我國(guó)行政決策模式轉(zhuǎn)型與新型智庫(kù)建設(shè)

谷志軍

〔摘要〕中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)與行政決策模式轉(zhuǎn)型緊密聯(lián)系在一起，行政決策模式從管理主義向參與式治理的轉(zhuǎn)變?yōu)橹菐?kù)建設(shè)提出了新的要求。從行政決策程序的角度講，智庫(kù)需要為公眾參與進(jìn)行引導(dǎo)、為專家咨詢提供保障、為可行性論證保持理性、為環(huán)境影響評(píng)價(jià)發(fā)揮作用。然而在當(dāng)前行政決策程序下，智庫(kù)建設(shè)還存在著公眾參與引導(dǎo)不暢、專家咨詢角色錯(cuò)位、可行性論證走過(guò)場(chǎng)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)缺乏等問(wèn)題。為此，需要從實(shí)現(xiàn)智庫(kù)參與的程序化、確保智庫(kù)構(gòu)成的合理化、促進(jìn)智庫(kù)組織的協(xié)調(diào)化等方面，進(jìn)一步發(fā)揮智庫(kù)在行政決策中的作用。

〔關(guān)鍵詞〕行政決策;決策模式;智庫(kù)建設(shè);專家咨詢;公眾參與

〔中圖分類號(hào)〕D63-31〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2015）03-0078-05

智庫(kù)（Think Tank，也稱思想庫(kù)、智囊團(tuán)）是現(xiàn)代國(guó)家治理體系的重要組成部分，建設(shè)高質(zhì)量中國(guó)特色新型智庫(kù)是時(shí)代要求。為此，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中首次明確提出：“加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)，建立健全決策咨詢制度?！痹诖嘶A(chǔ)上，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議專門(mén)審議通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見(jiàn)》，為建設(shè)中國(guó)特色新型智庫(kù)指明了根本方向、提出了總體要求。然而與時(shí)代要求相比，我國(guó)新型智庫(kù)建設(shè)還相對(duì)滯后，智庫(kù)對(duì)政府決策過(guò)程的影響力還不足，難以滿足提高治理能力現(xiàn)代化的迫切需求。在我國(guó)行政決策過(guò)程中，行政決策模式的轉(zhuǎn)型無(wú)疑對(duì)智庫(kù)建設(shè)提出了新的要求，如何進(jìn)一步發(fā)揮智庫(kù)在行政決策中的作用，是重大的理論與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、行政決策模式轉(zhuǎn)型：從管理主義到參與式治理 著名管理學(xué)家西蒙曾提出：“管理就是決策”〔1〕，他強(qiáng)調(diào)了決策在管理中極其重要的作用，而在政治生活中決策同樣極為重要。在一定意義上說(shuō)，“中國(guó)的決策體制是中國(guó)政治體制的中樞系統(tǒng)，也是決定中國(guó)發(fā)展的關(guān)鍵因素”?！?〕從歷史發(fā)展的角度看，中國(guó)現(xiàn)行的決策體制是在民主革命的基礎(chǔ)上，從新中國(guó)成立到改革開(kāi)放以來(lái)六十多年的變革中逐漸形成的。在此過(guò)程中，行政決策模式經(jīng)歷了“從管理主義模式到參與式治理模式” 〔3〕的轉(zhuǎn)型。

我國(guó)傳統(tǒng)的行政決策模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的直接產(chǎn)物，從1949年新中國(guó)成立到20世紀(jì)80年代之間很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)扮演了主導(dǎo)角色。這種行政決策模式，被大家稱之為“管理主義模式”。在管理主義決策模式下，“行政體制內(nèi)的政治/行政精英壟斷著主要政策的決策資源和權(quán)力”?！?〕管理主義決策模式將國(guó)家治理簡(jiǎn)化為決策者對(duì)人和事的單向度管理，并對(duì)公眾的利益訴求和政策偏好進(jìn)行塑造，如此一來(lái)，公眾獨(dú)立的利益訴求和政策偏好缺乏有效的表達(dá)途徑。這種決策模式雖然在新中國(guó)成立初期發(fā)揮了“集中力量辦大事”的作用，但是其頑疾也在發(fā)展中逐漸凸顯出來(lái)，尤其表現(xiàn)在對(duì)民眾的回應(yīng)性微弱。雖然決策領(lǐng)導(dǎo)層試圖運(yùn)用“運(yùn)動(dòng)型治理”〔5〕的方式來(lái)糾偏以恢復(fù)政府對(duì)民眾的回應(yīng)性，但是帶來(lái)的后果卻是社會(huì)的全面停滯甚至癱瘓。黨的十一屆三中全會(huì)以后，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，黨和國(guó)家逐漸意識(shí)到傳統(tǒng)管理主義決策模式的弊端，開(kāi)始思考行政決策機(jī)制的轉(zhuǎn)型問(wèn)題。

