重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制建設(shè)芻議

楊芳勇

（江西省社會科學(xué)院 社會學(xué)研究所，江西 南昌 330077）

重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制建設(shè)芻議

楊芳勇

（江西省社會科學(xué)院 社會學(xué)研究所，江西 南昌 330077）

建立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的實質(zhì)是以“維穩(wěn)”為主軸，形成一種決策上的“倒逼”邏輯，使得政府決策部門注重與廣大群眾的溝通，通過“官民”互動，實現(xiàn)統(tǒng)一認識、平衡利益、達成信任、釋放風(fēng)險的目的，對促進社會主義和諧社會建設(shè)有著重要意義。這種機制的建構(gòu)，包括重大事項社會風(fēng)險理論與方法來源、評估內(nèi)容與指標體系、評估的相關(guān)責(zé)任方以及評估框架流程等系統(tǒng)設(shè)計。

重大事項；社會穩(wěn)定風(fēng)險；評估機制

當前我國的經(jīng)濟和社會發(fā)展是在一個比較“局促”的時空里展開，與西方發(fā)達國家?guī)装倌甑墓I(yè)化、城市化發(fā)展相比，我國要在幾十年內(nèi)完成人家?guī)装倌瓴磐瓿傻娜蝿?wù)，必然會引發(fā)急劇的矛盾和沖突。從國際經(jīng)驗來看，當一個國家人均GDP進入1000-3000美元的階段，往往會遇到發(fā)展的瓶頸，出現(xiàn)經(jīng)濟與社會之間的失衡。這似乎是一道坎，我國的發(fā)展正處于這樣一個時期。因此，維護社會穩(wěn)定的任務(wù)與繼續(xù)保持發(fā)展，同時成為擺在各級領(lǐng)導(dǎo)面前的首要課題。最近公布的“十二五”規(guī)劃綱要基于對這個問題的準確認識，把“建立重大工程項目建設(shè)和重大政策制定的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制”寫入其中，就是要提醒各級領(lǐng)導(dǎo)部門進一步深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，牢固確立“發(fā)展是第一要務(wù)，穩(wěn)定是第一責(zé)任”的理念，切實增強決策科學(xué)性，并能有效地從源頭上預(yù)防和減少社會矛盾糾紛、信訪突出問題及不穩(wěn)定事件發(fā)生，有利于改善以前存在的“發(fā)展”與“穩(wěn)定”兩張皮的現(xiàn)象。

一、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的概念與理論來源

“社會風(fēng)險”有廣義和狹義兩種概念：廣義的社會風(fēng)險是一類基礎(chǔ)性的、深層次的、結(jié)構(gòu)性的潛在危害因素，對社會的安全運行和健康發(fā)展會構(gòu)成嚴重的威脅。一旦這種可能性變成現(xiàn)實性，社會風(fēng)險就會轉(zhuǎn)變成公共危機，是一種導(dǎo)致社會沖突，危及社會穩(wěn)定和社會秩序的可能性。廣義的社會風(fēng)險是一個抽象的概念，它涵蓋了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域、政治領(lǐng)域、經(jīng)濟領(lǐng)域、社會領(lǐng)域和文化領(lǐng)域的各種風(fēng)險因素。狹義的社會風(fēng)險是與政治風(fēng)險和經(jīng)濟風(fēng)險相對應(yīng)的一種風(fēng)險，“是指所得分配不均、發(fā)生天災(zāi)、政府施政對抗、結(jié)社群斗、失業(yè)人口增加造成社會不安、宗教糾紛、社會各階級對立、社會發(fā)生內(nèi)爭等因素引發(fā)的風(fēng)險?！盵1]狹義的社會風(fēng)險指的也就是社會穩(wěn)定風(fēng)險。

