，對(duì)于政策方案的開發(fā)重視不夠；政治源流階段，對(duì)決策主體主導(dǎo)價(jià)值觀的合理把握和社會(huì)動(dòng)員較為薄弱，環(huán)保 NGO的社會(huì)信任度和社會(huì)支持度不足；在政策之窗開啟的過程中，主要倚靠 NGO組織內(nèi)部人力資源擔(dān)當(dāng)政策活動(dòng)者的角色，來增加政策倡議進(jìn)入政府議程的機(jī)會(huì)，缺乏與組織外部的政策活動(dòng)家(如相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜摇⒚褚獯?、政府成員等)的溝通合作。而環(huán)保NGO在政策議程設(shè)定中的影響力最終將取決于三大源流中諸影響因素的綜合作用及三大源流的匯合，如果缺乏諸因素的共同作用和三大源流的耦合，那么 NGO在政策議程設(shè)定中的影響力將受到很大限制。

另一方面，在三種源流中，環(huán)保 NGO采取的具體活動(dòng)方式既有制度化的直接參與，如作為正式成員參與政府會(huì)議和委員會(huì)等；也有制度化的間接參與，如參加聽證會(huì)、提交調(diào)研報(bào)告等，此外還有非制度化的參與，如借助大眾媒體擴(kuò)大宣傳，召開研討會(huì)等。總體而言，非制度化參與多于制度化間接參與，制度化間接參與多于制度化直接參與。參與方式的局限性也會(huì)影響到環(huán)保 NGO的社會(huì)信任度和社會(huì)支持度，從而影響其在三大源流中的影響力。

三、改善環(huán)保NGO政策議程參與機(jī)制的途徑

通過以上對(duì)環(huán)保 NGO影響政策議程機(jī)制的分析可知，對(duì)三大源流中關(guān)鍵環(huán)節(jié)的綜合把握，以及三大源流的及時(shí)匯合，都會(huì)影響政策議程的設(shè)置。抓住諸源流中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，促成三大源流的匯合，準(zhǔn)確把握之窗開啟之機(jī)，是環(huán)保 NGO影響政策議程的有效途徑。

第一，在問題源流中，綜合把握指標(biāo)、焦點(diǎn)和反饋，形成有效的政策問題觸發(fā)機(jī)制。統(tǒng)計(jì)指標(biāo)、焦點(diǎn)事件和項(xiàng)目。反饋是問題源流中政策問題的觸發(fā)機(jī)制，通過這一機(jī)制，社會(huì)問題得以迅速凸顯出來，并引起決策者的關(guān)注。拉雷·N·格斯頓提出，觸發(fā)機(jī)制要真正有效發(fā)揮作用，還取決于三個(gè)相互作用的因素：范圍、強(qiáng)度和時(shí)機(jī)。[10](25)在對(duì)觸發(fā)機(jī)制的范圍、強(qiáng)度、時(shí)機(jī)的把握中，可見的參與者發(fā)揮著關(guān)鍵作用。金頓認(rèn)為，可見的參與者是指那些受到很大壓力和公眾注意的人們，包括政府官員、民意代表、傳媒等角色。如果一個(gè)議題由可見的參與者提出的話，那么它被提上政府議程的機(jī)會(huì)就會(huì)增加，如果一個(gè)議題被這些人所忽略的話，那么它被提上政府議程的機(jī)會(huì)就會(huì)減少。在問題源流中階段的可見的參與者中大眾傳媒發(fā)揮著重要功能。近年來中國的大眾傳媒在公眾議程設(shè)置方面扮演著越來越積極主動(dòng)的角色，已影響到政策議程的設(shè)置與調(diào)整。[11]媒體的政策議程設(shè)置功能體現(xiàn)為：主動(dòng)設(shè)置議程、聚合放大公眾議程、曝光隱蔽議程、擔(dān)當(dāng)觸發(fā)機(jī)制。[12]環(huán)保 NGO如要有效發(fā)揮指標(biāo)、焦點(diǎn)、反饋在問題源流中的作用，就應(yīng)借助大眾傳媒的力量，把環(huán)保 NGO的聲音以放大的方式傳播出去，加大其在政策議程設(shè)定中的影響力。

