論社會保險統(tǒng)籌基金的法律性質及其管理運營

王顯勇

(1.清華大學法學院,北京 100084; 2.首都經濟貿易大學法學院,北京 100070)＊

論社會保險統(tǒng)籌基金的法律性質及其管理運營

王顯勇1,2

(1.清華大學法學院,北京 100084; 2.首都經濟貿易大學法學院,北京 100070)＊

我國社會保險制度的發(fā)展要求明確社會保險統(tǒng)籌基金的法律性質及其管理運營的法律途徑。對于社會保險統(tǒng)籌基金的法律性質,學界提出了公共基金說、財政資金說、半財政資金說等觀點,我國社會保險統(tǒng)籌基金應當屬于財政收入,屬于國家所有。社會保險統(tǒng)籌基金可以采用信托制和委托授權制兩種管理模式,應當對我國現(xiàn)行法律制度予以進一步完善。

社會保險;社會保險統(tǒng)籌基金;法定信托;社會保險法

一、問題的提出:社會保險統(tǒng)籌基金屬于誰的,如何管理運營

(一)社會保險統(tǒng)籌基金的現(xiàn)狀

中國是最大的發(fā)展中國家,正在實施全球規(guī)模最大的社會保障計劃。我國社會保險事業(yè)的發(fā)展使得社會保險基金以較高速度增長,依據人力資源和社會保障部發(fā)布的《2009年人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》,2009年五項社會保險基金收入合計16116億元,比上年增長2420億元,增長率為17.7%。基金支出合計12303億元,比上年增長2378億元,增長率為24.0%。目前,五項社會保險基金累計結余已經超過上萬億元,全國企業(yè)年金基金累計結余近2千億元,全國社會保障基金資產規(guī)模超過3千億元。然而,我國目前社會保險基金管理運營制度不完善,社會保險基金面臨大案頻發(fā)、通脹侵蝕、保值增值等各類問題。

2006年上海社保大案之后,各地各類“社?；鸢讣睍r有發(fā)生,違規(guī)問題資金被審計發(fā)現(xiàn)。隨著個人賬戶的逐步做實,到2020年,中國養(yǎng)老保險基金滾存將在10萬億元以上,但近年來中國養(yǎng)老金賬戶投資的收益率不到2%,而在過去9年里,CPI平均為2.2%,面對高于收益率的CPI,社保基金受到通脹的巨大侵蝕[1]。根據鄭秉文的研究,中國十年間CPI平均漲幅為2.2%,而五項社會保險基金的收益率僅為2%,加上工資的平均增長率,資金購買力實際下降了1個百分點。以央行公布的一年期定期人民幣存款利率2.25%計,在2010年4月CPI漲幅已達2.8%,實際上存入銀行的社?；鹨言凇翱s水”[2]。這些事例暴露了我國社會保險基金管理運營過程中存在的問題,立法層次較低,監(jiān)管部門執(zhí)法乏力,基金保值增值問題嚴重,基金支付環(huán)節(jié)問題突出。同時也說明社會保險基金內在的增值沖動與目前只能用來購買國債與銀行存款之間的矛盾糾結。

(二)問題的提出:錢是誰的,如何管理運營

社會保障國家作為法治國家的新藍圖,社會保險基金累計日益增長的客觀現(xiàn)實要求建立完善的社會保險基金法律制度,保證社會保險基金的安全、流動與增值。社會保險基金法治化運行首先需要明確兩個重要的問題:錢是誰的,如何管理運營。在我國現(xiàn)實生活中,存在著各類社會保險基金,既有社會統(tǒng)籌基金,又有個人賬戶基金,還有全國社會保障基金與企業(yè)年金基金,這些基金是屬于誰的,它們是自我管理運營,還是他人代為管理運營,如果是他人代為管理運營,又是通過什么途徑來進行的。這些問題需要闡釋社會保險統(tǒng)籌基金的法律屬性,明確管理運營的法律途徑。權屬界定是社會保險基金管理運營的邏輯起點和基礎,是明確責任、有效管理、良性運營、有力監(jiān)督的前提,管理運營是社會保險基金運行的核心問題,只有有效的管理運營才能使社會保險制度永續(xù)運行。

