對(duì)構(gòu)建我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系的思考——以日本循環(huán)型社會(huì)建設(shè)法律體系為視角

王作全

(青海民族大學(xué) 法學(xué)院，青海 西寧 810007)

循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為一種全新的發(fā)展模式，可以說是自1960年代以來(lái)，人類對(duì)所面臨的日趨嚴(yán)重的環(huán)境和資源危機(jī)進(jìn)行深刻反省的產(chǎn)物。對(duì)我國(guó)而言，當(dāng)前大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，對(duì)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)意義重大。在法治文明不斷發(fā)展的今天，這種全新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，須由法治手段來(lái)支撐。在這方面，始終走在世界前列的美國(guó)、德國(guó)和日本的成功做法，尤其是循環(huán)經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)最為發(fā)達(dá)的日本，其許多成功的做法和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我們具有重要啟示和借鑒意義。

一、循環(huán)經(jīng)濟(jì)及其法制建設(shè)

(一)循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式及其戰(zhàn)略地位

循環(huán)經(jīng)濟(jì)的具體含義，經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)幾十年的探索與實(shí)踐，盡管在界定上仍存在不少分歧①參見郝敏《構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系若干問題的研究》。比如還有學(xué)者認(rèn)為，“循環(huán)經(jīng)濟(jì)，其本質(zhì)上是一種生態(tài)經(jīng)濟(jì)，它要求運(yùn)用生態(tài)學(xué)規(guī)律而不是機(jī)械論規(guī)律來(lái)指導(dǎo)人類社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”，等等。參見常中豪《我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法方向芻議》。，但較權(quán)威且具有共識(shí)的理解是，循環(huán)經(jīng)濟(jì)以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)②我國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第1條就明確規(guī)定:“為了促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高資源利用效率，保護(hù)和改善環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，制定本法。”，在社會(huì)再生產(chǎn)過程和生活過程中，必須遵循生態(tài)學(xué)規(guī)律③這是相對(duì)于迄今為止人類在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域所遵循的機(jī)械學(xué)運(yùn)動(dòng)規(guī)律而言的，1980年代美國(guó)學(xué)者羅伯特·福斯等人所開展的模擬生物新陳代謝過程和自然生態(tài)循化過程的“工業(yè)代謝”研究項(xiàng)目最具代表性。該研究項(xiàng)目明確提出了工業(yè)生產(chǎn)等人類生產(chǎn)活動(dòng)的生態(tài)學(xué)原理，主張通過生產(chǎn)過程各環(huán)節(jié)的系統(tǒng)耦合、相互協(xié)調(diào)等，使資源、能源得到多級(jí)利用和循環(huán)使用，降低消耗，提高效益。有觀點(diǎn)甚至認(rèn)為，該項(xiàng)具有重要意義的實(shí)驗(yàn)，極大地推動(dòng)了循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念的深入發(fā)展，“標(biāo)志著循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論新的飛躍”。見郝敏《構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系若干問題的研究》。，以減量化、再利用和資源化為基本原則 (即所謂的3R原則)，以盡量減少資源消耗和廢物產(chǎn)生，盡量延長(zhǎng)產(chǎn)品的使用周期，盡量再生循環(huán)利用廢物和不可利用廢物的無(wú)害化處理為基本內(nèi)容的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。這種意義上的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式明顯不同。簡(jiǎn)單說，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是一種“資源——產(chǎn)品——污染排放”單向流動(dòng)的線性經(jīng)濟(jì)，以高開采、高消耗、低利用、高排放為特征的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式［1］。在這種模式中，經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和財(cái)富的積累，是在過度消耗資源和排放廢物中實(shí)現(xiàn)的，從而導(dǎo)致對(duì)資源和環(huán)境的極大破壞，給人類帶來(lái)了存續(xù)的嚴(yán)重危機(jī)。相比較而言，循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一種“資源——產(chǎn)品——再生利用——不可再利用廢物的無(wú)害化處置”循環(huán)流動(dòng)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)，以低開采、低消耗、高利用、低排放為特征的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。在這種模式中，經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和財(cái)富的積累是在對(duì)資源和環(huán)境最小程度影響中實(shí)現(xiàn)的。

從本質(zhì)而言，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)首先是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的最有效途徑。可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是人類從20世紀(jì)八、九十年代起，面對(duì)日益惡化的環(huán)境和日趨嚴(yán)重的資源危機(jī)而提出的，旨在改變?nèi)祟惏l(fā)展方式的系統(tǒng)戰(zhàn)略思想。其基本要求是人類當(dāng)下的發(fā)展，在既滿足當(dāng)代人需求的同時(shí)，又不給后代人需求的滿足構(gòu)成危害。循環(huán)經(jīng)濟(jì)所追求的就是社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必須以對(duì)環(huán)境的最小程度影響，對(duì)資源的最低程度消耗為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)人類發(fā)展與自然環(huán)境和諧相處。這無(wú)疑與可持續(xù)發(fā)展理念完全吻合，是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的應(yīng)有之義。

