工作執(zhí)法一網(wǎng)考:公安機關(guān)績效考核的創(chuàng)新與實踐

何廣平，李華振，王洪英

(廣東省公安廳，廣東 廣州 510050)

信息化是公安工作的一場革命。在信息時代，如何以信息化為載體，盤活警力存量，激發(fā)隊伍活力，推動隊伍管理考核工作的創(chuàng)新與變革，是公安機關(guān)亟待解決的重大課題。廣東公安機關(guān)探索建立“工作執(zhí)法一網(wǎng)考”立體化隊伍管理考核體系，以核心理念創(chuàng)新推動績效管理向網(wǎng)絡(luò)化、信息化轉(zhuǎn)變，以信息化技術(shù)手段破解了績效考核的難題，不斷推動警務(wù)機制的變革與創(chuàng)新。

一、“一網(wǎng)考”的提出和基本構(gòu)成:從傳統(tǒng)考核到現(xiàn)代績效管理

考核是隨著社會分工的變革發(fā)展而產(chǎn)生的、對特定人員、特定工作進行考查審核的一項社會活動。我國古代典籍《尚書·堯典》中有“三載考績”之說，指的是“每三年就要有一次考核”。春秋時，荀子在《勸學(xué)篇》中提出:“德以敘位，能以授官”，強調(diào)從“德”、 “能”兩方面考察官員。到唐代，考核已經(jīng)有了比較完整的制度，“尚書考功 (司)掌內(nèi)外文武官吏之考課，凡應(yīng)考之官家，具錄當年功過行能，本司及本州長官對眾讀議其優(yōu)劣，定為九等考第，然后送省?！彼^“功過行能”，除了“德行”外，主要包括勸課農(nóng)桑、戶口增加、獄訟無冤、推薦人才等方面?？己私Y(jié)果，上者升，中者平，下者降。在西方，英國于1854－1870年推行文官制度改革，實行文官考核制度，注重考核對象的表現(xiàn)和才能，再根據(jù)考核結(jié)果實施獎懲與升降。1887年，美國正式建立文官考核制度，規(guī)定文官的任用、加薪和晉級，均須以工作考核為依據(jù)。此后，其他國家紛紛借鑒與效仿，形成各種各樣的文官考核制度。古今中外考核制度的實踐證明，考核是公務(wù)員制度的一項重要內(nèi)容，是提高政府工作效率的中心環(huán)節(jié)。其中，對人員德、能、勤、績的考察，尤其將工作實績作為考核的重中之重，以工作實績的優(yōu)劣來決定被考核對象的獎懲和升降，是這種制度的共同特征。

對警察的績效考核，自1829年英國倫敦大都市警察誕生以來，西方大致經(jīng)過了四個階段:以主觀評價為主，犯罪統(tǒng)計為輔階段 (1829至20世紀初);以單項犯罪統(tǒng)計為主階段 (20世紀初至20世紀30年代);多項客觀統(tǒng)計指標階段 (20世紀30年代至70年代);主觀、客觀指標綜合評價階段 (20世紀70年代至今)。長期以來，國內(nèi)的公安機關(guān)對實戰(zhàn)部門和警種多采用發(fā)案數(shù)、發(fā)案率與破案率等客觀指標，對機關(guān)行政工作則采取年終自評加他評相結(jié)合的方式，沒有對民警工作績效形成科學(xué)的、定量的統(tǒng)計與分析，對民警績效考核尚未形成制度化和規(guī)范化。二十世紀九十年代后期，隨著計算機技術(shù)的發(fā)展和普及，信息技術(shù)為警務(wù)考核提供了一個全新的平臺，警務(wù)考核的科學(xué)性和自動化程度都有了明顯的提高。如香港警察2001年引入了價值驅(qū)動的基于競爭力的績效考核系統(tǒng)，該考核系統(tǒng)比較偏重評價個人能力，考核指標的選取偏向定性的因素。但是，多數(shù)地方利用信息化進行的績效考核，只是在一定程度上借助計算機技術(shù)來輔助管理、輔助考核，其實質(zhì)還是“人工考核”，沒能實現(xiàn)真正意義上的客觀考核、量化考核，對于隊伍管理的作用也比較有限。

