我國地方政府“一票否決”式績效評價(jià)的泛濫與治理——基于356個案例的后實(shí)證主義無干涉研究

尚虎平，李逸舒

(蘭州大學(xué) 管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730000)

從評估學(xué)的角度來說，“一票否決”是指在政府績效評估指標(biāo)設(shè)計(jì)中，將某一個或者幾個指標(biāo)的權(quán)重設(shè)為+a(0＜a＜1)和－100%，它意味著在績效評估實(shí)踐中，如果該項(xiàng)指標(biāo)的績效得分大于0，則該指標(biāo)的實(shí)際評分為得分×權(quán)重，評分值肯定是一個正值;倘若該項(xiàng)指標(biāo)的績效得分為0，則本次績效評估的整體得分 (所有指標(biāo)的加和總分)為0×權(quán)重=0，就是說此項(xiàng)指標(biāo)為0，意味著政府在前一階段的工作績效為0。“一票否決”式績效評估是我國地方政府績效評估實(shí)踐中的一種創(chuàng)舉，是一種極端目標(biāo)責(zé)任制，強(qiáng)調(diào)了某項(xiàng)工作的至關(guān)重要，強(qiáng)化了對其管理的力度，突出了政府在特定時(shí)期的中心工作。

我國“一票否決”式地方政府績效評價(jià)起源于1980年代的計(jì)劃生育工作考核。1980年，鑒于當(dāng)時(shí)我國人口基數(shù)大、整體素質(zhì)低、居民生育觀嚴(yán)重滯后的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，黨中央、國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》，號召共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員帶頭實(shí)行計(jì)劃生育。自此而始，地方政府工作評價(jià)中的計(jì)劃生育“一票否決”考核很快在全國推行。之后，各地各級政府逐漸將“一票否決”式評估向其他領(lǐng)域滲透。目前，“一票否決”已經(jīng)蔓延到綜合治理、黨風(fēng)廉政建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、城市管理、招商引資、信訪教育等領(lǐng)域，由“一票否決”式評價(jià)引出的荒唐事逐漸出現(xiàn)，并有愈演愈烈之勢。全國人大代表李東輝直言“否決越來越多，工作都很重要，讓地方官員無所適從”①見《羊城晚報(bào)》2006年3月8日A3版。全國政協(xié)委員、上海市政協(xié)副主席俞云波更是用一副對聯(lián)來批判“一票否決”:“上級壓下級，層層加碼，馬到成功”，“下級騙上級，層層摻水，水到渠成”②見http://www.suiw.cn/blog/?action－viewthread－tid－54604.。

隨著各種批評聲音的出現(xiàn)，各界也加大了對“一票否決”式績效評價(jià)的研究。筆者2010年2月17日在中國知網(wǎng)“中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫”、“中國博士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫”、“中國優(yōu)秀碩士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫”和“中國重要會議論文全文數(shù)據(jù)庫”的文獻(xiàn)，以主題為“一票否決”進(jìn)行檢索，共獲得669篇文獻(xiàn)。其中真正屬于學(xué)術(shù)性研究的僅有31篇期刊論文、13篇學(xué)位論文和2篇會議論文。這些學(xué)術(shù)研究也很少對“一票否決”實(shí)施中的壓力機(jī)制、動力機(jī)制、深層次的管理邏輯等問題進(jìn)行探討，而采用大樣本案例為基礎(chǔ)進(jìn)行分類編碼研究以發(fā)現(xiàn)“一票否決”的得失并找到改進(jìn)或者終止它的實(shí)踐與理論依據(jù)的研究更是鳳毛麟角。為彌補(bǔ)這種缺憾，筆者采用無干涉、多樣本的后實(shí)證主義研究方法，對收集到的356個“一票否決”式績效評價(jià)案例進(jìn)行編碼、分類和統(tǒng)計(jì)分析，力圖發(fā)現(xiàn)我國“一票否決”式績效評價(jià)的問題，并找到改進(jìn)或者放棄它的依據(jù)。

一、研究設(shè)計(jì)

本文的研究目標(biāo)是弄清楚我國“一票否決”式績效評估在實(shí)施30年左右時(shí)間內(nèi)的外擴(kuò)程度、實(shí)施的動力機(jī)制、持續(xù)的時(shí)間范圍、否決的主題領(lǐng)域、發(fā)生的因果機(jī)制等問題。要了解這些方面，個案研究的代表性、普遍性不足，而假定政府管理是線性過程的多樣本回歸研究又過于死板，不能解釋公共行政中的大量非線性行為①參見D.A.Freeman，As Others See Us:A Case Study in Path Analysis.Journal of Educational Statistics，1987，12 (2):101-128;A.S.Yee，The Causal Effects of Ideas on Policies.International Organization，1996，50(1):73-76;M.Coppedge，Thickening Thin Concepts and Theories:Combining Large N and Small in Comparative Politics.Comparative Politics，1999，31(4):465-476;萬明《政治學(xué)研究方法》，華世平主編《政治學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2007第20頁。。鑒于此，我們決定采用后實(shí)證主義的因果機(jī)制方式，對“一票否決”案例進(jìn)行非干涉研究。

(一)后實(shí)證主義因果機(jī)制的非干涉研究

由于政府管理對象千變?nèi)f化，不可能出現(xiàn)整齊劃一的“線性”管理客體，探究政府管理現(xiàn)象的背后邏輯也不能簡單地套用“線性”邏輯。政府管理現(xiàn)實(shí)只能被不完全地了解，研究者只能觀察行政管理現(xiàn)實(shí)的一部分;要把握政府管理現(xiàn)象背后的本質(zhì)或規(guī)律性，需要在自然情境下，不加人為干涉地收集資料，并從資料所透露的部分現(xiàn)實(shí)中去探究政府管理現(xiàn)象背后更具普遍性的因果機(jī)理與機(jī)制，這就是本文依從的“后實(shí)證主義因果機(jī)制的非干涉研究”方法。