對(duì)于正在全力推進(jìn)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的我國(guó)而言，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)還是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的重要戰(zhàn)略手段。因此，2005年3月，胡錦濤總書記在中央關(guān)于人口資源環(huán)境座談會(huì)上明確要求，要大力宣傳循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念，加快制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律。2006年3月，十屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過的“十一五規(guī)劃綱要”也明確指出，要把節(jié)約資源作為基本國(guó)策，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)［2］。

(二)理念、實(shí)踐及法制建設(shè)發(fā)展概要

從理論層面來(lái)看，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及社會(huì)生產(chǎn)和生活的方方面面，必須由全社會(huì)共同行動(dòng)。在法治文明不斷發(fā)展的條件下，這種涉及全社會(huì)的發(fā)展模式，需要法制的保障，正如有學(xué)者所說，“循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的前提，對(duì)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)起著首要的、決定性的作用”［3］①也有學(xué)者指出，在法治社會(huì)，先進(jìn)的經(jīng)濟(jì)模式要以立法來(lái)規(guī)范。見董蕓《發(fā)達(dá)國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系的建設(shè)及其對(duì)我國(guó)的啟示》，《江蘇經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第3期。。

從循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，凡是循環(huán)經(jīng)濟(jì)從一種理念變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，改變了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，有效地解決了資源與環(huán)境危機(jī)，減輕資源與環(huán)境的負(fù)荷壓力，從而實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的國(guó)家，都是高度重視循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法，建立了完整的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律制度體系的國(guó)家。大量研究表明，在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面，發(fā)達(dá)國(guó)家明顯好于其他國(guó)家和地區(qū)。其中，最為突出的是美國(guó)、德國(guó)和日本。這些國(guó)家同時(shí)也是循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律制度體系最發(fā)達(dá)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)法治化水平最高的國(guó)家②有學(xué)者就明確指出，“循環(huán)經(jīng)濟(jì)及其立法開始于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，尤以德國(guó)、日本、美國(guó)等國(guó)家為代表”。參見董蕓《發(fā)達(dá)國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系的建設(shè)及其對(duì)我國(guó)的啟示》。另外，凡是介紹國(guó)外循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)情況的文獻(xiàn)，都會(huì)毫無(wú)例外地介紹這些國(guó)家的情況，尤其會(huì)強(qiáng)調(diào)德國(guó)和日本的權(quán)威性做法。參見郝敏《構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系若干問題的研究》;劉昭《國(guó)外循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任配置研究》，《前沿》2008年第7期;劉菊《日本、德國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系分析與啟示》，《法制與經(jīng)濟(jì)》2009年第1期;汪春、於岳峰:《德、日兩國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示》。。

思想理論是行動(dòng)的先導(dǎo)。回顧發(fā)達(dá)國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)的發(fā)展歷程，有幾次伴隨著獨(dú)具特色的實(shí)驗(yàn)活動(dòng)的思想理論創(chuàng)新具有重要意義。1960年代，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家鮑爾丁的提出了著名“宇宙飛船理論”。他認(rèn)為，地球就像在宇宙飛行的宇宙飛船，如果不能循環(huán)利用其中的資源，保護(hù)它的環(huán)境，相反過度地消耗它的資源，破壞其環(huán)境，就會(huì)加速飛船的滅亡，生活在這個(gè)飛船上的人類最終會(huì)走向消亡。這一思想為人類社會(huì)普遍接受循環(huán)經(jīng)濟(jì)思想，并通過法治手段將其付諸實(shí)踐起到了積極的推動(dòng)作用③參見郝敏《構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系若干問題的研究》;劉昭:《國(guó)外循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任配置研究》等。。