廣東作為改革開放和對敵斗爭的“兩個前沿”，社會矛盾暴露早，刑事案件總量大，新型犯罪多，公安工作面臨前所未有的壓力。與此同時，由于體制、機制等多方面的原因，公安隊伍管理的“瓶頸”日益凸顯:警力增長跟不上形勢發(fā)展，警力短缺成為普遍現(xiàn)象;隊伍活力跟不上工作壓力，少數(shù)基層單位的民警工作不主動等問題突出;警務(wù)運作效率跟不上任務(wù)增長速率，部分民警甚至領(lǐng)導(dǎo)干部不思作為，“干與不干、干多干少、干好干壞一個樣”，一些崗位成為“閑崗”，一些人員成為“閑人”，警力“閑置”浪費現(xiàn)象得不到有效解決。在這樣的形勢下，如何充分調(diào)動民警工作積極性，向管理要效率，向管理要戰(zhàn)斗力，成為隊伍管理工作必須解決的重大課題。

廣東公安機關(guān)利用信息化手段與平臺，將現(xiàn)代企業(yè)管理的“績效管理”理念引入公安隊伍管理領(lǐng)域，提出了現(xiàn)代公安隊伍績效管理考核新模式—— “工作執(zhí)法一網(wǎng)考”(下稱“一網(wǎng)考”)。

圖1 系統(tǒng)總體架構(gòu)

“一網(wǎng)考”，即通過計算機網(wǎng)絡(luò)考核系統(tǒng)，自動抽取民警在各類警務(wù)信息系統(tǒng)中的工作信息記錄，根據(jù)預(yù)先設(shè)置的考核方案和考核指標，對民警工作和執(zhí)法情況進行量化打分和監(jiān)督評價，實現(xiàn)對民警德、能、勤、績、廉等方面的綜合考評?！耙痪W(wǎng)考”系統(tǒng)包括工作績效自動考、執(zhí)法質(zhì)量全程考和督察監(jiān)察全面考三個組成部分，共同融合形成“三考合一”立體化考核體系。

二、“一網(wǎng)考”之理念創(chuàng)新:四大核心理念推動績效管理向網(wǎng)絡(luò)化、信息化轉(zhuǎn)變

相對于傳統(tǒng)的績效考核方式，“一網(wǎng)考”在考核理念和思路上體現(xiàn)了分類、量化、自動、系統(tǒng)四大核心理念，推動了警隊績效管理考核模式向網(wǎng)絡(luò)化、信息化轉(zhuǎn)變。

(一)分類考核理念。對各個工作崗位和考核指標進行科學(xué)分類、規(guī)范設(shè)置是完善績效考核的基礎(chǔ)?！耙痪W(wǎng)考”系統(tǒng)的突出特征之一是引入分類考核理念。一是崗位設(shè)置分類。按照公安部隊伍正規(guī)化、規(guī)范化建設(shè)文件要求，結(jié)合工作實際，對各警種的業(yè)務(wù)工作進行全面梳理，對不同的工作崗位進行優(yōu)化分類。二是考核指標分類。按規(guī)則分類設(shè)定考核方案和指標，在此基礎(chǔ)上建立考核指標體系以及面向各警種的綜合考核模型，以適應(yīng)不同地區(qū)、不同警種的考核需要。經(jīng)過兩年多的探索，各警種、各地區(qū)的崗位設(shè)置、考核指標分類從“百花齊放”到“由繁入簡”，最終形成工作績效20大類、執(zhí)法質(zhì)量考評16大類、督察監(jiān)察6大類考核類別。千差萬別、頭緒紛繁的公安工作有了更加清晰的脈絡(luò)，更加科學(xué)的歸類，為“一網(wǎng)考”的實施奠定了良好的基礎(chǔ)。