(二)技術(shù)路線

本研究的技術(shù)路線依次為:案例收集→案例資料追補(bǔ)→案例編碼→整合統(tǒng)計(jì)分析→統(tǒng)計(jì)結(jié)果呈現(xiàn)→“一票否決”因果機(jī)制探析→政策建議。具體如圖1所示。

圖1 技術(shù)路線

1.案例收集與追補(bǔ)。筆者按照后實(shí)證主義和非干涉研究要求，盡量在“自然狀態(tài)”下收集全國各地政府管理領(lǐng)域②需要說明的是，為了研究自政府管理領(lǐng)域?qū)嵤耙黄狈駴Q”式績效評估以來“一票否決”的外廓程度，也就是在其他領(lǐng)域的應(yīng)用情況，本研究的案例收集范圍實(shí)際上并非僅限于政府管理領(lǐng)域，而是擴(kuò)展到了公共管理領(lǐng)域，甚至也包括公共企業(yè)中的“一票否決”。各種冠名為“一票否決”的案例。收集的過程為:2010年1月31日－2010年2月16日之間，首先在google搜索引擎上輸入“一票否決”初步搜索，共獲得11300000條記錄，收集前500頁的案例，排除重復(fù)內(nèi)容，一共獲得356個不同領(lǐng)域的案例。由于從google獲得的案例并非每一個都是規(guī)范的，資料也不夠完全，我們特意對不完整的案例進(jìn)行了“滾雪球”式的追蹤補(bǔ)充資料③“滾雪球”補(bǔ)充案例共有4種方式，其一是在google、baidu搜索引擎追蹤補(bǔ)充資料;其二是在案例資料不完全的政府 (其他公共組織)的門戶網(wǎng)站追蹤補(bǔ)充資料;其三是通過Email向案例所涉及的政府索取相關(guān)資料;其四是在上述方法均不奏效的情況下通過電話向個別案例所涉及的政府索取打印資料。，最終每一個案例基本上都能達(dá)到后實(shí)證主義的非干涉研究要求，并能通過它們來探討一票否決的因果機(jī)制。

2.案例編碼。筆者按照“一票否決”所具備的基本內(nèi)容分為否決的主題領(lǐng)域、實(shí)施的動力機(jī)制、持續(xù)的時(shí)間范圍、外廓程度、實(shí)施的程序、實(shí)施的地域范圍6個方面進(jìn)行編碼，編碼表見表1、表2。

為了考察方便，筆者首先將主題分為8個一級領(lǐng)域，即T1、T2……T9、T10，在每個一級領(lǐng)域內(nèi)按照案例所涉及的原始名稱進(jìn)一步細(xì)分了數(shù)目不等的次級主題，即T11、T22……T99、T1010等。由于次級主題數(shù)目較多，為了凸顯編碼表的工整性、直觀性，我們將所有主題編制為一張單列表(表1)。

表1 主題領(lǐng)域、次領(lǐng)域編碼

表2 動力機(jī)制、時(shí)間范圍、外廓程度、實(shí)施程序編碼

在編碼中，“持續(xù)的時(shí)間范圍”、“外廓程度”均是嚴(yán)格按照案例資料的固有內(nèi)容總結(jié)出來的研究選項(xiàng)?！俺掷m(xù)的時(shí)間范圍”主要考察了案例中特定的“一票否決”項(xiàng)目從開始實(shí)施到實(shí)施結(jié)束所持續(xù)的時(shí)間段。“外廓程度”也來自于案例的原始規(guī)定，是指案例中“一票否決”式評價(jià)實(shí)施的行政管轄范圍，由于“一票否決”最早來自于政府領(lǐng)域，將實(shí)施范圍、實(shí)施領(lǐng)域擴(kuò)展就屬于“外廓”行為，我們稱之為“外廓程度”。“外廓程度”在行政層級上有兩種含義，一是特定層級政府的宏觀“塊狀”管轄范圍;二是特定政府的職能部門的“條形”垂直管轄范圍①本研究中，“全省”是指全省范圍“塊塊”實(shí)施的“一票否決”，“全省職能”是指在全省范圍的職能部門如教育廳、教育局、教育站等“條條”范圍內(nèi)實(shí)施的“一票否決”;另外，“省”是指按照我國憲法與行政區(qū)劃相關(guān)法律所規(guī)定的大陸省級單位，即省、自治區(qū)、直轄市。市、縣、鎮(zhèn)級別的邏輯與此相同。。由于“一票否決”式評估還被外廓到了公共企業(yè)、事業(yè)單位，這些組織的實(shí)施范圍也屬于“外廓”。 “實(shí)施的動力機(jī)制”、 “實(shí)施的程序”是按照管理學(xué)理論所確定的研究項(xiàng)目，這是本文“因果機(jī)制”的載體。 “實(shí)施的動力機(jī)制”按照360°利益相關(guān)者的方式來設(shè)置?！皩?shí)施的程序”是按照戴明首創(chuàng)的PDCA的管理標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化的要求所設(shè)置的規(guī)則。

3.整合統(tǒng)計(jì)結(jié)果、因果機(jī)制。整合統(tǒng)計(jì)結(jié)果是編碼之后的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。不同于一般后實(shí)證主義的單案例研究，多案例研究強(qiáng)調(diào)在多案例甚至廣案例的情況下，研究眾多案例中的規(guī)律性問題，它需要對編碼之后的案例、編碼項(xiàng)目進(jìn)行基于案例原始數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，這既是一種定量統(tǒng)計(jì)，更是一種定性的擴(kuò)展性統(tǒng)計(jì)，它比較重視對案例性質(zhì)、數(shù)據(jù)的尊重，盡量從“能看到的問題中看問題”，而非“過度推論”［1］。