到了1970年代末，歐共體率先提出了“清潔生產(chǎn)”理念，并積極宣傳推廣。以歐共體為主的許多發(fā)達(dá)國(guó)家，通過法治手段積極實(shí)踐“清潔生產(chǎn)”，使其在歐洲、日本、美國(guó)以及聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)得到長(zhǎng)足發(fā)展。由于“清潔生產(chǎn)”完全不同于“污染治理、排放達(dá)標(biāo)”的傳統(tǒng)生產(chǎn)模式，而是一種在人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上首次倡導(dǎo)減少?gòu)U物產(chǎn)生和循環(huán)利用資源的生產(chǎn)模式，所以被稱為“是生產(chǎn)領(lǐng)域的一場(chǎng)革命”［2］，這對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)本身的發(fā)展和循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)影響巨大。比如在推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)方面走在世界前列的德國(guó)，就于1972年制定了《廢棄物處理法》，1978年推出了“藍(lán)色天使”計(jì)劃，1986年又將《廢棄物處理法》修改為《廢棄物限制處理法》，在立法理念上實(shí)現(xiàn)了從“怎樣處理廢棄物”到“怎樣限制廢棄物產(chǎn)生”的重大轉(zhuǎn)變。日本也于1970年制定了《廢棄物處理法》，1991年制定了《資源有效利用促進(jìn)法》等，以法律為支撐，以發(fā)展“清潔生產(chǎn)”為內(nèi)容，極大地推動(dòng)了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展①一般認(rèn)為，美國(guó)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法仍屬于廣義的環(huán)境法領(lǐng)域，與建立了獨(dú)立的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的德國(guó)和日本不同。盡管如此，美國(guó)早在1965年就制定了《固體廢棄物處理法》，之后又很快制定了《資源保護(hù)回收法》以及《資源保護(hù)與回收法》，積極推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為世界上循環(huán)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國(guó)家之一。參見常中豪:《我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法方向芻議》。。

進(jìn)入1990年代后，隨著人類對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境重要性認(rèn)識(shí)的深化，可持續(xù)發(fā)展理念很快被許多國(guó)家接受，確定為重要發(fā)展戰(zhàn)略。可持續(xù)發(fā)展理念及其戰(zhàn)略地位的確立，極大地促進(jìn)了循環(huán)經(jīng)濟(jì)及其法制的發(fā)展。以美國(guó)、德國(guó)和日本為代表，從1990年代起，陸續(xù)制定了大量旨在推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)，構(gòu)建起比較完整的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系，有力地保障了循環(huán)經(jīng)濟(jì)健康有序的發(fā)展②比如德國(guó)在1994年頒布了影響廣泛的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢棄物處理法》(1998年修改)，還制定了諸多綜合法規(guī)和專項(xiàng)法規(guī)。日本也在2000年公布了層次更高的《促進(jìn)循環(huán)型社會(huì)建設(shè)基本法》，在此前后同樣制定了大量綜合法規(guī)和專項(xiàng)法規(guī)，所以德、日兩國(guó)也就成了當(dāng)今世界構(gòu)建了最完整循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系的國(guó)家。參見劉菊《日本、德國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系分析與啟示》。。

二、日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)的基本內(nèi)涵

(一)日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系框架及其主要內(nèi)容

在循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)中，美、德、日三國(guó)都走在了世界前列，在實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制化方面成績(jī)突出，為他國(guó)樹立了榜樣。其中，尤其是日本，不僅注重由基本法、綜合法以及專項(xiàng)法三個(gè)層次構(gòu)成的法律體系的建設(shè)，而且還堅(jiān)持了循序漸進(jìn)的原則，走了一條“從具體到概括，再到具體”的法制建設(shè)道路。在理念定位上，甚至超越純經(jīng)濟(jì)的范疇，從循環(huán)型社會(huì)建設(shè)的戰(zhàn)略高度推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而使日本成為“世界上循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法最發(fā)達(dá)的國(guó)家”［4］③正因?yàn)槿绱?，有學(xué)者說，“較之德國(guó)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法體系，日本的立法可以說是更上一層樓，形成了目前世界上最完整的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系”。郝敏:《構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系若干問題的研究》，載《河北法學(xué)》2007年第10期，第97頁(yè)。。

1.日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系結(jié)構(gòu)

日本的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法開始于1970年代，并且先從發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)領(lǐng)域入手，制定能夠規(guī)制重點(diǎn)領(lǐng)域普遍存在的突出問題的綜合法，然后制定專項(xiàng)法和基本法。再以基本法、綜合法為統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)，通過立、改、廢等基本立法手段，完善以專項(xiàng)法為主的各項(xiàng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律制度，最終形成由基本法、綜合法以及大量專項(xiàng)法構(gòu)成的完整的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系。

擇其主要法律來(lái)看，基本法主要包括:1994年制定的《環(huán)境基本法》和《環(huán)境基本計(jì)劃》; 2000年制定的《促進(jìn)循環(huán)型社會(huì)建設(shè)基本法》以及《新環(huán)境基本計(jì)劃》;2003年制定的《促進(jìn)循環(huán)型社會(huì)建設(shè)基本計(jì)劃》等。綜合法主要有: 1970年制定的《固體廢棄物處理和公共清潔法》;1991年制定的《資源有效利用促進(jìn)法》等。專項(xiàng)法數(shù)量最多，最主要的有:1995年制定的《容器和包裝物的分類收集與循環(huán)法》; 1998年制定的《特定家庭用機(jī)械再商品化法》; 2000年制定的《建筑材料再資源化法》、《可循環(huán)性食品資源循環(huán)法》、《綠色采購(gòu)法》;2001年制定的《多氯聯(lián)苯廢棄物妥善處理特別措施法》;2002年制定的《報(bào)廢車輛再生法》，等等。