第二，在政策源流中，充分發(fā)揮專家理性的作用，形成有效的政策開發(fā)機(jī)制。我國學(xué)者王錫鋅和章永樂用“專家理性和大眾參與的雙重缺位”來概括當(dāng)前我國公共決策中存在的問題。[13]專家理性的缺乏也體現(xiàn)在環(huán)保 NGO影響政策議程的過程中。根據(jù)上述案例分析，在政策源流中，能否提出可替代性的政策方案會(huì)影響環(huán)保 NGO政策參與的效果，可替代性政策方案的開發(fā)則取決于環(huán)保 NGO的政策開發(fā)能力。政策開發(fā)能力是指 NGO界定政策問題，并且提出有效政策方案的能力。由于 NGO是公民參與政策過程的重要渠道或公民向政策系統(tǒng)反映自己需求和要求的重要途徑，NGO能否準(zhǔn)確界定公共問題中需要通過公共政策解決的政策問題是給 NGO賦予存在的正當(dāng)性的重要原因。并且N GO從專業(yè)的角度能否提出有效的政策方案也是決定 NGO能力的重要因素之一。為了保證政策問題界定的科學(xué)性、合理性，并且開發(fā)具備政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律可行性的政策方案，都要求環(huán)保NGO借助政策咨詢機(jī)構(gòu)及專業(yè)政策研究人員的力量，充分發(fā)揮專家理性的作用，提升其政策開發(fā)能力。

第三，在政治源流中，科學(xué)把握決策主體主導(dǎo)價(jià)值觀，合理進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，形成有效的政策軟化機(jī)制。在金頓看來，政策軟化的的對(duì)象包括常常趨向于受慣性約束并會(huì)抑制重大變革的政策共同體，以及更加廣泛的公眾。而決策主體的主導(dǎo)價(jià)值觀和公眾情緒又是政治源流的重要組成部分。決策主體的價(jià)值偏好是影響社會(huì)問題能否進(jìn)入政策議程的關(guān)鍵因素之一，特定的價(jià)值偏好決定了決策主體在特定時(shí)期特定階段的關(guān)注領(lǐng)域。當(dāng)決策者更多地關(guān)注某個(gè)領(lǐng)域時(shí)，這個(gè)領(lǐng)域的問題就更可能進(jìn)入政策議程，而如果其他領(lǐng)域的問題始終無法得到?jīng)Q策者的關(guān)注，即使存在政策需求，政策議程也難以形成。環(huán)保 NGO在影響政策議程的過程中，應(yīng)在合理把握政府主導(dǎo)價(jià)值觀的基礎(chǔ)上，提高政策建議與政府價(jià)值觀的契合度，強(qiáng)化與政府的溝通，充分利用制度化的參與渠道，以增強(qiáng)政府對(duì)政策建議的接受程度。

此外，公眾情緒也會(huì)對(duì)政策議程產(chǎn)生重要影響，它是公眾價(jià)值取向、政策偏好及總體情緒的反映。NGO在活動(dòng)過程中應(yīng)積極進(jìn)行社會(huì)宣傳和社會(huì)動(dòng)員，加強(qiáng)與政策目標(biāo)群體及相關(guān)利益群體的溝通協(xié)調(diào)，使其政策傾向和政策參與活動(dòng)獲得較高的社會(huì)信任度與社會(huì)支持度。

第四，在三大源流的匯合中，加強(qiáng)與組織外部政策活動(dòng)者的溝通與合作，形成有效的政策參與協(xié)調(diào)合作機(jī)制。根據(jù)金頓的觀點(diǎn)，政策活動(dòng)活動(dòng)家在政策之窗的開啟中起著關(guān)鍵作用。目前環(huán)保 NGO在促成三大源流的匯合中，主要依靠組織內(nèi)部的人力資源，尤其是核心領(lǐng)導(dǎo)人的活動(dòng)能力，因此，一個(gè)組織的政策參與能力將很大程度上受制于其領(lǐng)導(dǎo)資源，一方面，個(gè)體力量有限，另一方面，存在領(lǐng)導(dǎo)資源的變動(dòng)，因此，這種影響力是不穩(wěn)定的。應(yīng)當(dāng)建立起組織內(nèi)外政策活動(dòng)者之間的溝通、協(xié)調(diào)、合作機(jī)制，以有效地形成和把握政策之窗。

金頓認(rèn)為，政策活動(dòng)者可能產(chǎn)生于政府內(nèi)部，也可能產(chǎn)生與政府外部，可能在選舉產(chǎn)生的職位上或被任命的職位上，也可能在利益集團(tuán)或研究組織中。在我國，環(huán)保 NGO可以通過加強(qiáng)與人大代表、政協(xié)委員、相關(guān)領(lǐng)域政府官員，以及專家學(xué)者的溝通合作，建立起制度化的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，以充分發(fā)揮組織內(nèi)外人力資源的政策活動(dòng)能力。

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