三、多案例統(tǒng)計(jì)結(jié)果

完成案例收集工作后，筆者按照上文確定的編碼規(guī)則進(jìn)行了編碼統(tǒng)計(jì)分析。

(一)主題領(lǐng)域、次領(lǐng)域統(tǒng)計(jì)結(jié)果

表3展示了主題領(lǐng)域與次領(lǐng)域的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，顯示了五方面的信息。其一，總體上，“一票否決”式績效評估主題領(lǐng)域擴(kuò)展極為廣泛，356個案例涉及98種名目不同的主題，既有“計(jì)劃生育”、“綜合治理”、“黨風(fēng)廉政建設(shè)”這些傳統(tǒng)主題，還有“人民安全感低于70%”、“工作安于現(xiàn)狀”、“涉軍維權(quán)”等新興的“怪異”主題。其二，從主題領(lǐng)域來看，“綜合治理”、“教育管理”、“計(jì)劃生育”是“一票否決”應(yīng)用最廣的領(lǐng)域。其三，從次級主題領(lǐng)域來看， “計(jì)劃生育”、“綜合治理”、“安全生產(chǎn)”是應(yīng)用最廣的“一票否決”項(xiàng)目。其四，從眾多頻數(shù)等于1的次級主題來看，“一票否決”式績效評估的擴(kuò)展性越來越廣，出現(xiàn)了名目各異、絕無僅有的“一票否決”案例。其五，與筆者所預(yù)想頗為不同的是，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”、“三農(nóng)”這些中央政府再三強(qiáng)調(diào)的主題在“一票否決”中并未成為焦點(diǎn)。

(二)動力機(jī)制、時(shí)間范圍、外廓程度、實(shí)施程序編碼統(tǒng)計(jì)結(jié)果

從表4可以看出，“一票否決”式評價(jià)的動力來源主要有3個，依次為“上級政府壓力”、“人民需要”、“組織發(fā)展需要”。由“組織內(nèi)員工促動”、“NGO促動”、“其他動力”作為動力源的“一票否決”幾乎可以忽略不計(jì)，“下級政府促動”的“一票否決”連一例都未曾出現(xiàn)，這在管理統(tǒng)計(jì)中極為罕見。作為重要主體之一的下級政府竟然在動力機(jī)制中毫無作為，完全不符合管理活動中360o利益相關(guān)主體的基本理論原則［2］，甚至有悖于事物發(fā)展的偶然性規(guī)律:即使小概率事件也具有一定出現(xiàn)率。

表4 動力機(jī)制、時(shí)間范圍、外廓程度、實(shí)施程序編碼統(tǒng)計(jì)結(jié)果

通過詳細(xì)解構(gòu)，筆者發(fā)現(xiàn)“臨時(shí)實(shí)施”與“持續(xù)實(shí)施”是最常見的“時(shí)間范圍”?！?－3年內(nèi)結(jié)束”、“1年內(nèi)結(jié)束”、“3－5年內(nèi)結(jié)束”的評價(jià)項(xiàng)目有相當(dāng)高的比率。 “5年以上但不持續(xù)”的評價(jià)項(xiàng)目僅發(fā)現(xiàn)了3例。

從統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，在全縣塊塊范圍實(shí)施的“一票否決”項(xiàng)目最多?！叭小薄ⅰ叭÷毮堋笔莾H次于“全縣”的外廓范圍，但在村級范圍卻未出現(xiàn)1個特例。

從所梳理的案例來看， “完全拍腦袋式管理，沒有科學(xué)流程”竟然擁有最高的頻數(shù)與頻率，其次才是“PDCA具備2個要素”、“PDCA具備3個要素”和“PDCA具備1個要素”。讓人詫異的是，真正屬于完全意義上的科學(xué)管理，符合PDCA所有管理流程的“一票否決”項(xiàng)目竟然是最少見的，頻率僅為4.2%。

四、“一票否決”式績效評價(jià)的因果機(jī)制

由于涉及權(quán)力運(yùn)作、利益的權(quán)威性分配、多元利益主體等，公共行政領(lǐng)域的許多管理現(xiàn)象更多屬于頗有特色或者獨(dú)創(chuàng)的案例，不能僅僅依據(jù)面板數(shù)據(jù)、調(diào)研數(shù)據(jù)的線性回歸進(jìn)行研究，這有可能會產(chǎn)生與統(tǒng)計(jì)學(xué)中著名的偽回歸相似的問題。筆者借鑒Heider因果機(jī)制確定的“不變準(zhǔn)則”［3］，也借鑒“慎重、準(zhǔn)確和明智地應(yīng)用目前可獲取的最佳研究證據(jù)，同時(shí)結(jié)合臨床醫(yī)師個人的專業(yè)技能和長期臨床經(jīng)驗(yàn)，考慮患者的價(jià)值觀和意愿，完美地將三者結(jié)合在一起，制定出具體的治療方案”①D.L Sackett et al，Evidence Based Medicine:What It Is and What It Isn＇t.British Medical Journal，1996，312:71-72;A.Moore et al，Individuals，Averages，and Evidence Based Medicine.British Medical Journal，2008 337:25-85;K.Dickersin，To Reform U.S.Health Care，Start with Systematic Reviews.Science，2010，329:516-517.的循證醫(yī)學(xué) (Evidance Based Medicine)因果機(jī)制確定方式，從上文總結(jié)出來的“一票否決”式績效評估的現(xiàn)狀中推測其可能的關(guān)鍵原因。