2.日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律制度的主要內(nèi)容

首先，在基本法層面上，創(chuàng)新了立法理念?；痉ú粌H將傳統(tǒng)意義上的“垃圾”廢棄物確定為可循環(huán)利用資源，要求在大幅減少的前提下不斷再生循環(huán)利用，甚至達(dá)到零排放目標(biāo)。而且戰(zhàn)略性地提出了循環(huán)型社會(huì)建設(shè)理念，具有全局性意義?；谶@樣的理念，基本法將循環(huán)型社會(huì)界定為通過抑制產(chǎn)品成為廢物，當(dāng)產(chǎn)品成為可循環(huán)資源時(shí)則促進(jìn)產(chǎn)品適當(dāng)循環(huán)，并確保不可循環(huán)資源的回收并得到妥善處置，從而抑制自然資源的消耗，削減環(huán)境負(fù)擔(dān)的一種社會(huì)形態(tài)④見日本《促進(jìn)循環(huán)型社會(huì)建設(shè)基本法》第2條的規(guī)定。。為此，基本法確定了“根據(jù)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的可行性，鼓勵(lì)積極主動(dòng)減少環(huán)境負(fù)荷的行動(dòng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展”的根本原則①見日本《促進(jìn)循環(huán)型社會(huì)建設(shè)基本法》第3條的規(guī)定。另參見姜雅《日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法概況及對(duì)我國(guó)的啟示》。。不僅如此，基本法還以法律形式確立了全社會(huì)共同參與機(jī)制，明確而具體地規(guī)定了國(guó)家、地方政府、企業(yè)以及公眾的責(zé)任，規(guī)定了循環(huán)型社會(huì)建設(shè)基本計(jì)劃的制定義務(wù)以及完成目標(biāo)任務(wù)的時(shí)間進(jìn)度等②見日本《促進(jìn)循環(huán)型社會(huì)建設(shè)基本法》第9、10、11、12條以及第15條的規(guī)定。。

其次，在綜合法層面上，制定實(shí)施最早、修改完善次數(shù)最多的《固體廢棄物處理和公共清潔法》，對(duì)廢棄物的減量化、分類及回收規(guī)則，有毒性廢棄物的特別管理，廢棄物處理設(shè)施的建設(shè)及組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置等，做了周密的規(guī)定。

在循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系中具有重要地位的《資源有效利用促進(jìn)法》，以“減量化、再利用、資源化”的3R原則為指導(dǎo)，對(duì)資源的有效利用，減少消耗，抑制使資源成為廢物，實(shí)施對(duì)物品的不斷再利用和再循環(huán)等做了明確規(guī)定③比如該法第1條就明確規(guī)定，“由于我國(guó)大部分資源依賴進(jìn)口，而伴隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資源被大量使用，產(chǎn)生了大量的廢用物品以及副產(chǎn)品，其中有相當(dāng)部分被廢棄，并且有相當(dāng)部分的可循環(huán)資源以及可再用部件沒有被利用就廢棄掉。因此，本法的目的是，為了確保資源的有效利用，同時(shí)為了有利于控制廢物產(chǎn)生和保護(hù)環(huán)境，并采取必要措施，控制廢用物品及副產(chǎn)品的發(fā)生，促進(jìn)可循環(huán)資源及可再利用部件的利用”。，并要求在制品的設(shè)計(jì)、制造、加工、銷售、修理、報(bào)廢等各個(gè)環(huán)節(jié)上綜合實(shí)施3R原則，達(dá)到有效利用資源的目的［5］。

最后，在專項(xiàng)法層面上，各專項(xiàng)法對(duì)各自所規(guī)制的對(duì)象物，比如《容器和包裝物的分類收集與循環(huán)法》對(duì)各類容器和包裝物，《特定家庭用機(jī)械再商品化法》對(duì)各類家用電器產(chǎn)品，《綠色采購(gòu)法》對(duì)政府等單位優(yōu)先購(gòu)用環(huán)保型產(chǎn)品的義務(wù)等等，都對(duì)其減量化、分類回收再利用、循環(huán)使用以及不可再利用物的妥善處置等做了明確規(guī)定。不僅如此，各專項(xiàng)法還對(duì)其規(guī)制對(duì)象物的減量化、再利用率等規(guī)定了明確的量化目標(biāo)。比如《特定家庭用機(jī)械再商品化法》就明確規(guī)定，電冰箱、洗衣機(jī)的再商品化率必須達(dá)到50%以上，電視機(jī)55%以上，空調(diào)器60%以上。經(jīng)過幾年的努力，2002年日本的電視、空調(diào)、冰箱、洗衣機(jī)的再生利用率分別達(dá)到 72%、77%、59%、57%，超額完成了所規(guī)定的目標(biāo)［5］。這樣的法律規(guī)定不僅具體周到，而且具有很強(qiáng)的可操作性。