二、社會保險統(tǒng)籌基金的法律性質

(一)關于社會保險統(tǒng)籌基金法律性質的主要觀點

1.公共基金說。鄭功成用三個公式來認識統(tǒng)賬結合模式:社會統(tǒng)籌+個人賬戶=部分現(xiàn)收現(xiàn)付+部分完全積累;社會統(tǒng)籌+個人賬戶=社會公平待遇+個體差異待遇;社會統(tǒng)籌+個人賬戶=公共基金+私有基金[3]。勞動和社會保障部組織編寫的《社會保險經辦管理》認為,社會保險基金形成的資產不屬于國有資產,是受益人共有的資產,但由政府受托管理[4]。郭士征認為,社會保險基金不是財政性資金而是歸參加保險的全體勞動者所有[5]。

2.財政資金說。杜儉認為社會保險基金的屬性為財政性資金[6]。朱柏銘認為,社會保障基金就其性質而言應當是一種財政資金。社會保障屬于為全體國民所共享的公共物品,社會保障支出無疑是一種財政性支出[7]。俞金紅認為,社會統(tǒng)籌基金是一種現(xiàn)收現(xiàn)付的形式,個人喪失了對這部分基金的所有權,而全部集中到國家手中[8]。

3.半財政性質說。程曉燕認為,社會統(tǒng)籌基金既有來自于參保企業(yè)和個人的私有資金,又有來源于國家的稅收補貼和財政支付保證資金,社會統(tǒng)籌基金是屬于所有參加社會基金養(yǎng)老保險的在職職工及符合養(yǎng)老金領取條件的退休職工共同共有的半財政性質的基金[9]。

4.法律待定說。周寶妹、郎俊義認為,社會保險基金的財產性質并不單一,既非公共財產,又非集體財產,更非私人財產,而是三者的統(tǒng)一體,其性質尚待法律進一步明確和完善[10]。

(二)我國社會保險統(tǒng)籌基金的法律性質分析

1.社會保險統(tǒng)籌基金權屬的兩種類型。從經濟屬性來說,社會保險統(tǒng)籌基金屬于?？顚Ｓ玫纳鐣怨埠髠浠?屬于參加社會保險的全體勞動者所有。但是從法律屬性上看,參加社會保險的全體勞動者不可能都成為所有者,必須要有代表機制,目前主要有社會自治制和國家所有制兩種模式。德國堅持社會自治的模式,社會保險機構是在公法上擁有自治管理權的法律實體。美國、日本、英國等采用國家所有制,社會保險統(tǒng)籌基金屬于國家所有,美國、日本實行專項基金預算模式,英國實行預算內管理模式。

2.我國社會保險統(tǒng)籌基金屬于財政收入,理應屬于國家所有。第一,根據我國現(xiàn)行的社會保險制度,國家是社會保險關系中的保險人,國家理應對通過強制性方式籌集的社會保險統(tǒng)籌基金擁有所有權,具體由社會保險基金經辦機構依法負責收支、管理和運營;第二,強制性征收的社會保險統(tǒng)籌基金屬于國家財政收入體系的組成部分,理應屬于國家所有。根據財政學者的觀點,社會保險基金收入屬于財政收入的形式[11]。根據財稅法學者的觀點,公共收入分為私法上非強制收入和公法上強制收入,其中公法上強制收入主要包括稅捐及非稅公課,非稅公課指規(guī)費、受益費及特別公課,社會保險費屬于受益費[12]。因此,社會保險統(tǒng)籌基金屬于公法上的強制收入中的受益費,理應屬于國家所有;第三,根據《社會保險法》的規(guī)定,社會保險基金通過預算實現(xiàn)收支平衡。這也意味著社會保險基金屬于國家所有,不足支付時通過財政轉移支付予以補足。

三、國外典型制度模式

(一)美國模式:國家所有、法定信托、特別債券投資

美國社會保險基金主要包括美國社會保障信托基金和醫(yī)療統(tǒng)籌信托基金,兩者都來自工薪稅,統(tǒng)一由“社會保障和醫(yī)療統(tǒng)籌基金信托董事會”管理。美國將這些基金視為公共信托,遵循《社會保障法》和《信托法》的規(guī)定。美國有學者研究了在公共部門推行信托制度的原因,認為在美國許多聯(lián)邦信托基金也能被看作與某種合約行為有關——政府會對選民群體作出承諾,通過一定的方式為政府特定的行動建立基金。這些非常相似的屬性,使得在私人部門具有吸引力的信托制度設置,也在公共部門得到推行。在公共部門,這意味著為了與一般稅收的收入相區(qū)別,信托基金的收入必須登錄記賬,這樣,才能使項目狀況易于被利益相關的群體監(jiān)督檢查[13]。