圖2總結(jié)出了“一票否決”式評價(jià)的21種現(xiàn)狀，然后按照從文化→制度→技術(shù)和從組織外→組織內(nèi)的邏輯尋求可能的原因。與其他實(shí)證研究不同的是，我們不忽略哪怕僅出現(xiàn)一次的案例如“涉軍維權(quán)”、“遠(yuǎn)程教育”、“人民安全感低于70%”等。我們認(rèn)為這些極具特色的單個案例也包含了一定的普遍性，能通過從單案例與多案例的分析中發(fā)現(xiàn)、解釋其可能的因果關(guān)系。

我們探索出了3方面9種原因，并將這些原因的編碼置于每個原因之后，箭頭表示可能這個(些)現(xiàn)象背后存在的就是這個原因。

(一)政府組織外的文化因素

我們按照從組織外到組織內(nèi)，從潛因素到顯因素的邏輯總結(jié)了4種可能的原因。首當(dāng)其沖的是組織外的潛因素，即文化層，這是最有解釋學(xué)意味的一種因果機(jī)制。嚴(yán)格來說，文化因素滲透在組織外，更存在于組織內(nèi)，但我們分類中的“組織內(nèi)”是一種更為“物質(zhì)”的范疇，是一種客觀實(shí)在的分法，非組織內(nèi)的客觀實(shí)在我們都算作組織外因素。循現(xiàn)象而探因，文化因素主要有兩種:“青天文化”與為人民服務(wù)理念。

1.“青天文化”與“青天行政”短期增強(qiáng)行政合法性?！扒嗵煳幕钡谋举|(zhì)在于將公共行政的良好運(yùn)行、公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)提供寄托在人品高尚、為民著想、剛正不阿的公共行政者 (官員)身上，幻想著“哪一天”出現(xiàn)傳奇色彩的清官來解決公共行政管理中的所有問題。從收集的案例來看，“醉酒駕駛”、“安全隱患”、“渣土車管理”、 “煤氣瓶間距”、 “人民安全感低于70%”、“色情網(wǎng)站治理”、“打擊非法行醫(yī)”等“一票否決”項(xiàng)目實(shí)際上都是當(dāng)?shù)鼐用裆踔寥珖嗣褡铌P(guān)注、反響最大、意見最多的熱點(diǎn)事項(xiàng)，這些事項(xiàng)在Baidu、Google、Sohu等搜索引擎上的關(guān)注度至少都超過了10000多頁。這些公共管理“頑疾”、“急疾”、“突疾”嚴(yán)重影響了人民的日常生活，降低了人民對于政府的認(rèn)同、認(rèn)可與支持，在這些領(lǐng)域形成了地方政府行政合法性危機(jī)，于是人民期望能夠在這些領(lǐng)域出現(xiàn)“青天”，以突發(fā)、激進(jìn)、有震撼性、短平快的方式解決問題。而在政府行政管理者中，也不乏具有“青天”沖動的官員，他們或是出于“當(dāng)官不為民做主，不如回家賣紅薯”的理念，或是出于用“顯績”來展示政績的需要，紛紛采用了“一票否決”這種最容易讓人民短期內(nèi)拍手稱快的極端行政管理措施。

2.社會主義“為人民服務(wù)”理念長存。對于任何政府來說，人民群眾都是其執(zhí)政的基石和力量的源泉，而作為追求人類解放的社會主義國家的政府更要踐行人民路線，為人民服務(wù)。經(jīng)過歷代社會主義實(shí)踐者的探索與塑造，“為人民服務(wù)”的行政文化已經(jīng)成為社會主義國家、特別是社會主義中國最有特色的政府組織文化。從我們的統(tǒng)計(jì)來看，純粹由人民需要引發(fā)的“一票否決”評價(jià)占了較大比例，一批人民意見大、呼聲高的事項(xiàng)如“就業(yè)造假”、“黑網(wǎng)吧橫行”、“渣土車肆虐”、“色情網(wǎng)站頻現(xiàn)”、“傳銷為害鄉(xiāng)里”等都進(jìn)入了“一票否決”范圍，這在目前商品意識過濃、體制內(nèi)迎合上級成為習(xí)慣的情況下顯得彌足珍貴。

(二)組織內(nèi)的科學(xué)管理問題

從政府組織內(nèi)部的角度來看，“一票否決”式評價(jià)的誘因可以分為5個方面，即行政模式、未除魅、運(yùn)動式組織記憶、捐式行政和創(chuàng)新中的X效率問題。

1.前現(xiàn)代的“救火行政”模式。政府行政模式表面上看來似乎是政府隨心所欲采取的對社會進(jìn)行統(tǒng)治和管理的方式，實(shí)際上是隨著時(shí)間推移，社會需求與政府意愿相互博弈、磨合進(jìn)而適應(yīng)的結(jié)果。一方面，政府總是希望采取最簡單、最方便、最能維護(hù)政府利益的管理模式;另一方面，社會發(fā)展會引起社會階級、階層的分化，進(jìn)而引起利益的分化，社會各階層要求政府再也不能用以前老的模式管理。政府為了延續(xù)自己的統(tǒng)治，就必須在行政模式上做出改變，哪怕并不樂意?？傮w來看，政府行政模式會隨著時(shí)間的推移、社會的發(fā)展，在時(shí)間、社會需求、政府意愿三維坐標(biāo)空間里螺旋式上升，從早期的“蜂后行政”一直到將來的“理想國”狀態(tài)，一共要經(jīng)過6個階段(如圖3)。