(二)日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)的特點(diǎn)

從日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系及其主要內(nèi)容來(lái)看，日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)具有如下顯著特點(diǎn)。

1.法制理念明確，定位高。日本在推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法制建設(shè)的過程中，立足本國(guó)的環(huán)境資源現(xiàn)狀④有學(xué)者指出，日本的環(huán)境資源狀況是，本土資源稀少、環(huán)境承載能力差和污染嚴(yán)重。見劉菊:《日本、德國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系分析與啟示》。，深刻反省大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)以及大量廢棄對(duì)環(huán)境資源帶來(lái)的嚴(yán)重危機(jī)，從實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度出發(fā)，明確確立了循環(huán)型社會(huì)建設(shè)的法制理念。這一理念的確立，不僅超越了傳統(tǒng)的環(huán)境法范疇，也不拘泥于純經(jīng)濟(jì)的層面，而是從循環(huán)型社會(huì)建設(shè)的高度，將循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展納入到社會(huì)整體文明進(jìn)步的軌道上，具有很高的戰(zhàn)略高度。

2.堅(jiān)持循序漸進(jìn)原則，注重法律體系構(gòu)建?？v觀日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)過程，先解決最突出的公害問題和廢棄物處理問題，制定相關(guān)方面的綜合法以及專項(xiàng)法。在此基礎(chǔ)上，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，立足建設(shè)循環(huán)型社會(huì)的實(shí)際需要，建立基本法制度，以基本法確立的基本理念和基本原則為指導(dǎo)，進(jìn)一步完善綜合法尤其是專項(xiàng)法制度，堅(jiān)持循序漸進(jìn)的立法原則。高度重視不同層級(jí)法律之間的關(guān)系，明確界定各自的功能，突出了基本法的統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)作用，綜合法承上啟下的橋梁作用，專項(xiàng)法規(guī)定具體制度、措施，設(shè)定各項(xiàng)目標(biāo)以及完成進(jìn)度的作用，圍繞循環(huán)型社會(huì)建設(shè)的總體目標(biāo)，構(gòu)建了各層級(jí)法律分工明確，各司其職，而又相互密切聯(lián)系、相互有機(jī)協(xié)調(diào)、相互制約有度、上下關(guān)系合理的完整法律體系。

3.宏觀調(diào)整手段全面、周到。日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法，不僅明確規(guī)定了國(guó)家、地方政府、企業(yè)以及公眾的責(zé)任，通過不同主體義務(wù)責(zé)任的合理配置，確立了全社會(huì)共同參與機(jī)制，而且實(shí)現(xiàn)了諸多經(jīng)濟(jì)手段的法治化，以法律制度保障經(jīng)濟(jì)手段的有效運(yùn)用。再?gòu)恼{(diào)整手段的性質(zhì)來(lái)看，日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法綜合運(yùn)用了限制、引導(dǎo)、鼓勵(lì)等多項(xiàng)宏觀調(diào)整手段，有力地促進(jìn)了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。比如《促進(jìn)循環(huán)型社會(huì)建設(shè)基本法》第27條規(guī)定，國(guó)家應(yīng)當(dāng)采取必要措施，就建設(shè)循環(huán)型社會(huì)的相關(guān)知識(shí)，改進(jìn)宣傳，促進(jìn)教育和學(xué)習(xí)。第30條規(guī)定，國(guó)家應(yīng)當(dāng)促進(jìn)建設(shè)循環(huán)型社會(huì)的科學(xué)技術(shù)的發(fā)展。

4.制度、措施規(guī)定具體，可操作性強(qiáng)。法律的生命在于執(zhí)行，而有效的執(zhí)行取決于法律制度的可操作性。日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法，不僅通過基本法明確界定了有關(guān)循環(huán)型社會(huì)建設(shè)的諸多基本概念，確立了基本原則、理念和基本制度，而且通過綜合法，針對(duì)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)全局性領(lǐng)域以及突出問題，建立了各項(xiàng)重要制度。更為重要的是通過大量的專項(xiàng)法，就發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)所涉及的各行各業(yè)，如何做到資源利用和物品使用的減量化、再生利用和循環(huán)使用，建立了大量具體可行的法律制度，做到了法律制度建設(shè)系統(tǒng)化和具體化的有機(jī)結(jié)合，使各項(xiàng)法律“既有原則性規(guī)定，又有具體的明確規(guī)定，可操作性很強(qiáng)”［6］。