一般認(rèn)為，1986年時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理萬(wàn)里同志《關(guān)于決策民主化和科學(xué)化是政治體制改革的一個(gè)重要課題的講話》是我國(guó)自上而下地啟動(dòng)行政決策轉(zhuǎn)型的標(biāo)志。此后，歷屆黨和國(guó)家的重要會(huì)議文件中都涉及或提到了進(jìn)一步加強(qiáng)決策民主化和科學(xué)化的方針政策，并著手逐步建立健全智庫(kù)體系。最早出現(xiàn)的智庫(kù)可能是20世紀(jì)80年代由政治精英組成的“中國(guó)農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題研究組”，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)，“中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究所”的作用日益凸顯，成為當(dāng)時(shí)我國(guó)最有影響的智庫(kù)。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的復(fù)雜化和研究領(lǐng)域的精細(xì)化，諸如中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)社科院、各高校下屬研究機(jī)構(gòu)等精英團(tuán)體開(kāi)始參與到?jīng)Q策過(guò)程之中。正如王紹光的研究表明，隨著專家、傳媒、利益相關(guān)群體和人民大眾發(fā)揮的影響力越來(lái)越大，我國(guó)議程設(shè)置已經(jīng)變得日益“科學(xué)化”和“民主化”了?！?〕因此，我們可以粗略地將我國(guó)行政決策模式概括為從管理主義模式向參與式治理模式的轉(zhuǎn)變。

二、行政決策模式轉(zhuǎn)型對(duì)智庫(kù)建設(shè)的新要求

中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)與行政決策模式轉(zhuǎn)型緊密聯(lián)系在一起。一方面，行政決策模式轉(zhuǎn)型不斷對(duì)智庫(kù)建設(shè)提出新的要求、注入新的動(dòng)力，促進(jìn)了智庫(kù)的進(jìn)一步發(fā)展;另一方面，智庫(kù)建設(shè)也促進(jìn)了行政決策中的公眾參與程度的提高，為行政決策模式轉(zhuǎn)型作出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)?！?〕從行政決策程序的角度講，行政決策中的公眾參與、專家咨詢、可行性論證、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)都需要智庫(kù)在其中發(fā)揮作用，同時(shí)也對(duì)智庫(kù)建設(shè)提出了新的要求。

（一）智庫(kù)為公眾參與進(jìn)行引導(dǎo)

行政決策程序的公眾參與是指決策權(quán)力主體在做決策時(shí)通過(guò)開(kāi)放的途徑從公眾獲取信息、聽(tīng)取意見(jiàn)，并通過(guò)反饋互動(dòng)對(duì)決策產(chǎn)生影響的各種行為。作為一種制度化的民主制度，公眾參與所強(qiáng)調(diào)的是決策者與受決策影響的利益相關(guān)人雙向溝通和協(xié)商對(duì)話，其制度功能體現(xiàn)在集匯民智、尋求認(rèn)同、協(xié)調(diào)利益、監(jiān)督行政、民主教育等方面。20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著西方“協(xié)商民主”理論的興起，公眾參與概念開(kāi)始傳入中國(guó)并逐漸發(fā)展起來(lái)，公民參與實(shí)踐的基礎(chǔ)性和重要性也愈加顯現(xiàn)。公眾參與行政決策的意義在于通過(guò)決策的民主性來(lái)促進(jìn)決策的正當(dāng)性、增加公民對(duì)政府決策公正性的信任、彌補(bǔ)決策所需知識(shí)和信息的不足、滿足公民對(duì)政府決策過(guò)程的參與感等。托馬斯對(duì)公共決策中的公民參與問(wèn)題進(jìn)行了深入研究，并構(gòu)建了一個(gè)公民參與的有效決策模型，為公共管理者提供了在公共決策過(guò)程中發(fā)展公民參與的新技能和新策略。〔8〕從內(nèi)容上看，建立在民主理論根基之上的行政決策公民參與呈現(xiàn)出多樣化、規(guī)范化的趨勢(shì)。其中，聽(tīng)證、書(shū)面征求意見(jiàn)、民意調(diào)查、利益團(tuán)體表達(dá)、民主協(xié)商等是最常用的方式，而這些方式都需要智庫(kù)在其中發(fā)揮作用，只有通過(guò)智庫(kù)的有效引導(dǎo)才能保證公眾參與有序進(jìn)行。