圖3 三維空間人類社會行政模式螺旋式上升

“蜂后行政”是指人類社會產(chǎn)生之后的相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)，政府的行政模式都是如同蜂巢中的蜂后所采取的維護(hù)自身權(quán)威地位一樣的方式，即唯我獨(dú)尊，不允許產(chǎn)生第二個蜂后，為此目的不惜殺戮無辜，以保證自己的統(tǒng)治。 “救火行政”是一種較之“蜂后行政”進(jìn)步的政府行政管理模式，這種模式下政府的統(tǒng)治職能逐漸弱化，政府已經(jīng)開始大量地對社會的需求做出呼應(yīng)，然而這種呼應(yīng)缺少規(guī)范化、制度化、科學(xué)化的規(guī)劃，主要采取如同救火一樣的方式，哪里有火起，就去那里滅火?！翱茖W(xué)管理”是政府以正式的制度、法律、法規(guī)來規(guī)范社會各階級、階層、個人以及各種組織的行為，從而達(dá)到前饋控制的作用。“放松規(guī)制”是在科學(xué)管理模式下，把一切都置于各種制度、法律、法規(guī)的約束之下，這雖然在特定的歷史條件下大大地推進(jìn)了社會生產(chǎn)力的發(fā)展，然而，隨著時(shí)間的推移，社會的進(jìn)步，在某些領(lǐng)域、行業(yè)和組織中需要取消一些冗余制度，甚至根本就沒有制度，以利于社會各方面利益的協(xié)調(diào)?！吧浦涡姓笔且环N立足于公民社會，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)公共服務(wù)以最終達(dá)到公共利益最大化，政府與社會共同治理、協(xié)調(diào)發(fā)展的行政模式。筆者認(rèn)為真正意義上的善治行政模式是很遙遠(yuǎn)的事情?！袄硐雵笔且环N理想化的行政模式，東方國家傳統(tǒng)上稱呼這種行政模式為大同社會。在這種模式下，社會與政府逐漸融合為一體，政府即社會，社會即政府，政府與社會的利益完全重合，政府甚至成了多余。這也就是馬克思所說的共產(chǎn)主義社會。

“一票否決”名目越來越多，“煤礦安全”、“人口出生漏報(bào)”、“導(dǎo)師學(xué)術(shù)道德”、“重點(diǎn)工程”、“防范大規(guī)模集體上訪”、“土地資源開發(fā)與管理”等等紛紛進(jìn)入。本研究中竟然收集到98種“一票否決”名目，除“計(jì)生工作”、“綜合治理”等個別傳統(tǒng)項(xiàng)目外，其他一些社會反響大、人民意見多的事項(xiàng)，政府沒有系統(tǒng)的應(yīng)對策略，便采用這種臨時(shí)的“救火行政”模式。從“持續(xù)的時(shí)間范圍”的變量來考察，“臨時(shí)實(shí)施”、“年內(nèi)實(shí)施”等短暫性的實(shí)施頻率超過了47%。這表明，政府采用的還是典型的前現(xiàn)代行政模式，本質(zhì)上是為了自身工作便利的“懶政”。

2.未“除魅”的非科學(xué)化管理。與前一個原因相關(guān)，或者說是上一個原因的不同方面，從我們所總結(jié)的案例來看，“一票否決”項(xiàng)目除了無限擴(kuò)展、名目繁多、持續(xù)的時(shí)間范圍臨時(shí)化短期化之外，實(shí)施程序也極度欠缺科學(xué)化。按照PDCA的科學(xué)化程序來說，竟然只有15例完全符合科學(xué)程序的案例，而“完全拍腦袋式管理，沒有科學(xué)流程”的頻率達(dá)35.1%，其他的案例也僅僅在某個方面符合科學(xué)管理流程。之所以這樣，是因?yàn)檎芾碇幸廊磺艾F(xiàn)代因素濃厚，如韋伯所說，政府中依然未能“除魅”，行政管理缺乏明確的規(guī)章制度、法律法規(guī)，缺乏解決各種問題的制度性預(yù)案，一旦有管理需要，就采用非科學(xué)的臨時(shí)性、救火性的“一票否決”方式。

3.運(yùn)動式行政的組織記憶、組織的慣例記憶，“一票否決”成為了行政組織的一種慣例基因。無論是“醉酒駕駛”、“安全生產(chǎn)”、“違法建房”，還是“打擊非法行醫(yī)”、“打擊傳銷”等各類“一票否決”項(xiàng)目，無一都采取了運(yùn)動式的行政管理方式，其背后的深層邏輯在于運(yùn)動化的行政管理已經(jīng)成為了一種組織記憶。組織記憶是組織將過去的知識運(yùn)用于當(dāng)前活動、導(dǎo)致組織效率水平變化的一種方式［4］，它集中了組織中的有用知識，記載著組織的歷史，影響著組織的當(dāng)前活動［5］。我國地方政府也確實(shí)將革命年代運(yùn)用非常成功的運(yùn)動式行政管理方式作為了一種快捷、便利、有利于自身短期內(nèi)開展工作的“歷史資產(chǎn)”和“歷史遺產(chǎn)”。