從法律規(guī)定本身而言，日本有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的各項(xiàng)法律，都明確規(guī)定了需要完成的目標(biāo)任務(wù)以及推進(jìn)的具體時(shí)間表①比如，《促進(jìn)循環(huán)型社會(huì)建設(shè)基本法》不僅明確界定了“循環(huán)型社會(huì)”、“循環(huán)資源”、“廢棄物”、“循環(huán)利用”、“再生回收”、“熱回收”以及“環(huán)境負(fù)荷”等重要概念的含義，還明確規(guī)定了制定建設(shè)循環(huán)型社會(huì)基本計(jì)劃的義務(wù)以及承擔(dān)主體、推進(jìn)時(shí)間表等。詳見該法第2條、第15條等的規(guī)定。，保證各項(xiàng)任務(wù)有計(jì)劃地完成。尤其是各項(xiàng)法律都明確規(guī)定了國(guó)家、地方政府、企業(yè)以及公眾的責(zé)任，建立了行之有效的全社會(huì)共同參與機(jī)制，增強(qiáng)了法律的可操作性②詳見日本《促進(jìn)循環(huán)型社會(huì)建設(shè)基本法》第9－12條的規(guī)定。。

三、來(lái)自于日本經(jīng)驗(yàn)的重要啟示

走循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路，是人類為了解決所面臨的日趨嚴(yán)重的環(huán)境和資源危機(jī)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇③對(duì)于我國(guó)的環(huán)境資源狀況，有學(xué)者指出，走入工業(yè)化時(shí)期的我國(guó)“已經(jīng)沒有了當(dāng)時(shí)發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化時(shí)期的廉價(jià)資源條件和充裕的環(huán)境容量，如不盡快走上循環(huán)經(jīng)濟(jì)之路，我國(guó)的優(yōu)質(zhì)資源環(huán)境將面臨支撐的極限”。參見姜雅《日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法概況及對(duì)我國(guó)的啟示》。。同時(shí)，健全法律制度，唯有依賴法治手段才能有效推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也是發(fā)達(dá)國(guó)家提供給我們的成功經(jīng)驗(yàn)。日本的成功做法和經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)具有重要的啟示和借鑒意義。

(一)確立基本理念，并全面貫徹落實(shí)

循環(huán)經(jīng)濟(jì)基本理念，至少應(yīng)包括如下含義:以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)、嚴(yán)格控制廢物產(chǎn)生、大幅降低資源消耗、零目標(biāo)的廢物再生利用和循環(huán)利用以及不可利用物品的無(wú)害化處置為核心內(nèi)容，以全社會(huì)共同參與為基本方式，以法治手段推動(dòng)為基本保障的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式。

日本在通過法治手段推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)乃至循環(huán)型社會(huì)建設(shè)過程中，不僅戰(zhàn)略性地確立了循環(huán)型社會(huì)建設(shè)的基本理念，而且通過多層級(jí)的立法實(shí)踐，全面貫徹落實(shí)了這一基本理念。它首先通過基本法的制定和實(shí)施，全面確立了循環(huán)型社會(huì)建設(shè)的理念，再將這一基本理念全面貫徹落實(shí)到其他所有綜合法以及專項(xiàng)法中，以此為指導(dǎo)，建立了各項(xiàng)有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律制度和措施④比如，日本《促進(jìn)循環(huán)型社會(huì)建設(shè)基本法》第1條規(guī)定，“遵照《環(huán)境基本法》的基本理念，確立建設(shè)循環(huán)型社會(huì)的基本原則，明確國(guó)家、地方政府、企業(yè)以及公眾的職責(zé)，規(guī)定建設(shè)循環(huán)型社會(huì)的基本規(guī)劃以及其他有關(guān)建設(shè)循環(huán)型社會(huì)政策的基本事項(xiàng)，有計(jì)劃和綜合性地實(shí)施建設(shè)循環(huán)型社會(huì)的政策”。作為綜合法的《資源有效利用促進(jìn)法》第1條規(guī)定，“為了確保資源的有效利用，同時(shí)為了有利于控制廢棄物產(chǎn)生和保護(hù)環(huán)境，并采取必要的措施，控制廢用物品及副產(chǎn)品的發(fā)生，促進(jìn)可循環(huán)資源及可再用部件的利用”。作為專項(xiàng)法之一的《容器和包裝物的分類收集與循環(huán)法》第1條規(guī)定，“通過容器和包裝廢棄物的分類收集，采取措施促進(jìn)對(duì)分類收集物的再商品化，以減少一般廢棄物的數(shù)量以及充分利用再生資源的方式，確保廢棄物的妥善處理和資源的有效利用”。。