以英國學(xué)者安東尼·吉登斯等為代表的許多西方學(xué)者認為，進入現(xiàn)代化的一定階段后，過去的生活經(jīng)驗、技術(shù)手段和組織制度，已不足以使我們防止、規(guī)避和應(yīng)對新的社會風(fēng)險的威脅。必然伴隨社會風(fēng)險的增長，并進入風(fēng)險社會，風(fēng)險是現(xiàn)代性的基本要素。德國社會學(xué)家烏爾里?！へ惪苏J為，當前現(xiàn)代性正從古典工業(yè)社會的輪廓中脫穎而出，正在形成一種嶄新的形式——“風(fēng)險社會”。南京大學(xué)的童星教授認為：如果說以前的政策和項目的評價標準是“成本—收益”之比的話，那么現(xiàn)在及以后的政策和項目的評價標準將是“收益—風(fēng)險”之比。市場化改革只是“工具理性”，只有防范公共風(fēng)險，避免公共危機，才是改革所追求的價值。對于現(xiàn)階段的任何公共政策而言，最大的風(fēng)險就是社會不公，它足以抵消實行該政策后可能的任何收益。[2]將社會風(fēng)險納入風(fēng)險—災(zāi)害（突發(fā)事件）—危機”的理論分析框架，則可以發(fā)現(xiàn)，災(zāi)害（應(yīng)急）管理只能控制事態(tài)，危機管理旨在減少損失，風(fēng)險管理才能消除隱患、杜絕危機。政策決策出臺和重大項目審批之前，對其所帶來的社會穩(wěn)定風(fēng)險進行評估就是政府風(fēng)險管理的重要內(nèi)容。

重大事項，是指在本地經(jīng)濟社會發(fā)展中，事關(guān)人民群眾切身利益，牽涉面廣、影響深遠，易引發(fā)不穩(wěn)定問題的重大決策、重要政策、重大改革舉措、重點工程建設(shè)、重大活動等。重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，即對與民生密切相關(guān)的重大決策、重大項目等，在出臺或?qū)徟?，對可能影響社會穩(wěn)定的因素進行科學(xué)、系統(tǒng)的預(yù)測、分析和評估，制定風(fēng)險應(yīng)對策略和預(yù)案，以有效地規(guī)避、預(yù)防、降低、控制和應(yīng)對可能產(chǎn)生的威脅社會穩(wěn)定的風(fēng)險。[3]重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制，是指按照評估工作的要求和程序，對重大事項的制訂、出臺、實施過程進行社會穩(wěn)定風(fēng)險預(yù)測、研判、介入、化解的一系列制度性措施。準確的預(yù)測是研判的基礎(chǔ)，正確的研判是介入和化解的依據(jù)，預(yù)測和研判就是評估的主要過程。胡錦濤總書記在2007年全國政法工作會議上提出，“要抓緊建立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制，健全矛盾糾紛排查化解長效機制，提高早發(fā)現(xiàn)、早化解、早處置的能力，注重從源頭上減少不穩(wěn)定因素?！?/p>

進入二十世紀以來，對于重大事項的風(fēng)險評估逐步走進決策者的視野，國內(nèi)外評估理論和方法大致經(jīng)歷了財務(wù)評價、SCBA評價、環(huán)境評價、社會評價四個發(fā)展階段。

表1：評估理論和方法四個階段的比較

從這四個評估階段的變遷可以看出，評估著眼點經(jīng)歷了“純粹關(guān)注單方面的經(jīng)濟利益—公眾效益—環(huán)境保護—以人為本”過程。由此也可以看出，以人為本的可持續(xù)發(fā)展角度是我們進行重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估應(yīng)該選定的著眼點。在評估方法上應(yīng)認真借鑒發(fā)達市場經(jīng)濟和健全法治國家所采取的一系列方法，包括輿情民意調(diào)查、聽證會、相關(guān)利益群體協(xié)商、充分利用各類媒體特別是互聯(lián)網(wǎng)作為載體、經(jīng)濟補償?shù)鹊?，結(jié)合我國國情，進行試驗和創(chuàng)新。

二、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的內(nèi)容與指標體系

重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的提出，受流行于二十世紀世界范圍內(nèi)對經(jīng)濟安全進行評估預(yù)警思潮的啟發(fā)。如美國的“美國商情指數(shù)”（哈佛指數(shù)）、法國的“景氣政策信號制度”、日本的“日本景氣警告指數(shù)”等，主要原理是，甄選部分敏感指標組成一個有機聯(lián)系的指標系統(tǒng)，針對經(jīng)濟活動具有代表性、先兆性的若干變量進行測評和辨識，以對經(jīng)濟的活躍程度和安全風(fēng)險進行評估。2004年漢源事件后，四川省遂寧市開始探索重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度，并在 2006年率先實施，效果顯著。江蘇、浙江、山東、遼寧等省相繼把重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制引入維穩(wěn)工作中。各地因地制宜，積極探索，勇于創(chuàng)新，形成了不同的模式，如四川“遂寧模式”、山東“煙臺模式”、浙江“平陽模式”、遼寧“沈陽模式”和江蘇“淮安模式”等，為在全國推行重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度，提供了寶貴的經(jīng)驗和有益的啟示。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的主要內(nèi)容包括七個方面（七個一級指標）：