4.泛壓力體制、捐式行政與責(zé)任剝削。榮敬本等人提出的“壓力型體制”有著廣泛的影響力。“一票否決”無限度擴(kuò)展;“計(jì)劃生育”、“綜合治理”、“安全生產(chǎn)”的頻數(shù)高居前列;上級政府為促動力的“一票否決”頻率達(dá)到59%;持續(xù)實(shí)施的“一票否決”達(dá)到了34.8%;而全鎮(zhèn)職能的頻數(shù)僅為1，村級范圍為0等事實(shí)揭示我國實(shí)際上存在著更嚴(yán)重的“壓力型體制”，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了榮敬本等人所說的“縣、鄉(xiāng)”兩級，而是擴(kuò)展到了所有地方政府層次——從省到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從省級職能部門到鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門，這實(shí)際上是一種“泛壓力型體制”。從統(tǒng)計(jì)來看，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)職能部門和村下面缺乏次級政府組織，所以由它們發(fā)動的“一票否決”數(shù)量非常少，甚至為0，這正好從反面闡釋了泛壓力體制——有下級就壓下去，而無下級的時(shí)候就“巧婦難為無米之炊”了。無論是塊狀的省→市→縣→鄉(xiāng)→村，還是條形的省職能部門→市職能部門→縣職能部門→鄉(xiāng)職能部門都設(shè)法將上級的“一票否決”項(xiàng)目整體，分割向下級政府?dāng)偱伞⑥D(zhuǎn)移，這非常類似于古代中國的派捐行為，層層攤派，層層加碼［6］。在此過程中，上級政府將自己所負(fù)的行政責(zé)任逐級轉(zhuǎn)移，使得自己只有“監(jiān)督”、“評估”的權(quán)利，而不需承擔(dān)責(zé)任。我們認(rèn)為這是一種“捐式行政”，通過“派捐”的“一票否決”，將所有問題讓下級政府扛，這也是“一票否決”式評價(jià)無限擴(kuò)展的一個重要原因。

5.按照政府自身要求辦事與消除X非效率。這兩類數(shù)字揭示了一個事實(shí)——除了貫徹源自壓力模型的上級要求，我國地方政府組織也開始了按照自身的要求開展工作。深入分析這些案例后，筆者發(fā)現(xiàn)了其中的深層次因果機(jī)理，即我國地方政府組織也逐漸意識到政府組織也存在著壟斷性組織由于其壟斷性、目標(biāo)模糊性、缺乏競爭性所導(dǎo)致的X非效率 (X－inefficiency)問題［7］，它嚴(yán)重影響了政府形象，引起了人民的不滿。為了解決這種組織內(nèi)部管理問題，地方政府組織不惜發(fā)起“一票否決”來解決?！靶姓?wù)中心建設(shè)”、“效能建設(shè)”、“績效評估”等就是要解決X非效率問題的典型。

(三)組織外的社會因素

環(huán)境誘因主要是社會性因素，主要表現(xiàn)為利益的權(quán)威性分配和被“俘獲”，行政僭代社會、社會對于行政的“弱行動力”兩個方面。

1.利益的權(quán)威性分配與被“俘獲”。被“俘獲”之后的政府在進(jìn)行“利益的權(quán)威性分配”時(shí)明顯向“俘獲者”傾斜［8］?！耙黄狈駴Q”式評價(jià)推行中，滲透著“俘獲”的影子。在365個案例中，與農(nóng)民有關(guān)的只有4例，分別是“農(nóng)村掃黃”、“經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整”、“農(nóng)民減負(fù)”、“帶動工程”，僅占總樣本的1.1%，這與黨中央、國務(wù)院屢次強(qiáng)調(diào)的“三農(nóng)問題”形成了強(qiáng)烈的反差。盡管馬克思強(qiáng)調(diào)“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”［9］，但眾所周知，農(nóng)民處于我國社會的最底層，其利益爭取能力顯然不可能與其他強(qiáng)勢利益團(tuán)體相比，他們沒有意愿、更沒有能力去“俘獲”政府，政府在政策制定、政策執(zhí)行中自然也就最后一個考慮到他們。與此相反，其他強(qiáng)勢利益集團(tuán)由于談判與交易能力超強(qiáng)，能夠提供政府官員所需要的物質(zhì)、非物質(zhì)利益，甚至能夠提供作為非人格化的政府組織作為理性經(jīng)紀(jì)人所需要的組織利益［10］，能夠“俘獲”，至少是“軟俘獲”——讓政府做出傾向性的政策保證自身利益。農(nóng)民的物質(zhì)、非物質(zhì)力量都非常弱小，自然受到政府的“關(guān)愛”就最少，“一票否決”這種“絕招”式的管理措施自然就極少用于保證農(nóng)民的利益，因?yàn)椤败浄@”甚至“俘獲”的原因，“絕招”要更多地用于保證強(qiáng)勢利益集團(tuán)的利益，從而也使得人格化的政府組織獲得相應(yīng)的利益。

2.行政僭代社會、社會對于行政的“弱行動力”。盡管各種社會組織的發(fā)展勢頭喜人，但它們在我國社會中扮演的角色、所起的作用仍然不令人滿意。從我們收集的案例來看，由NGO、其他組織為動力源的“一票否決”幾乎可以忽略不計(jì)，這從一個側(cè)面證明了在中國，社會組織對于政府的影響能力極其有限。有學(xué)者曾經(jīng)針對這種情況借鑒金耀基先生的說法提出“行政吸納社會”理論來解釋我國的強(qiáng)政府、弱社會問題①Kang Xiaoguang，Han Heng.Administrative Absorption of Society:A Further Probe into the State-Society，Social Science in China，2007，(2):116-128;康曉光.再論“行政吸納政治”——90年代中國大陸政治發(fā)展與政治穩(wěn)定研究.二十一世紀(jì)，2002，(8):33-45.，認(rèn)為政府通過“限制”和“功能替代”使得社會走出分離與對立，實(shí)現(xiàn)了相互融合。筆者認(rèn)為它是“一票否決”的一個因果機(jī)制，但它發(fā)生的方式與“行政吸納社會”并不一樣。實(shí)際上，“一票否決”發(fā)生機(jī)制中，政府幾乎未曾考慮NGO和其他組織的感受，盡管有不少項(xiàng)目也是面向社會管理的“一票否決”，但它們并非由社會組織促動，而是政府“自作主張”地越俎代庖。筆者認(rèn)為這并非“行政吸納社會”，而是“行政僭代社會”，不管社會組織有沒有意愿，政府都自作主張、霸王硬上弓地展開“一票否決”評價(jià)。從另一方面來說，政府僭代了社會組織，也就顯示了社會組織在我國社會管理中相對于政府的弱行動能力。