我國(guó)自改革開放以來(lái)，高度重視環(huán)境資源的保護(hù)和有效利用，從環(huán)境資源保護(hù)理念入憲⑤我國(guó)《憲法》第9條第2款規(guī)定，國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴動(dòng)物和植物。第26條規(guī)定，國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害。到制定大量旨在保護(hù)環(huán)境，有效利用資源，防止污染的法律法規(guī)，可以說建立了較完整的環(huán)境資源保護(hù)和有效利用的法律體系⑥其中代表性的法律有:1989年的《環(huán)境保護(hù)法》，1986年制定、1996年修改的《礦產(chǎn)資源法》，1991年的《水土保持法》，1995年的《固體廢物污染環(huán)境防治法》，1997年的《環(huán)境噪聲污染防治法》，2000年的《節(jié)約能源法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，2002年的《水法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《草原法》，2003年的《放射性污染防治法》、《防沙治沙法》等。。在此基礎(chǔ)上，我國(guó)于2008年頒布了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》。該法作為我國(guó)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的第一部基本法，確立了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基本理念，界定了“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”等多個(gè)重要概念，而且對(duì)基本管理制度、減量化、再利用和資源化以及激勵(lì)措施、法律責(zé)任等重要制度做出了全面安排。此外，2002年制定的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，盡管僅限于生產(chǎn)領(lǐng)域的企業(yè)層面，也第一次嘗試性地引入了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念。但是，其他有關(guān)環(huán)境資源方面的立法都未能確立發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念，還基本上處在環(huán)境保護(hù)型或污染防治型立法的層面上，更無(wú)法保障循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念的全面貫徹落實(shí)。

(二)重視立法，構(gòu)建完整科學(xué)的法律體系

從日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，不僅要高度重視立法，制定發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)所需要的各項(xiàng)法律，還要制定各層級(jí)的法律，構(gòu)建由基本法、綜合法以及大量與之相配套的專項(xiàng)法所構(gòu)成的完整科學(xué)的法律體系。從內(nèi)容上看，還要關(guān)注各層級(jí)法律之間的協(xié)調(diào)合作關(guān)系，努力使其形成各司其責(zé)而又相互密切配合的法律制度體系。

我國(guó)經(jīng)過幾十年法制建設(shè)實(shí)踐，不僅建立了具有我國(guó)特色的循環(huán)經(jīng)濟(jì)基本法制度，而且也有一些專門立法嘗試性地引入了循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念，在構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律制度體系方面邁出了可喜一步。但我國(guó)從多層面推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法仍顯不足，循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念還未深入到有關(guān)生產(chǎn)、交換、消費(fèi)以及環(huán)境資源立法的各領(lǐng)域，要建設(shè)由基本法、綜合法以及大量專項(xiàng)法構(gòu)成的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系還任重而道遠(yuǎn)①有學(xué)者通過與日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法比較后指出，“我國(guó)目前的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法還只處于萌芽階段，環(huán)境法的修改任重而道遠(yuǎn)”。參見姜雅《日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法概況及對(duì)我國(guó)的啟示》。。正如有學(xué)者所強(qiáng)調(diào)的那樣，“我國(guó)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)也要借鑒學(xué)習(xí)日本的做法，抓緊循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法，構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系”［6］。不僅要堅(jiān)持國(guó)家立法與地方立法并舉的原則，而且要通過修改《環(huán)境保護(hù)法》等，進(jìn)一步強(qiáng)化循環(huán)經(jīng)濟(jì)基本法制度建設(shè)。通過對(duì)《固體廢物污染防治法》的修改，推進(jìn)與《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的整合，重新制定有關(guān)資源有效利用方面的法律等方式，構(gòu)建我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)綜合法制度。更為重要的是，通過盡快制定我國(guó)目前還缺少的，比如有關(guān)家用電器、報(bào)廢車輛、建筑材料、容器和包裝物以及食品資源等的回收利用方面的法律，抓緊修改還未確立循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念的多項(xiàng)污染防治法等方式，構(gòu)建我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)法制度，并注重各層級(jí)法律相互間的聯(lián)系和協(xié)作關(guān)系，構(gòu)建完整科學(xué)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系。

(三)合理配置責(zé)任，構(gòu)建全社會(huì)共同參與機(jī)制

循環(huán)經(jīng)濟(jì)的核心是對(duì)環(huán)境的最小影響，對(duì)資源的最小消耗以及循環(huán)利用，這必然要涉及社會(huì)再生產(chǎn)過程和生活過程的方方面面。所以，唯有建立全社會(huì)共同參與機(jī)制，才符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。正因?yàn)槿绱?，日本以法律的形式，不僅在基本法和綜合法中，而且在所有專項(xiàng)法中，都對(duì)國(guó)家、地方政府、企業(yè)以及公眾的義務(wù)責(zé)任做了明確而具體的規(guī)定，通過不同主體義務(wù)責(zé)任的法律配置，建立了行之有效的全社會(huì)共同參與機(jī)制②僅就日本《促進(jìn)循環(huán)型社會(huì)建設(shè)基本法》而言，該法不僅在總則第4條中對(duì)國(guó)家、地方政府、企業(yè)以及公眾的責(zé)任做了一般規(guī)定，而且其第9條對(duì)國(guó)家責(zé)任，第10條對(duì)地方政府責(zé)任，第11條對(duì)企業(yè)責(zé)任，第12條對(duì)公眾責(zé)任分別進(jìn)行了具體規(guī)定。。