(二)量化考核理念?？己酥笜四芊褡畲笙薅鹊馗采w業(yè)務(wù)工作、考核項目能否進行準確量化，是實現(xiàn)有效考核、有效評比的關(guān)鍵。“一網(wǎng)考”系統(tǒng)的突出特征之二是引入量化考核理念。一是通過業(yè)務(wù)系統(tǒng)的工作實時量化。通過各類業(yè)務(wù)系統(tǒng)，將民警的全部業(yè)務(wù)工作內(nèi)容進行全程記錄，如接處警、辦理身份證、破案時制作法律文書等工作均能夠在警務(wù)信息系統(tǒng)中完成并記錄。二是其他工作合理量化。各類警用業(yè)務(wù)系統(tǒng)尚未涵蓋的工作，比如社區(qū)民警入戶走訪、接受街頭求助，內(nèi)勤民警完成工作報告等，則在考核系統(tǒng)中設(shè)立工作臺帳數(shù)據(jù)庫，民警錄入工作數(shù)據(jù)后生成日志指標分值作為考核依據(jù)?？傊?，民警從事的所有業(yè)務(wù)工作都可以通過系統(tǒng)設(shè)定的標準進行量化計分，使不同警種、不同地區(qū)、不同崗位、不同類別的工作具備了相對統(tǒng)一的量化考核標準，不同工作之間的可比性問題迎刃而解。

(三)自動考核理念。考核結(jié)果是否客觀公正地反映工作，是系統(tǒng)能否得到被考核者接受的基本前提。“一網(wǎng)考”系統(tǒng)的突出特征之三是引入自動考核理念，以信息化手段消除人為因素的干擾，確?？己私Y(jié)果客觀公正。通過在系統(tǒng)中設(shè)置一定的考核指標，由計算機自動抽取與其相互聯(lián)通的各類警務(wù)信息系統(tǒng)中的民警的工作信息記錄，自動統(tǒng)計生成每個單位、每名民警的工作實績。其目標要求在于“客觀公正”，其根本變革在于工作成績由計算機自動抽取生成。民警的工作數(shù)量、工作質(zhì)量和執(zhí)法質(zhì)量如何，不是由某個領(lǐng)導(dǎo)個人說了算，而是計算機“考”了算。自動考核克服了以往事后考核、 “人考人”、以偏蓋全等通病，考核結(jié)果客觀、公正、透明地反映民警的工作狀況，使“一網(wǎng)考”得到了基層的肯定和歡迎。

(四)系統(tǒng)考核理念。考核必須全面、系統(tǒng)，才能避免片面性，實現(xiàn)科學(xué)考核?！耙痪W(wǎng)考”在體系構(gòu)成、指標設(shè)置、掛鉤保障手段等方面所體現(xiàn)的系統(tǒng)考核理念，是區(qū)別和優(yōu)越于傳統(tǒng)考核模式的第四大突出特征?？己梭w系構(gòu)成方面， “一網(wǎng)考”由“工作績效自動考”、“執(zhí)法質(zhì)量全程考”和“督察監(jiān)察全面考”三個部分組成， “三考合一”涵蓋了民警業(yè)務(wù)工作績效、執(zhí)法質(zhì)量考評和督察監(jiān)察情況等績效管理工作，使警務(wù)工作的各個環(huán)節(jié)都能夠得到檢驗和評價，保證了考核的全面性。考核指標設(shè)置方面，系統(tǒng)指標設(shè)置既能反映工作的數(shù)量，又能衡量工作的質(zhì)量，既有“量”的考核，又有“質(zhì)”的考核;既有民警工作的考核，又有紀律作風(fēng)的考核，質(zhì)、量兼顧，德、能并重，體現(xiàn)了考核的可量化?？己吮Ｕ鲜侄畏矫妫瑢⒖己私Y(jié)果與民警的經(jīng)濟獎勵、提拔晉升、評優(yōu)評先“三掛鉤”，實現(xiàn)了及時激勵與中長期激勵的有機結(jié)合，以“三掛鉤”促進真考真用，獎勤罰懶，獎優(yōu)罰劣，推動“三考合一”向縱深發(fā)展。