（二）智庫(kù)為專家咨詢提供保障

行政決策程序的專家咨詢是指各級(jí)政府制定的關(guān)于依靠專家群體進(jìn)行行政決策的咨詢、論證活動(dòng)，以提高政府決策質(zhì)量，保證決策科學(xué)化、民主化的規(guī)則體系。作為一種實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化與民主化的必要制度安排，專家咨詢“包含了政府部門(mén)在決策的過(guò)程中向?qū)＜覍で髮I(yè)化、科學(xué)化的支持、論證或啟發(fā)，從特定領(lǐng)域?qū)＜宜_(kāi)展決策研究成果中獲取知識(shí)，以及接受更大范圍的專家監(jiān)督和批評(píng)”?！?〕從功能上講，行政決策中的專家咨詢制度功能可以歸納為“理性強(qiáng)化”，然而由于受到“角色錯(cuò)位”的限制專家咨詢制度在實(shí)踐中并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)其功能。根據(jù)王錫鋅的觀點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)這一功能的關(guān)鍵在于建立兩種機(jī)制，一種是能保障專家咨詢的獨(dú)立性和話語(yǔ)權(quán)的“專家充權(quán)”機(jī)制，另一種是能防止和抑制專家角色錯(cuò)位和越位的“角色限制”機(jī)制?！?0〕而這兩種機(jī)制的建立以及專家咨詢的開(kāi)展，關(guān)鍵又在于智庫(kù)要在其中發(fā)揮作用。

（三）智庫(kù)為可行性論證保持理性

行政決策程序的可行性論證是指對(duì)行政決策的可能性、可行性、適當(dāng)性進(jìn)行論證和評(píng)估，并作出肯定、修改或否定等報(bào)告的制度。有學(xué)者提出，對(duì)政策設(shè)計(jì)目標(biāo)會(huì)產(chǎn)生較大影響并會(huì)如期發(fā)揮作用的主要有技術(shù)可行性、政治可行性、經(jīng)濟(jì)和財(cái)政可能性以及行政可操作性四個(gè)制約因素，帕頓和沙維奇認(rèn)為這四種類型劃分囊括了大多數(shù)政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，因此將其作為“通常使用的政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)”〔11〕。當(dāng)然，并不能說(shuō)這四種類型劃分就完全周延，而是說(shuō)經(jīng)過(guò)這些可行性論證過(guò)濾后的決策能夠最大程度上接近“理性”并具有“可行”的價(jià)值。從這個(gè)角度來(lái)講，可行性論證作為一種制度包含可行性論證和不可行性論證兩部分內(nèi)容，具體包括了政治可行性、經(jīng)濟(jì)可行性、技術(shù)可行性和操作可行性四個(gè)方面。然而，目前大多數(shù)決策的可行性論證往往都是先立項(xiàng)后論證，可行性論證實(shí)際上變成了“論證可行性”。在這種情況下，可行性論證過(guò)程就很容易變成一種意向性的支持性分析工作，是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)的可行性論證。為此，亟需智庫(kù)在其中保持理性和價(jià)值中立。