社會保障和醫(yī)療統(tǒng)籌基金信托董事會是一個規(guī)格很高的機構,基本職能是負責社會保障體系的當年資金流入和流出統(tǒng)籌管理,以及社會保障和醫(yī)療統(tǒng)籌基金信托基金的保值增值。具體來說,國內稅收局(隸屬于財政部)負責征收社會保障稅,把社會保障稅存入國庫,并立即自動轉為信托基金,按照比例分別劃入老年遺屬基金、傷殘基金、住院保險基金等3個信托基金賬戶。信托基金的支出主要是津貼和管理費,其中80%左右用于社會保險支付,0.9%～1%左右用于支付管理費用,剩余部分用于積累。在社會保障結余投資管理上,美國聯(lián)邦政府仍然奉行非常保守的政策,明確規(guī)定基金結余只能購買聯(lián)邦政府的特別債券,而不得購買其他任何證券。美國《社會保障法》第201款規(guī)定,為聯(lián)邦社會保障基金發(fā)行的特別公債義務,應當有一個固定的兌換期,以滿足對基金的支付需求。不過,社會保障基金中的DI信托基金購買了少量的公共債券,即一般公眾也可以購買的市場債券,并且也只是聯(lián)邦政府發(fā)行的市場債券,而不是其他任何證券[14]。

(二)德國模式:社會自治、自我管理、現(xiàn)收現(xiàn)付

德國的社會保險資金主要來自雇員和雇主交納的社會保險費,不足部分由聯(lián)邦財政補貼。每個險種一般都有獨立的社會保險經辦機構,這些機構都是以具有權利能力的公法法人的形式組織起來的。法定的疾病、災害和年金保險義務并不都由國家承擔,而是由工人和經營者組成團體,通過該團體的機構履行[15]?！吧鐣ｋU的承辦機構及其自主管理機構憑借國家主權手段完成國家公共任務。它們作為所謂的非國家的公法法人發(fā)揮作用,并僅僅受到國家的監(jiān)督,這被稱為間接的國家管理,在一定程度上表現(xiàn)為與直接國家管理相抗衡的均勢力量。相應地,國家對社會保險承辦機構的監(jiān)督也采取了相對寬松的法律監(jiān)督形式。……法定養(yǎng)老保險、疾病保險、勞動保險及事故保險在德國的運作方式可以被稱為介于完全國家與完全市場保險體制之間的‘第三條道路’”[16]。

德國社會保障實行社會化管理原則,在管理方式方面實行自主管理原則,在基金收支方面實行自收自支與調劑相結合原則。社會化管理原則表現(xiàn)在,社會保障管理主體主要是社會保險機構,它具有社團法人地位,在財務和組織上是獨立的。自主管理原則表現(xiàn)在雇主和雇員通過代表大會和董事會自己管理社會保險,董事會和業(yè)務領導決定機構的財務預算,監(jiān)督財務支出。自收自支與調劑相結合原則表現(xiàn)在基金原則上自收自支,但也進行必要的調劑。因此,德國的養(yǎng)老保險基金,除了每年只保留次年第一個月的波動儲備金以外,基本上沒有或沒有大量的儲備金,在投資運營上限于銀行存款這種比較保守的投資手段。

(三)日本模式:國家所有、法定委托、多元化投資

日本的公共年金分為兩個層次:第一層次是國民年金,又稱基礎年金;第二層次是與收入聯(lián)動的厚生年金和共濟年金。這兩個層次的年金均由政府來管理,因此稱為公共年金。政府將每年的國民年金和厚生年金收支節(jié)余部分積累起來,形成年金儲備金。日本將養(yǎng)老保險基金等納入國庫預算,原由大藏省資金運營部列入國家財政投融資計劃統(tǒng)一使用。大藏省將養(yǎng)老保險基金的大部分用于購買國債或貸款給公團、地方政府和其他機構用于興建住宅,醫(yī)院、道路等公益設施、福利設施,或貼息貸款給基礎產業(yè)。