“一網(wǎng)考”是對傳統(tǒng)考核制度的揚棄，既吸取了傳統(tǒng)績效考核的合理內(nèi)核，又順應(yīng)信息化發(fā)展的時代潮流，其創(chuàng)新性主要表現(xiàn)在以下三個方面:一是在設(shè)計理念層面，利用層次分析法構(gòu)建不同層次的綜合考核模型，同時利用規(guī)則驅(qū)動原理研發(fā)可定制的考核工具，不同警種、不同地區(qū)的基層單位可根據(jù)系統(tǒng)不同的業(yè)務(wù)規(guī)則集，靈活配置考核指標，自定義生成不同時期的考核方案，解決了不同考核需求的適應(yīng)性和靈活性的問題。二是在實際操作層面，構(gòu)建面向業(yè)務(wù)警種基于量化描述原則的考核指標體系和基于數(shù)理統(tǒng)計的考核指標量化算法，對警務(wù)活動進行“具體——抽象——具體”的迭代分析，利用獨立成分分析、相關(guān)性分析對指標進行量化評價和篩選，生成優(yōu)化的綜合考核指標，解決了考核結(jié)果能準確、全面、客觀反映民警實際工作績效的問題。三是在技術(shù)手段層面，利用云計算、數(shù)據(jù)偵聽、智能ETL工具等多種新技術(shù)，自主研發(fā)了三大核心平臺，解決了考核的實時、自動、易擴展和可持續(xù)發(fā)展的問題。

三、“一網(wǎng)考”之成效體現(xiàn):“源動力”推動警務(wù)機制變革與創(chuàng)新

目前，“一網(wǎng)考”系統(tǒng)已在全省公安機關(guān)指揮中心、派出所、巡警、刑偵、經(jīng)偵、出入境、交管、消防、邊防、監(jiān)管、網(wǎng)安等19個警種和部門推廣應(yīng)用，有4665個基層單位共11萬多民警使用該系統(tǒng)進行考核?！耙痪W(wǎng)考”的成功實施，破解了隊伍管理難題，提升了警務(wù)工作效能，發(fā)揮了為公安各項工作提速增效的作用，為創(chuàng)新公務(wù)員隊伍績效考核工作積累了寶貴的經(jīng)驗，成為推動公安信息化建設(shè)和推進警務(wù)機制改革創(chuàng)新的“源動力”。

(一)盤活警力，激發(fā)活力，實現(xiàn)警力內(nèi)涵式增長。面對警力嚴重不足和任務(wù)日益繁重的雙重壓力，廣東公安以“一網(wǎng)考”為依托，充分發(fā)揮其“指揮棒”的作用，探索開創(chuàng)了一條自我挖掘潛能、盤活警力存量、激發(fā)隊伍活力的新路子?！耙痪W(wǎng)考”使民警的日常工作在系統(tǒng)中得到了全面、客觀的體現(xiàn)，崗位之間的考核結(jié)果可以實時進行縱向、橫向比較，促使民警在工作中形成你追我趕、互相監(jiān)督、互相促進的良好競爭氛圍，極大地激發(fā)了廣大民警的工作積極性和主動性，較好地解決了隊伍管理中“干與不干、干多干少、干好干壞一個樣”的積弊。廣州市荔灣分局出入境管理部門往年在受理高峰期，需從其他部門抽調(diào)民警才能應(yīng)付。實施“一網(wǎng)考”后，民警的積極性不斷提高，不再需要借調(diào)人員支援，而且差錯數(shù)和群眾投訴數(shù)逐年減少，人均日受理護照、簽證量從原來的80份提高到125份以上。尤其是廣州亞運會期間，在辦證民警數(shù)量減少25%的情況下，受理和辦證數(shù)量一宗未減，而且零差錯、零超時、零有效投訴。