（四）智庫(kù)為環(huán)境影響評(píng)價(jià)發(fā)揮作用

行政決策程序的環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指在規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后，對(duì)其可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行跟蹤、監(jiān)測(cè)、分析和評(píng)估的方法與制度。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要手段之一，它要求在作出有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的決策之前考慮該決策對(duì)環(huán)境可能造成的各種影響，在此基礎(chǔ)上提出預(yù)防、減輕或者避免不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，從而作出正確的決策和避免錯(cuò)誤的決策。新中國(guó)成立初期，由于大躍進(jìn)、人民公社化等決策失誤而對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞，為此，改革開(kāi)放以后國(guó)家開(kāi)始以法律的形式對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度做出規(guī)定。但是，長(zhǎng)期以來(lái)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度僅僅適用于具體的建設(shè)項(xiàng)目，而對(duì)政府的宏觀政策、戰(zhàn)略規(guī)劃等決策則鮮有涉及。〔12〕為了加強(qiáng)對(duì)政府宏觀政策、規(guī)劃和計(jì)劃等決策的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，進(jìn)一步發(fā)展和完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，國(guó)家于2002年頒布實(shí)施了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》。實(shí)際上，強(qiáng)調(diào)對(duì)政府宏觀性、戰(zhàn)略性決策行為的評(píng)價(jià)，使環(huán)境影響評(píng)價(jià)真正成為影響決策的重要工具，是近年來(lái)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的發(fā)展趨勢(shì)。在行政決策的環(huán)境影響評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，智庫(kù)應(yīng)該發(fā)揮知識(shí)、技術(shù)等優(yōu)勢(shì)，根據(jù)資源的綜合利用率和對(duì)環(huán)境造成的污染程度來(lái)衡量決策的環(huán)境效益。

三、當(dāng)前行政決策程序下智庫(kù)建設(shè)遇到的問(wèn)題 行政決策一般所涉及的是對(duì)公共利益具有重要性、綜合性、長(zhǎng)期性影響的決策事項(xiàng)，一旦決策失誤就會(huì)造成嚴(yán)重后果和輿論壓力。為了減少甚至避免決策失誤，行政決策必須嚴(yán)格按照相關(guān)的程序規(guī)范進(jìn)行，合理的程序可以說(shuō)是保證科學(xué)、民主決策的制度化基石。“程序合理性是設(shè)計(jì)（規(guī)范）合理性和進(jìn)化（歷史）合理性的接合部;在社會(huì)演變過(guò)程中，復(fù)雜的價(jià)值問(wèn)題可以借助于程序加以化解，實(shí)體規(guī)范也可以通過(guò)公正的程序來(lái)形成。”〔13〕雖然我國(guó)的行政決策模式從管理主義模式轉(zhuǎn)向了參與式治理模式，但是由于現(xiàn)有行政決策程序的不完善，造成智庫(kù)建設(shè)遇到了相應(yīng)的問(wèn)題。

（一）智庫(kù)的公眾參與引導(dǎo)不暢

公眾參與行政決策既是公民的一項(xiàng)權(quán)利，又是提高重大行政決策民主化水平的重要途徑。雖然行政決策已經(jīng)朝著參與式治理模式轉(zhuǎn)型，但是由于受到傳統(tǒng)管理主義決策模式的影響，公眾很難真正參與到行政決策的制定過(guò)程。在眾多行政決策失誤案例中，我們基本上沒(méi)有發(fā)現(xiàn)公眾參與的影子，智庫(kù)本身也未能發(fā)揮好引導(dǎo)作用。即便是由全國(guó)人大通過(guò)的三門(mén)峽水利工程決策也沒(méi)有引入利益相關(guān)者的參與，宜昌三峽集錦項(xiàng)目由于在質(zhì)疑和爭(zhēng)議聲中倉(cāng)促上馬根本就沒(méi)有為智庫(kù)提供參與渠道。雖然“廈門(mén)PX 項(xiàng)目危機(jī)事件是一次在缺乏公眾參與的制度保障環(huán)境之下，公眾通過(guò)自發(fā)和臨時(shí)的組織網(wǎng)絡(luò)來(lái)反對(duì)不合理（而非不合法）的行政決策的努力”〔14〕，但這也是在項(xiàng)目上馬并開(kāi)始施工后的事情。而在決策制定過(guò)程中，智庫(kù)并沒(méi)有引導(dǎo)廈門(mén)市民有序參與其中。智庫(kù)之所以難以有效引導(dǎo)公眾參與行政決策制定過(guò)程，一方面是因?yàn)楣裆鐣?huì)組織的發(fā)育程度不高，智庫(kù)很難在體制外找到組織化的渠道影響行政決策的制定;另一方面是因?yàn)樾姓Q策信息透明度不高，智庫(kù)很難通過(guò)已有的渠道掌握決策的相關(guān)信息。雖然在理論上，智庫(kù)可以引導(dǎo)公民通過(guò)聽(tīng)證、書(shū)面征求意見(jiàn)、民意調(diào)查、利益團(tuán)體表達(dá)、民主協(xié)商等途徑參與行政決策，但是在實(shí)際上，公眾真正能參與其中并發(fā)揮影響力的則很少。