1、合法性。其主要內(nèi)容（二級指標）為：重大事項的制定和出臺是否符合黨和國家的大政方針，是否與現(xiàn)行政策、法律、法規(guī)相抵觸，是否有充分的政策、法律依據(jù)；重大事項所涉政策調(diào)整、利益調(diào)節(jié)的對象和范圍是否界定準確，調(diào)整、調(diào)節(jié)的依據(jù)是否合法。

2、合理性。其主要內(nèi)容（二級指標）為：重大事項是否符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，是否堅持了以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，是否符合大多數(shù)群眾的根本利益；是否超越絕大多數(shù)群眾的承受能力，是否把改革的力度、發(fā)展的速度和社會可承受程度有機地統(tǒng)一起來；是否得到大多數(shù)群眾的理解和支持，是否兼顧了人民群眾的現(xiàn)實利益和長遠利益，社會各界和廣大人民群眾的反應(yīng)如何。

3、可行性。其主要內(nèi)容（二級指標）為：是否堅持嚴格的審查審批和報批程序；是否經(jīng)過嚴謹科學(xué)的可行性研究論證，是否充分考慮到時間、空間、人力、物力、財力等制約因素；方案是否具體、詳實，配套措施是否完善；重大事項出臺的時機是否成熟；重大事項出臺后是否會造成其他地方、其他行業(yè)、其他群眾相互攀比。

4、環(huán)境因素。其主要內(nèi)容（二級指標）為：是否符合可持續(xù)發(fā)展的要求，對生態(tài)環(huán)境有何重大影響；當?shù)厝罕妼υ擁椖拷ㄔO(shè)有無強烈的反映和要求；可能產(chǎn)生環(huán)境污染、生態(tài)環(huán)境破壞的項目，是否有科學(xué)的治理、環(huán)保配套措施；是否具有相關(guān)權(quán)威部門的環(huán)保鑒定或?qū)徟掷m(xù)等。

5、社會治安。其主要內(nèi)容（二級指標）為：是否會引發(fā)較大的影響社會治安和社會穩(wěn)定的事件，實施過程中可能出現(xiàn)哪些較大的社會治安問題；是否會給周邊的社會治安帶來重大的沖擊；重大事項實施前，治安突出問題和混亂地區(qū)是否得到有效整治；對可能出現(xiàn)的影響社會治安和社會穩(wěn)定的問題，是否有相應(yīng)的應(yīng)急處置預(yù)案。

6、相關(guān)群眾價值觀。其主要內(nèi)容（二級指標）為：是否與當?shù)氐拿耧L(fēng)民俗、生活習(xí)慣形成強烈的沖突；是否給當?shù)氐膮^(qū)域文化和社會價值觀帶來負面的沖擊；市民對當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展的滿意率。

7、其它影響社會穩(wěn)定的重大問題。

進行評估的關(guān)鍵一步就是要有合理的評估指標體系。評估“重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險”關(guān)鍵在于兩個“變量”：一是合法性、合理性、可行性等六個方面作為客觀指標，二是民心、民意對重大事項的價值觀及其判斷作為主觀指標。這樣就形成了合法性、合理性、可行性、環(huán)境因素、社會治安、相關(guān)群眾價值觀、其它影響社會穩(wěn)定因素共7個一級指標，每個一級指標下的若干個具體評估內(nèi)容為二級指標，二級指標下面又分列出很多三級指標。指標體系中各指標均使用五級計分法，即根據(jù)指標值的大小分設(shè)5個值：20、40、60、80和 100。指標值的大小與可能引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險的程度呈正比關(guān)系。相應(yīng)地，重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險程度可劃分為三級?？偡譃?1-100分的為A級，表示重大項目可能引發(fā)重大群體性社會事件，該項目必須馬上暫停；31-70分的為B級，表示重大項目實施的社會風(fēng)險程度高于社會穩(wěn)定的承受范圍，需要限期整改；0-30分的為C級，表示重大項目社會風(fēng)險在社會承受力范圍之內(nèi)，對項目承辦單位告知風(fēng)險，并要求適當加強風(fēng)險控制措施，以保證項目的順利實施。

三、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的框架流程與責(zé)任方

對重大事項進行社會穩(wěn)定風(fēng)險的評估除了要有科學(xué)的評估方法和指標體系外，還需要有組織嚴密的框架流程來確保評估的每個環(huán)節(jié)實施到位，并保證評估結(jié)果真正發(fā)揮作用。具體而言，包括以下六個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都可作為一個階段來分開實施。