2001年“基礎年金”和“厚生年金”的儲備金改由厚生省管理,厚生省大臣負責投資計劃,并對進入資本市場的投資比例做出嚴格規(guī)定。2003年日本通過《年金資金運用基金法》,對日本養(yǎng)老基金資產的投資管理架構進行了改革。根據該法,日本設立年金資金運用基金會,作為一個獨立法人組織,接受厚生省的委托,負責對國民年金和厚生年金資產的管理和投資。經厚生大臣批準,年金資金運用基金會可以將部分投資和管理職能委托給金融機構或內閣指令的其他公司。此外,日本相關法律對基金投資運作的各相關主體賦予了受托人義務,各主體履行職責時,必須為基金的利益履行一個謹慎專家的注意義務和忠實義務,并不得為個人或基金之外的第三方謀取利益而從事對基金不利的活動[17]。

四、我國現(xiàn)行社會保險統(tǒng)籌基金管理運營制度及其完善

(一)現(xiàn)行社會保險基金管理運營制度

我國《勞動法》與《社會保險法》等對社會保險基金的管理運營作出了原則性的規(guī)定,國務院及其相關部委頒布的一些政策與法規(guī)進行了具體規(guī)定。綜合起來,目前我國社會保險統(tǒng)籌基金管理運營制度主要表現(xiàn)為:(1)用人單位以及職工繳納的社會保險費及其基金積累要轉入財政部門在銀行開設的“養(yǎng)老保險基金財政專戶”,實行收支兩條線;(2)社會保險基金經辦機構依法收支、管理和運營養(yǎng)老保險基金,并負有使養(yǎng)老保險基金保值增值的責任;(3)社會保險基金的投資渠道主要有:銀行存款,按同期城鄉(xiāng)居民儲蓄存款利率計算;購買國家債券;國務院規(guī)定的其他用途。社會保險基金投資收益全部并入基金并免征稅費;(4)社會保險基金專款專用,任何組織和個人不得擅自動用或挪用。

(二)學界關于社會保險統(tǒng)籌基金管理運營的主要觀點

1.政府機構管理模式。鄭秉文主張,應當對社會保險統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金進行分離,分離出來的社會統(tǒng)籌部分留在省里,實行省級統(tǒng)籌,省級政府負責投資管理。中央負責制定一個統(tǒng)一的投資政策和方案,并為其專門設計一個投資方案計劃。以地方性投資工具和部門性的投資工具為主,中央政府債券為輔;以“準債券市場”和“金融債市場”的投資為主,以銀行協(xié)議存款為輔[18]。

2.分權式管理模式。李珍認為,將社會保險基金的行政管理權交給社會保險行政管理部門,社會保險基金統(tǒng)籌賬戶資產經營權交給具有相對獨立性的社?；鸸芾砭?統(tǒng)籌賬戶的負債管理權交給財政部門,監(jiān)督權交給社保部門、財政部門、社會保險基金監(jiān)督委員會和外部監(jiān)督機構。由社?；鸸芾砭忠婪ㄐ惺菇y(tǒng)籌賬戶基金的資產經營權,根據基金保值增值要求和國家宏觀經濟政策取向,將統(tǒng)籌賬戶基金投資于固定收益金融工具為主的對象和國家重點開發(fā)項目[19]。

3.基金法人制。張淳建議我國實行社會保障基金法人制度。他認為,從信托法的角度來看,作為信托財產的社會保障資產的所有權在這種基金設立后便當然系由該基金本身享有[20]。

4.他益信托模式。程曉燕認為,在社會基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶基金的管理問題上,應當依法建立由參保企業(yè)作為委托人、社會保險經辦機構作為受托人、參保勞動者作為受益人所構成的他益信托法律關系[21]。

(三)我國社會保險統(tǒng)籌基金管理運營法律制度的模式選擇

1.兩種管理運營模式、兩種投資方式:一種是美國所采用的法定信托管理模式,這種模式的好處主要在于將社會保險基金與一般財政收入相隔離,利益相關的群體易于監(jiān)督檢查;另一種模式是德國和日本所采用的委托授權管理模式,德國的社會保險機構是在公法上擁有自治管理權的法律實體,日本設立政府年金資金運用基金會,作為一個獨立法人組織,接受厚生省的委托,負責對國民年金和厚生年金資產的管理和投資。社會保險統(tǒng)籌基金的投資方式主要有兩種:一種是美國和德國采用的不進入資本市場的投資方式;一種是日本所采用的進入資本市場的投資方式。