（二）智庫(kù)的專家咨詢角色錯(cuò)位

專家咨詢由于對(duì)決策的手段選擇和方案優(yōu)化具有知識(shí)和技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，因而是提高行政決策理性化程度的重要措施。然而，智庫(kù)的專家理性化功能實(shí)現(xiàn)往往會(huì)受到?jīng)Q策主體理性局限以及專家知識(shí)限度的影響，這些都會(huì)導(dǎo)致專家的角色錯(cuò)位。在眾多行政決策失誤案例中，雖然蘇聯(lián)專家在三門(mén)峽工程的決策中起到了重要的作用，但是由于缺少在多沙河流上修建水庫(kù)的經(jīng)驗(yàn)、對(duì)泥沙等技術(shù)問(wèn)題的研究不夠等知識(shí)限度，致使蘇聯(lián)專家的很多建議和結(jié)論并不符合三門(mén)峽工程的實(shí)際情況。而像廣東珠海機(jī)場(chǎng)決策中的專家咨詢則受到了決策主體理性局限的影響，珠海市政府為了展現(xiàn)特區(qū)形象和凸顯政績(jī)需要，不顧財(cái)政收入、市場(chǎng)需求等條件約束，在機(jī)場(chǎng)的定位上擅自將民用機(jī)場(chǎng)更改為國(guó)際機(jī)場(chǎng)，在此過(guò)程中邀請(qǐng)專家咨詢僅僅是走形式，目的是為了論證決策方案的正確性。專家咨詢對(duì)行政決策的貢獻(xiàn)在于其專業(yè)上的優(yōu)勢(shì)，只不過(guò)“專家對(duì)自身的專業(yè)知識(shí)的迷信及其潛在的‘過(guò)度自信心態(tài)，往往會(huì)誘發(fā)各種‘越界的沖動(dòng)”。〔15〕在專家咨詢制度的實(shí)際運(yùn)行中，專家被雇傭、專家的偏頗、有限知識(shí)、專家越位以及“知識(shí)—權(quán)力”壟斷體制等情形都會(huì)導(dǎo)致專家咨詢制度的功能無(wú)法實(shí)現(xiàn)。雖然專家咨詢“通過(guò)理性的正當(dāng)化”為決策理性化提供一定的支持，但是專家知識(shí)的限度決定了決策過(guò)程中專家咨詢作用的局限性。

（三）智庫(kù)的可行性論證走過(guò)場(chǎng)

可行性論證不僅是決策項(xiàng)目審批最重要的環(huán)節(jié)，而且是保證決策科學(xué)化的主要依據(jù)。雖然智庫(kù)參與行政決策的可行性論證在中國(guó)行政決策實(shí)踐中已經(jīng)得到了較為廣泛的應(yīng)用，但是很多時(shí)候可行性論證都是在走過(guò)場(chǎng)，并沒(méi)能夠真正發(fā)揮其效用。在眾多行政決策失誤案例中，從形式上講，大多都進(jìn)行了項(xiàng)目可行性研究，三門(mén)峽水利工程從1949年開(kāi)始醞釀建造到1955年決策最終形成的過(guò)程中面臨了“三起三落的兩難”，其間經(jīng)歷了多次可行性論證，除了“黃委會(huì)”組織撰寫(xiě)的可行性研究報(bào)告之外，還有蘇聯(lián)專家參與設(shè)計(jì)的規(guī)劃研究報(bào)告。而從實(shí)質(zhì)上講，很多可行性論證卻沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。合肥垃圾處理廠項(xiàng)目從項(xiàng)目立項(xiàng)、可行性研究、初步設(shè)計(jì)都是經(jīng)過(guò)了合肥市發(fā)改委的審批。而據(jù)新華社記者了解，可行性研究最主要的是確定垃圾處理的工藝，雖然市發(fā)改委多次組織專家進(jìn)行了論證，可是專家是由申報(bào)單位邀請(qǐng)的，很多都是市里各相關(guān)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，這些專家經(jīng)過(guò)論證后一致錯(cuò)選了超前的堆肥工藝。由此可知，可行性論證在重大行政決策中往往變成了“論證可行性”，“惟領(lǐng)導(dǎo)化”現(xiàn)象嚴(yán)重，因此并沒(méi)有認(rèn)真考慮項(xiàng)目的技術(shù)可行性、政治可行性、經(jīng)濟(jì)可行性和操作可行性。