五、突破“一票否決”式績效評估困境的路徑

總結(jié)各種誘致因素，突破困境的路徑首當(dāng)其沖的是實(shí)現(xiàn)行政模式從前現(xiàn)代到現(xiàn)代的躍升，推行科學(xué)管理式行政;其次是推行審議行政。

(一)實(shí)現(xiàn)行政模式從前現(xiàn)代到現(xiàn)代的躍升

在3類9種因果機(jī)制中，前2類共7種問題的根本解決出路都在于遵循行政模式發(fā)展規(guī)律，實(shí)現(xiàn)從前現(xiàn)代“救火行政”向現(xiàn)代“科學(xué)管理”躍升。

1.推進(jìn)科學(xué)管理，將行政相對人的需求融入行政目標(biāo)與行政計(jì)劃，以科學(xué)管理取代魅力行政合法化。在“一票否決”中，帶有濃厚封建色彩的“青天文化”、“青天行政”等前現(xiàn)代行政的做法無疑會使得地方政府產(chǎn)生對“老方法”的眷戀，陷入“鎖定”效應(yīng)，一旦面臨特定的行政合法化危機(jī)，政府馬上求助于過時(shí)的、非科學(xué)的“古老偏方”而排斥科學(xué)的行政工具、行政手段，這便產(chǎn)生了前現(xiàn)代行政模式對于現(xiàn)代科學(xué)管理模式的“擠出效應(yīng)”，使得科學(xué)管理難以施行。解決之道在于采用韋伯所說的“除魅”行政，使得行政相對人的需求能夠進(jìn)入行政目標(biāo)、行政計(jì)劃，進(jìn)而滲透到每一個實(shí)施環(huán)節(jié)中，這樣自然增強(qiáng)了行政管理相對于行政相對人的可接受性，從而實(shí)現(xiàn)了行政合法化。

2.將“為人民服務(wù)”納入科學(xué)管理視野?！盀槿嗣穹?wù)”是社會主義國家各級政府的最高宗旨，但我們不能將如此高尚的追求用非科學(xué)的方式展開，正如當(dāng)代的醫(yī)生不能用巫術(shù)、跳大神的方式來救治病人一樣?！耙黄狈駴Q”式行政具有明顯的前現(xiàn)代“救火行政”、“臨時(shí)行政”特質(zhì)，政府如果依此來實(shí)現(xiàn)“為人民服務(wù)”的崇高使命，無異于當(dāng)代軍人用青龍偃月刀保家衛(wèi)國——其情可待，其行可悲，它拒絕了先進(jìn)的科學(xué)而張揚(yáng)了前現(xiàn)代的非科學(xué)。在未來的管理中，可以將為人民服務(wù)融入政府日常的行政目標(biāo)，并依其制定可考核的績效目標(biāo)，在每一個實(shí)施流程結(jié)束之后進(jìn)行“為人民服務(wù)績效評價(jià)”，從而將使命與科學(xué)管理流程結(jié)合，實(shí)現(xiàn)除魅與行政方式躍升。

3.破除“一把手獨(dú)裁”，真正實(shí)現(xiàn)行政模式躍升。從本文梳理案例來看，前現(xiàn)代的“救火行政”模式仍然還縈繞在我國地方政府組織中，這主要是“一把手專政”問題所致，由于一把手權(quán)力過于集中，監(jiān)督流于形式，這使得各種基于現(xiàn)代科學(xué)管理行政模式所設(shè)計(jì)的公共行政計(jì)劃、決策、執(zhí)行、控制均變相地成了一把手個人意志的執(zhí)行，變成了按照一把手意志四處“救火”、“作秀”的前現(xiàn)代行政，使得“一票否決”被作為日常性的管理工具，頗類似于前現(xiàn)代的政府為了觀賞瓊花而開鑿運(yùn)河、為了取樂而燃放狼煙。要根除“一票否決”評價(jià)的泛濫，從根本上來說，必須按照行政模式更替規(guī)律實(shí)現(xiàn)從前現(xiàn)代的“救火行政”向現(xiàn)代的“科學(xué)管理”模式躍升。在我國已經(jīng)努力推進(jìn)科學(xué)管理模式幾十年的情況下，現(xiàn)在重提該問題的當(dāng)代意義在于及時(shí)找到妨礙科學(xué)管理推行的核心因素，而這個因素便是“一把手專政”問題。筆者建議，以國家組織法甚至憲法的形式設(shè)立“地方政府責(zé)任與績效委員會”，這類似于美國中央政府的“政府責(zé)任署”，它負(fù)責(zé)地方政府行政管理的行政目標(biāo)確定、目標(biāo)與績效關(guān)聯(lián)、績效目標(biāo)制定、實(shí)施后的績效評價(jià)、績效結(jié)果與責(zé)任追蹤等方面的工作，以評價(jià)地方政府組織和地方政府的省市縣鎮(zhèn)長的工作績效，并監(jiān)督、追蹤各種行政管理中的責(zé)任，從而既能客觀評價(jià)政府組織績效又能約束一把手并使其對政府績效負(fù)責(zé)。