1、確定評估對象。所謂評估對象是指需要進行評估的重大事項及其關(guān)聯(lián)事項。除了重視對重大項目本身的評估外，還應(yīng)將各種關(guān)聯(lián)因素可能引發(fā)的預(yù)期后果作為評估對象加以考慮。

2、識別利益各方。根據(jù)評估對象的相關(guān)資料以及對其進行的特性分析基礎(chǔ)上，確定與之有各種直接或間接利害關(guān)系的各方，并將主要利益相關(guān)方區(qū)分為受益方和受害方，了解各方大致立場。

3、制定評估方案。設(shè)計全面的風(fēng)險調(diào)查問卷，并制定科學(xué)的調(diào)查抽樣規(guī)則，尤其要注重開辟居民意見表達渠道，隨時了解最新信息、掌握確鑿情況，準確把握評估重點，合理制定評估方案。

4、縝密分析風(fēng)險。對調(diào)查問卷進行統(tǒng)計分析，對各機構(gòu)的訪談內(nèi)容進行歸納，關(guān)注各方反應(yīng)強烈的各種訴求，組織與項目有關(guān)的技術(shù)專家進行座談，識別可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險及風(fēng)險的來源。

5、形成評估報告。在分析社會穩(wěn)定風(fēng)險發(fā)生可能性與后果的基礎(chǔ)上，評價社會穩(wěn)定風(fēng)險的大小，按照風(fēng)險的標準值進行風(fēng)險分級，對重大事項作出可實施、可部分實施、暫緩實施或不實施的建議。

6、落實維穩(wěn)措施。對低于標準值的風(fēng)險屬于可接受或允許的風(fēng)險，建立動態(tài)監(jiān)測措施，防止條件改變導(dǎo)致風(fēng)險值增加；對高于標準值的風(fēng)險，則建立專項管理計劃，進行風(fēng)險控制，對不可排除的風(fēng)險采取防范措施。

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估各階段之間并非簡單的線性關(guān)系，而是一個各階段相互鉗制的控制循環(huán)。任何一個階段的工作出現(xiàn)失誤都有可能導(dǎo)致下一階段工作出現(xiàn)偏差，因此，在任何階段遇到問題時都應(yīng)認真檢查前期階段工作的全面性和準確性，及時修正存在的問題，確保整個評估工作的準確性和全面性。

進行評估的以上六個環(huán)節(jié)對應(yīng)的工作責(zé)任方各有不同，從目前各地已經(jīng)出臺的“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施辦法”來看，基本上都是本著“誰決策、誰負責(zé)”、“誰主管、誰負責(zé)”、“屬地管理、分級負責(zé)”的原則來確定責(zé)任主體。重大事項決策的提出部門、政策的起草部門、項目的申報審批部門、改革的牽頭部門、工作的實施部門是負責(zé)組織實施重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的責(zé)任主體。涉及到多部門、職能交叉而難以界定評估直接責(zé)任部門的重大事項，由縣（市、區(qū)）黨委、政府指定評估責(zé)任部門。[4]各級“維穩(wěn)辦”負責(zé)牽頭抓好本地重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估督促和協(xié)調(diào)工作，對需要提交本級黨委、政府研究決定的事項進行初審，提出建議，并會同批準部門督促落實防范和化解風(fēng)險的具體措施。也就是說，評估責(zé)任主體對評估報告所涉事實的真實性負責(zé)。黨委政研部門側(cè)重從政策的層面、政府法制部門側(cè)重從法律法規(guī)的層面、“維穩(wěn)”部門側(cè)重從評估內(nèi)容與矛盾化解等方面進行監(jiān)督審核，初審部門應(yīng)對評估事項專項報告提出明確意見。由于評估工作是一項專業(yè)性很強的工作，因此各地都高度重視專家評估的作用：有的地方建立評估專家組或評估人才庫，將專家學(xué)者納入，儲備人才資源；有的地方借助社會專業(yè)評估機構(gòu)的力量進行評估，但總體上這些專家和評估機構(gòu)在整個評估流程里處于輔助地位。