（四）智庫(kù)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)缺乏

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是為了鼓勵(lì)決策主體在行政決策中考慮環(huán)境因素，為行政決策的制定提供科學(xué)依據(jù)。作為預(yù)防和減輕人類行為對(duì)環(huán)境可能造成的不良影響而實(shí)施的一項(xiàng)環(huán)境法律制度，智庫(kù)參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)在當(dāng)今世界各國(guó)的政策決策中得到了廣泛應(yīng)用，然而目前中國(guó)對(duì)于政策決策尤其是重大項(xiàng)目決策的環(huán)境影響評(píng)價(jià)還明顯缺乏。在眾多行政決策失誤案例中，內(nèi)蒙古新豐電廠作為一座以煤炭為主的火力發(fā)電廠，不可避免地會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐馁Y源和環(huán)境造成破壞，但地方政府為了盲目追求GDP，非但不顧資源和環(huán)境破壞反而還利用當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢(shì)違規(guī)擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，在此過(guò)程中地方政府并未對(duì)興建電廠進(jìn)行過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)。廈門(mén)PX項(xiàng)目作為一個(gè)涉及環(huán)境污染的化工項(xiàng)目，雖然在項(xiàng)目最終獲批之前由國(guó)家環(huán)?？偩峙鷾?zhǔn)通過(guò)了其環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告，但是該環(huán)評(píng)報(bào)告缺乏真正的智庫(kù)和公眾參與，因?yàn)槔媸艿接绊懙膹B門(mén)公眾、包括趙玉芬院士等政協(xié)委員既未被告知有關(guān)PX項(xiàng)目環(huán)評(píng)的環(huán)境信息，也沒(méi)有在環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)的編制或環(huán)?？偩值沫h(huán)評(píng)審批過(guò)程中表達(dá)其環(huán)境利益訴求?！?6〕在實(shí)踐層面上，環(huán)境影響評(píng)價(jià)與智庫(kù)最相關(guān)的是在對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)制作后、大綱審查前通過(guò)組織專家評(píng)審會(huì)、專家現(xiàn)場(chǎng)考察及征求有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)等形式進(jìn)行，但是所有這些目前并不是在法律規(guī)定的指引下進(jìn)行的，具有很大的隨意性。

四、從完善行政決策程序的角度加強(qiáng)智庫(kù)建設(shè) 在我國(guó)行政決策過(guò)程中，行政決策模式轉(zhuǎn)型對(duì)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)提出了新的要求，智庫(kù)要適應(yīng)行政決策模式轉(zhuǎn)型的需要，在行政決策中發(fā)揮應(yīng)有的作用，為“不斷提高科學(xué)決策、民主決策、依法決策水平”貢獻(xiàn)應(yīng)有的力量。智庫(kù)建設(shè)與行政決策模式轉(zhuǎn)型可謂相輔相成，雖然我國(guó)的行政決策程序機(jī)制日臻完善，但在行政決策與智庫(kù)的互動(dòng)發(fā)展中仍然存在一些亟待完善的問(wèn)題。從完善行政決策程序的角度講，這就需要發(fā)揮智庫(kù)在行政決策程序不同環(huán)節(jié)中的作用，促進(jìn)行政決策程序的法治化。