(二)引領(lǐng)導(dǎo)向，提速增效，實現(xiàn)警務(wù)效能跨越式提升?！耙痪W(wǎng)考”考核方案、考核指標、評分標準等內(nèi)容可以根據(jù)公安工作各時期、各階段的重點進行調(diào)整，領(lǐng)導(dǎo)能夠緊貼實際，有的放矢，及時調(diào)整工作部署，有效提升決策指揮的效能;民警通過查閱系統(tǒng)設(shè)置的考核指標，可以直觀、具體地了解崗位的工作重點、工作導(dǎo)向、工作要求，使工作更具針對性?！耙痪W(wǎng)考”充分發(fā)揮作為公安工作“風(fēng)向標”的作用，引導(dǎo)警力為中心工作服務(wù)，切實提高機關(guān)維護穩(wěn)定、治安防控、打擊犯罪、行政管理的效能。去年以來，“一網(wǎng)考”將情報平臺應(yīng)用、“網(wǎng)上作戰(zhàn)”等工作環(huán)節(jié)納入考核范疇，強化對預(yù)警、處置、抓捕、反饋、協(xié)查等工作的流程管理、監(jiān)督考核和事后問責(zé)，為全省民警主動開展打擊犯罪工作增添了壓力和動力。2010年全省通過“大情報”平臺抓獲違法犯罪人員10899人，占全國抓獲總數(shù)的1/10，創(chuàng)出了歷史最好水平。通過“以考促訪”、“以考促防”等措施，社區(qū)走訪、路面盤查等治安基礎(chǔ)防控工作也得到顯著改善。如珠海市高新公安分局巡警大隊通過“一網(wǎng)考”對巡邏執(zhí)勤和抓獲嫌疑人進行量化考核，半年內(nèi)巡區(qū)“兩搶”案件同比下降48.3%，抓獲各類嫌疑人同比增加2.76倍，查獲嫌疑摩托車同比增加2.34倍;全省共破獲刑事案件196105起，同比上升2.0%，八類嚴重暴力犯罪案件同比下降15.9%。

(三)增強素質(zhì)，規(guī)范運作，實現(xiàn)執(zhí)法規(guī)范化水平漸進式提高。通過“三考合一”，變事后執(zhí)法監(jiān)督為事前明示、事中監(jiān)督、事后倒查，通過強化監(jiān)督，規(guī)范運作，隊伍素質(zhì)顯著提升，民警執(zhí)法規(guī)范化水平有了明顯的提高。2010年全省民警違法違紀案件數(shù)和人數(shù)同比分別下降14.9%、1.9%;群眾滿意度同比提升1.62%，全省公安機關(guān)信訪總量同比下降21.3%。2010年以來，全省督察部門在公安部統(tǒng)一部署開展的集中整治非正常死亡、涉案財物管理問題專項治理、網(wǎng)上追逃專項督察“清網(wǎng)行動”等工作中，積極應(yīng)用智能化網(wǎng)上平臺進行網(wǎng)上督察，及時發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)法工作中存在的問題，有力確保了各項執(zhí)法工作的順利開展。

(四)深化應(yīng)用，創(chuàng)新載體，實現(xiàn)警務(wù)機制深層次變革。使用“一網(wǎng)考”系統(tǒng)，每個民警的工作成績大部分來源于各類業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，促使民警主動觸網(wǎng)，主動采集錄入各類信息，許多基層所隊民警從不想、不懂、不愿用電腦變成想用、會用、善用電腦開展工作，信息化已成為警隊的一種工作狀態(tài)。開展“一網(wǎng)考”后，基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)的準確率、增長更新率、成效率和案 (事)件信息詳細率大幅提高，民警人均日信息采集量由原來2.5條增加到5.3條。特別是在考核系統(tǒng)中專門針對七類管控對象、重點關(guān)注人員等重要情報信息的采集錄入設(shè)定了加分，對管控失位相應(yīng)進行扣分，促使民警按規(guī)范主動采集和錄入基礎(chǔ)信息，全省各類治安基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)的完成率、準確率、更新率從2008年的74%、78%、66%上升至2010年的95%、98%、96%，解決了“大情報”系統(tǒng)的“源頭活水”問題。同時，圍繞“新警情、新社情、新敵情、新輿情”，依托“一網(wǎng)考”，建立了“大情報”立體考核體系、治安卡口緝查布控考核體系、治安視頻監(jiān)控綜合應(yīng)用考核體系，形成預(yù)警、簽收、處置、反饋、考核的閉環(huán)管理體系，有效地解決“大情報”系統(tǒng)空轉(zhuǎn)、緝查布控報警無響應(yīng)、治安視頻虛設(shè)等問題，促進了以情報信息為主導(dǎo)的現(xiàn)代警務(wù)機制的建立。

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