4.破除前現(xiàn)代組織記憶，塑造新的科學(xué)行政組織記憶。運(yùn)動式的組織記憶是“一票否決”揮之不去的深層原因。運(yùn)動式的行政模式屬于前現(xiàn)代的、非科學(xué)的管理工具，要解決由此引起的相關(guān)“一票否決”問題，就需要塑造現(xiàn)代性的科學(xué)行政組織記憶，使得科學(xué)決策、科學(xué)計(jì)劃、科學(xué)實(shí)施、科學(xué)評價(jià)成為政府組織的基本行事方式，逐漸凝練成一種科學(xué)行政的氛圍和組織記憶，并力爭能使其成為具有可遺傳性質(zhì)的組織基因，使得組織中的部門、新組織、組織內(nèi)的員工都能以其作為行政的文化指南。

5.以科學(xué)的績效鏈管理解決泛壓力體制、捐式行政和責(zé)任剝削。泛壓力體制、捐式行政和責(zé)任剝削既是“一票否決”的動力源，也是持續(xù)時(shí)間的一個決定因素，它使得上級政府只坐享行政權(quán)利而幾乎不承擔(dān)任何行政責(zé)任，上級政府將行政責(zé)任幾乎全部轉(zhuǎn)移到了下級政府身上，而將權(quán)利幾乎全部集中到自己身上，這嚴(yán)重限制了下級政府的積極行政追求，給下級政府的行動套上了籠頭，卻去掉了上級政府的所有束縛，使得上級肆意“盲動”與“亂動”，而下級卻“不動”與“不能動”、 “不敢動”。要解決這種問題，必須將依據(jù)權(quán)力鏈而層層加碼、層層攤派的統(tǒng)治式行政改變?yōu)橐钥冃ф湠閷?dǎo)向的績效管理［11］，在此過程中構(gòu)建出每個政府組織的行政長遠(yuǎn)計(jì)劃→行政5年計(jì)劃→行政年度計(jì)劃→行政年度目標(biāo)體系→績效年度目標(biāo)體系→績效年度指標(biāo)體系→績效年度評價(jià)結(jié)果→結(jié)果與責(zé)任匹配的績效鏈，對于每個組織只按照績效鏈的科學(xué)指標(biāo)進(jìn)行績效評價(jià)，然后根據(jù)結(jié)果的優(yōu)劣進(jìn)行責(zé)任、權(quán)利匹配 (獎勤罰懶、獎優(yōu)懲劣)，從而為下級政府松綁，使其有心也有力去積極行政，造福人民;也為上級政府設(shè)立了面向績效的行動指南，限制其“無責(zé)”的“亂動”，限制其隨意出臺“一票否決”評價(jià)項(xiàng)目。

(二)推行“審議行政”

由“俘獲”和“行政僭代社會”引發(fā)的“一票否決”都與行政管理中人民的參與度不足高度相關(guān):前者由于社會弱利益集團(tuán)、非集團(tuán)普通民眾參與度嚴(yán)重不足所致;后者與社會組織、人民群眾個體、人民群眾集體參與度嚴(yán)重不足高度相關(guān)。要解決這個問題，筆者建議推行“審議行政”?！皩徸h行政”(Deliberative Administration)是筆者借鑒Gutmann和Thompson的說法:“審議民主主要強(qiáng)調(diào)的是公民及其代表需要對其決策之正當(dāng)性進(jìn)行證明。無論是公民還是其代表，都希望對方對他們提出的原則和規(guī)定進(jìn)行說明。”［12］?！皩徸h行政”是對文森特·奧斯特羅姆等人提出的“民主行政”的繼承與發(fā)展，是為了解決“民主行政”理論的呼吁性有余而行動性不足的問題而提出的具有操作性的建議［13］?！皩徸h行政”強(qiáng)調(diào)公民、公民組成的社會組織、特定的利益群體代表對政府的行政決策、行政執(zhí)行績效評價(jià)進(jìn)行充分的參與，以便于從行政行為的源頭上和出口上保證政府行政管理為公民利益服務(wù)。參與的方式既有如價(jià)格聽證、拆遷聽證、參與預(yù)算聽證等對行政決策的參與，也有如網(wǎng)上評議、問卷評議、萬人評議、組織第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)等對行政績效評價(jià)的參與。 “審議行政”與“民主行政”不同之處在于，前者不強(qiáng)調(diào)公民和社會組織對于行政執(zhí)行的參與，因?yàn)槲覀冋J(rèn)為，行政執(zhí)行是講究時(shí)限、效率、速度的行動，不適宜于采用參與方式，否則會造成執(zhí)行梗阻和執(zhí)行中的無政府主義，這也是“將在外君命有所不受”的行政學(xué)表現(xiàn)。通過“審議行政”，引入了公民、社會組織對于政府決策和績效評價(jià)的廣泛參與，抵消了強(qiáng)利益集團(tuán)對于政府的控制，避免了政府被“俘獲”，同時(shí)也彰顯了社會組織對于行政的影響，增強(qiáng)了公民、社會組織對于政府的談判能力、行動能力，克服了社會對于政府的“弱行動力”問題，也能使在政府行政管理中充分體現(xiàn)社會組織、公民利益，而非僭代其利益。實(shí)際上，溫家寶總理在2010年依法行政會議上所強(qiáng)調(diào)的“要進(jìn)一步健全決策程序，聽證會、專家咨詢參加人員要有廣泛的代表性，特別要有利益相關(guān)方參加”［14］。與我們所設(shè)想的“審議行政”的參與決策也是不謀而合的。

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［13］尚虎平.是“公共能量束”而非“公共能量場”在解決著我國焦點(diǎn)事件［J］.社會科學(xué)，2008，(8):32-43.

［14］國務(wù)院召開全國依法行政工作會議，溫家寶作重要講話［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics/2010-08/27/c124925822.htm.