我國學者所主張的各種觀點大致也可以劃分為信托模式和委托授權模式。張淳和程曉燕的觀點可以歸類于信托模式,區(qū)別在于前者將基金擬制為法人,后者主張他益信托。鄭秉文主張的政府機構管理模式和李珍主張的分權式管理模式可以歸類為委托授權模式,區(qū)別在于鄭秉文主張由省級政府負責投資管理,李珍主張將資產經營權交給社?；鸸芾砭?。就社會保險統(tǒng)籌基金的投資方式,我國學者的觀點也可以劃分為不進入資本市場和進入資本市場兩種,其中大多數(shù)學者主張社會保險統(tǒng)籌基金實行現(xiàn)收現(xiàn)付制,不能進入資本市場,只能夠投資于固定收益金融工具為主的對象和國家重點開發(fā)項目。但是也有少數(shù)學者認為可以進入資本市場。

2.委托授權管理模式還是法定信托管理模式。目前大多數(shù)國家或地區(qū)對于隸屬于第一支柱的社會保險統(tǒng)籌基金采用國家所有的模式,鄭秉文指出德國、法國的分散管理型的社會自治模式并不適合我國現(xiàn)實[22]。至于在國家所有的前提下,是采用委托授權的模式,還是采用法定信托模式,目前觀點不一。我們認為,只要制度設立合理,委托授權模式和法定信托模式都是可行的。

就委托授權模式來說,這是我國目前沿用的模式,只要稍加改革就能予以完善。我們認同李珍的觀點,社會保險統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金分開管理運營,在社會保險經辦機構之外設置專門的社會保險基金運營機構,這些機構在法律的授權下管理運營社會保險基金。另外,還是要保留社會保險基金財政專戶,從而能夠使社會保險基金能夠做到專款專用。

就法定信托模式而言,其可以隔離政府對基金的不當干預,也可以將社會保險基金與一般財政收入相隔離,做到?？顚Ｓ?并且群眾易于監(jiān)督。我們不贊成基金法人制和他益信托模式。社會保險統(tǒng)籌基金屬于國家財政收入,既然是國家所有,社會保險統(tǒng)籌基金目前還無法實行社會自治模式,也不能實行基金法人所有制,法定信托模式可能是更好的制度選擇。只有國家作為社會保險統(tǒng)籌基金的初始所有人才能成為委托人,基金本身就不能成為委托人,參保企業(yè)也不能作為委托人,而且這種信托應當屬于公益信托,而不是私益信托。我們認為,應當在《社會保險法》或者《社會保險基金管理法》等立法中明確社會保險統(tǒng)籌基金的法定信托管理模式,由財政部門代表國家作為委托人,受托人是社會保險經辦機構或者另行設立的專門機構,受益人是參保勞動者,勞動保障部門作為信托監(jiān)察人。具體來說,可以用圖1來表示。

3.進入資本市場還是不進入資本市場。我們認為,我國社會保險基金實行社會統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶分賬管理后,社會保險統(tǒng)籌基金用于現(xiàn)收現(xiàn)付,沒有多少基金結余,也就不存在所謂的統(tǒng)籌基金保值增值的問題。因此,屬于政府直接和間接管理的社會保險統(tǒng)籌基金,基于經辦主體的性質和基金用途的考慮,不宜進入資本市場,而是主要通過銀行存款或者購買國債的方式運營。這與大多數(shù)學者的看法是一致的。

圖1 社會保險統(tǒng)籌基金的法定信托管理模式

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Studies on the Legal Nature and Operation of Social Security Funds

WANG Xian-yong1,2

(1.L aw School,Tsinghua University,Beijing 100084,China; 2.L aw School,Capital University of Economics and B usiness,Beijing 100070,China)

The development of China’s social insurance system requires the accurate definition of the legal nature and operation of social security funds.For the legal nature of social pool funds,there are academic points of view such as public funds,financial funds,half of fiscal funds and so on.Social pool funds should be part of the financial revenue,and belong to the state. Trust management and authorized management are two methods to operate the social pool funds, and our current legal system should be further improved.

Social insurance;Social security funds;Trust;Social insurance law

D922.23 文獻標識碼: A 文章編號:1003-7217(2011)03-0119-05

2010-11-22

北京市屬高等學校人才強教深化計劃中青年骨干人才項目(PHR201108329)、首都經濟貿易大學課題《社會保險基金管理運營法律制度研究》(02791054210126)、首都經濟貿易大學中青年教師科研提升項目的資助

王顯勇(1976—),男,湖南永州人,法學博士,清華大學法學院博士后研究人員,首都經濟貿易大學法學院副教授、碩士研究生導師,研究方向:經濟法、社會保障法。

(責任編輯:王鐵軍)