我國(guó)的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》也明確引入了全社會(huì)共同參與的理念，也對(duì)國(guó)家、地方政府、企業(yè)以及公眾的責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，并確立了“政府推動(dòng)，市場(chǎng)引導(dǎo)，企業(yè)實(shí)施，公眾參與的方針”，在某種程度上建立了全社會(huì)共同參與機(jī)制。但我國(guó)目前的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法，一是基本法對(duì)不同主體責(zé)任的規(guī)定不全面，未能貫穿于法的始終，比如在分則的規(guī)定中，幾乎看不到對(duì)公眾責(zé)任的具體配置。二是基本法有關(guān)全社會(huì)共同參與的理念與機(jī)制，與其他相關(guān)法律之間沒有形成有效互動(dòng)關(guān)系。因而有必要借鑒日本的做法和經(jīng)驗(yàn)，從基本法到各綜合法和專項(xiàng)法，進(jìn)一步建立健全有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任機(jī)制，明確而具體地規(guī)定國(guó)家、地方政府、企業(yè)以及公眾的職責(zé)，構(gòu)建完善的全社會(huì)共同參與機(jī)制。

(四)規(guī)定要具體可行，明確目標(biāo)及進(jìn)度要求，增強(qiáng)法律的可操作性

具有較強(qiáng)的可操作性是日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制的一大顯著特征。日本各項(xiàng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法，不僅明確界定了相關(guān)概念的含義，所規(guī)定的制度措施也非常具體。此外，還明確設(shè)定了目標(biāo)任務(wù)，提出了完成的進(jìn)度要求。從各層級(jí)法律關(guān)系來(lái)看，日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法還堅(jiān)持了從基本法到綜合法再到專項(xiàng)法，不斷具體化的原則，使法律規(guī)范通過不同層級(jí)法律的內(nèi)在功能運(yùn)行規(guī)律逐一得到落實(shí)。比如，僅就公眾責(zé)任的規(guī)定而言，《促進(jìn)循環(huán)型社會(huì)建設(shè)基本法》已經(jīng)規(guī)定得相當(dāng)具體可行，到作為綜合法的《資源有效利用促進(jìn)法》等，公眾責(zé)任進(jìn)一步具體化，最后在各專項(xiàng)法中就規(guī)定得更加具體可行了①參見日本《促進(jìn)循環(huán)型社會(huì)建設(shè)基本法》第12條，《資源有效利用促進(jìn)法》第5條，《容器和包裝物的分類收集與循環(huán)法》第4條等的規(guī)定。。而日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法層層配置國(guó)家、地方政府、企業(yè)以及公眾責(zé)任的做法，也增強(qiáng)了法律的可操作性②參見廖成忠、彭敏莉《日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法及其對(duì)我國(guó)的啟示》;劉菊《日本、德國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系分析與啟示》。。

相比較而言，我國(guó)法律規(guī)定普遍存在比較抽象、概括、可操作性較差的問題。比如，就公眾的責(zé)任機(jī)制而言，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》在第3條中籠統(tǒng)地規(guī)定了“政府推動(dòng)，市場(chǎng)引導(dǎo)，企業(yè)實(shí)施，公眾參與的方針”，第10條規(guī)定“公民應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境意識(shí)，合理消費(fèi)，節(jié)約資源”。此外，在該法中再很難找到有關(guān)公眾義務(wù)責(zé)任的規(guī)定。就這兩條規(guī)定本身而言，更多的是一種倡導(dǎo)與倫理道德要求而已，在實(shí)踐中很難操作。在這方面我們同樣有必要借鑒日本的做法，不僅要盡量使法律規(guī)定具體可行，而且也應(yīng)該從明確界定概念含義③在這方面，我國(guó)2008年頒布的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》邁出了重要一步。該法對(duì)“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”、“減量化”、“再利用”以及“資源化”等重要概念進(jìn)行了含義界定。詳見該法第2條等的規(guī)定。，具體設(shè)定目標(biāo)任務(wù)和實(shí)現(xiàn)的進(jìn)度要求，以及合理且具體地配置不同主體的義務(wù)責(zé)任等方面，增強(qiáng)法律的可操作性，從而有效保障立法目的的實(shí)現(xiàn)。

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