評估責(zé)任主體是指具體牽頭負責(zé)進行有關(guān)重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的職能部門，從確保評估結(jié)果的價值中立這個角度來看，目前的責(zé)任主體確認原則有待商榷?！罢l決策、誰負責(zé)”、“誰主管、誰負責(zé)”、“屬地管理、分級負責(zé)”使重大事項的提出方在擔(dān)當評估主體的同時還兼有了多重角色，再加上評估責(zé)任主體還控制評估工作的相關(guān)經(jīng)費，包括聘請的評估專家的相關(guān)費用等，使得評估項目與評估主體之間容易存在特殊的利益關(guān)系，評估過程的嚴肅性與評估內(nèi)容客觀性也有可能受到干擾，比較容易出現(xiàn)控制論中所說的“正反饋”，即評估方輸出的反饋信息進一步強化了決策方的指令信息，決策方和評估方同方向地施力，可能使得評估結(jié)果失去公平或難以被廣大人民群眾接受，甚至導(dǎo)致決策方無法提前預(yù)知，甚至有可能強化該事項所帶來的重大社會穩(wěn)定風(fēng)險。從這個角度來說，評估機構(gòu)應(yīng)該是相對獨立于政府各職能部門的專門機構(gòu)，也就是“管辦分離”，以保證評估工作的順利開展，保證評估結(jié)果的公平、公正。

四、結(jié)語

重大事項決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度，包括建立群眾利益保障機制、群眾利益訴求表達渠道及解決機制、涉穩(wěn)重要信息報送及報道機制、社會輿論匯集分析和維穩(wěn)形勢預(yù)測預(yù)警機制、重大矛盾糾紛和不穩(wěn)定因素排查調(diào)處機制、防范和處置群體性事件現(xiàn)場應(yīng)急機制等一系列配套措施。從前期一些省市推行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估以來發(fā)現(xiàn)的情況看，在某些干部觀念里還存在著一些認識誤區(qū)：一些同志認為社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的建立與經(jīng)濟發(fā)展之間存在矛盾，不利于項目建設(shè)；一些同志認為評估束縛工作，不利于放開手腳大干；一些同志認為評估工作是走過場、走形式，可有可無。[4]因此，為了避免由于某些干部認識上的不足而導(dǎo)致社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的建設(shè)流于形式，有必要做好下面三個方面的工作：

1、加強領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一思想。各級黨委政府要把社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作擺上重要議事日程，建立風(fēng)險評估工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強評估工作的領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)，通過理順參與重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的層級、功能、結(jié)構(gòu)以及不同的部門、機構(gòu)之間的關(guān)系，形成合力，不斷推進評估工作的規(guī)范化、制度化。

2、致力評估基礎(chǔ)技術(shù)研究，實行多元論證。借鑒國際上成熟的評估技術(shù)和方法，結(jié)合中國的現(xiàn)實狀況，進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的技術(shù)研究，最大限度地保證評估結(jié)論的科學(xué)性、前瞻性和可操作性。在暢通群眾利益表達渠道的同時，應(yīng)盡可能地使決策和評估分離，建立專門的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機構(gòu)。

3、明確劃分責(zé)任，嚴格責(zé)任“倒查”。凡是風(fēng)險評估沒有發(fā)現(xiàn)問題，待重大事項執(zhí)行以后導(dǎo)致大規(guī)模群體性事件和嚴重社會不穩(wěn)定的，則評估的主體及其責(zé)任人應(yīng)當被追究責(zé)任；凡是風(fēng)險評估發(fā)現(xiàn)并如實提出了問題，卻未被決策者所重視仍然付諸實施而導(dǎo)致大規(guī)模群體性事件和嚴重社會不穩(wěn)定的，則應(yīng)嚴肅追究決策者的責(zé)任。

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的建設(shè)可以說是由地方政府自發(fā)推動的、在社會管理體制改革上的一種創(chuàng)新，進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制建設(shè)的實質(zhì)是以“維穩(wěn)”為主軸，形成一種決策上的“倒逼”邏輯，使得政府決策部門注重與廣大群眾的溝通，通過“官民”互動，實現(xiàn)統(tǒng)一認識、平衡利益、達成信任、釋放風(fēng)險的目的。如何避免重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估流于形式，司法制度如何與重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度配套跟進，如何完善評估程序和評估指標體系，以及如何加強群眾在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作中的主體地位等，還需要我們在實踐中不斷探索完善。

[1] 宋林飛.中國社會風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)的設(shè)計與運行[J].東南大學(xué)學(xué)報，1999，(1).

[2] 童星.公共政策的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估[J].學(xué)習(xí)與實踐，2010，(9)：114-119.

[3] 楊雄，劉程.加強重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估刻不容緩[J].探索與爭鳴，2010，(10)：32-36.

[4] 劉樹枝.加快建立重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制[J].政策瞭望，2011，(5)：16-19.

D012

A

1672－4445(2011)10－0059－04

2011-08-24

楊芳勇（1968-），江西黎川人，江西省社會科學(xué)院社會學(xué)研究所助理研究員，主要從事勞動就業(yè)與社會保障研究。

［責(zé)任編輯：張洋生］