（一）實(shí)現(xiàn)智庫(kù)參與的程序化

在行政決策過(guò)程中，政府雖然是公共政策活動(dòng)的主導(dǎo)者，但是實(shí)現(xiàn)決策民主化和科學(xué)化的目標(biāo)客觀上卻要求智庫(kù)能夠參與其中并發(fā)揮重要作用。換言之，只有打破傳統(tǒng)行政決策模式中的“管理主義”理念并保障智庫(kù)參與政府決策的應(yīng)有權(quán)利，才能有效保證政府行政決策的民主化和科學(xué)化。破除“管理主義”理念，秉持“參與式治理”理念，可以充分地發(fā)揮智庫(kù)的作用，更好地促進(jìn)政府的合理決策以及智庫(kù)的健康發(fā)展。以此為基礎(chǔ)，可以參照西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)行政決策的實(shí)際情況，加快智庫(kù)決策咨詢制度的程序化建設(shè)。具體而言，一方面應(yīng)該實(shí)行登記制度，通過(guò)集中登記改變我國(guó)智庫(kù)缺乏統(tǒng)一規(guī)范的現(xiàn)狀，為智庫(kù)建設(shè)完善確立制度上的保障;另一方面應(yīng)該將政府決策咨詢環(huán)節(jié)納入程序化軌道，以法律的形式規(guī)定決策咨詢機(jī)制，為智庫(kù)建設(shè)完善提供法制上的保障。通過(guò)智庫(kù)決策參與的程序化建設(shè)，可以有效保證智庫(kù)參與作用的發(fā)揮。

（二）確保智庫(kù)構(gòu)成的合理化

毋庸諱言，實(shí)現(xiàn)政府決策咨詢的程序化可以推動(dòng)決策機(jī)制的現(xiàn)代化。但是，隨著智庫(kù)在行政決策程序中的作用不斷增強(qiáng)，必然對(duì)作為政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的智庫(kù)的組織構(gòu)成提出更高的要求。從政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的組織構(gòu)成來(lái)看，有兩方面的問(wèn)題可能會(huì)妨礙智庫(kù)決策參與程序化的實(shí)現(xiàn)，即智庫(kù)的專業(yè)背景問(wèn)題和人員吸納問(wèn)題。具體而言，一方面應(yīng)該實(shí)現(xiàn)智庫(kù)專業(yè)背景的多元化，由于現(xiàn)代公共決策問(wèn)題主要是多種專業(yè)交織的復(fù)合型問(wèn)題，智庫(kù)組織構(gòu)成的單一學(xué)科背景對(duì)于解決復(fù)雜的、多學(xué)科交織的公共政策問(wèn)題無(wú)疑有心無(wú)力，因此從組織構(gòu)成上應(yīng)保持多學(xué)科背景的均衡發(fā)展;另一方面應(yīng)該積極吸納退休領(lǐng)導(dǎo)干部加入，由于從政府退出的領(lǐng)導(dǎo)干部具有豐富的決策經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐歷練，對(duì)于智庫(kù)來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)重要的智慧資源，因此不論體制內(nèi)還是體制外的智庫(kù)都可以制度性地吸納退出政府的領(lǐng)導(dǎo)者參與。通過(guò)智庫(kù)構(gòu)成的合理設(shè)置，可以為智庫(kù)決策參與提供結(jié)構(gòu)性保障。

（三）促進(jìn)智庫(kù)組織的協(xié)調(diào)化

以組織形式作為分類依據(jù)，我國(guó)的智庫(kù)可以分為事業(yè)單位法人型智庫(kù)、企業(yè)型智庫(kù)、民辦非企業(yè)單位法人型智庫(kù)、大學(xué)下屬型智庫(kù)等四類。在這些類型中，屬于體制內(nèi)的智庫(kù)在決策過(guò)程中占據(jù)了主要位置。由于體制內(nèi)智庫(kù)的比重較大，無(wú)疑會(huì)在一定程度上限制體制外智庫(kù)的發(fā)展。再加上“中國(guó)的政策過(guò)程存在著從原來(lái)的行政體制對(duì)政策過(guò)程的壟斷演變?yōu)閺?qiáng)勢(shì)精英聯(lián)盟對(duì)政策思想的壟斷的可能”〔17〕，從而影響政府決策過(guò)程中對(duì)多重利益相關(guān)方意見(jiàn)的聽(tīng)取，不利于公共政策制定中咨詢機(jī)構(gòu)參與機(jī)制的完善。在這種情況下，就需要保持各類智庫(kù)組織的協(xié)調(diào)發(fā)展。具體而言，一方面應(yīng)該增強(qiáng)體制內(nèi)智庫(kù)的獨(dú)立地位，發(fā)揮參與行政決策的知識(shí)和技術(shù)等優(yōu)勢(shì);另一方面應(yīng)該保障體制外智庫(kù)的制度資源，將信息公開(kāi)制度真正落到實(shí)處。通過(guò)智庫(kù)組織的協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮智庫(kù)決策參與的優(yōu)勢(shì)。

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【責(zé)任編輯：朱鳳霞】黨政研究20153