基層政府信息公開(kāi):問(wèn)題\\成因與對(duì)策

　　〔摘要〕《政府信息公開(kāi)條例》公布實(shí)施后，我國(guó)“陽(yáng)光政府”建設(shè)取得了顯著成效。但是，信息公開(kāi)對(duì)各級(jí)政府尤其是對(duì)基層政府而言絕非易事。目前，一些基層政府在信息公開(kāi)方面存在 “空”、“假”、“慢”等問(wèn)題。造成這些問(wèn)題的原因主要有：一些官員對(duì)公開(kāi)政府信息的認(rèn)識(shí)不到位，《政府信息公開(kāi)條例》本身存在一些盲區(qū)，政府信息公開(kāi)實(shí)踐中存在著誤區(qū)，對(duì)政府信息公開(kāi)缺乏有效監(jiān)督。因此，加強(qiáng)基層政府信息公開(kāi)，要提高基層政府公開(kāi)政府信息的自覺(jué)性，建立、完善和全面實(shí)施與政府信息公開(kāi)制度相配套的法律、法規(guī)，加大公眾對(duì)基層政務(wù)的參與和監(jiān)督。
　　〔關(guān)鍵詞〕基層政府，信息公開(kāi)，政府信息
　　〔中圖分類號(hào)〕D917.6〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2011）03-0115-03
　　
　　2008年《政府信息公開(kāi)條例》公布實(shí)施后，我國(guó)“陽(yáng)光政府”建設(shè)取得了顯著成效，特別是中央政府為地方政府樹(shù)立了榜樣，中央政府在汶川地震中的突出表現(xiàn)使各級(jí)政府對(duì)信息公開(kāi)有了真切的認(rèn)識(shí)。但對(duì)各級(jí)政府而言，信息公開(kāi)絕非易事，由此引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題也日益尖銳。近年來(lái)突發(fā)事件頻發(fā)，社會(huì)穩(wěn)定因此受到嚴(yán)重干擾，基層政府信息公開(kāi)程度不足是其中的一個(gè)重要原因。
　　
　　一、基層政府信息公開(kāi)存在的問(wèn)題
　　
　　建設(shè)陽(yáng)光政府是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的必然要求，是改革與發(fā)展的必然結(jié)果。《條例》公布實(shí)施以來(lái)各級(jí)政府制定實(shí)施方案，在重大信息公開(kāi)與發(fā)布上積極主動(dòng)，使政府的公信力有所提高。但是也必須看到，陽(yáng)光政府的建設(shè)同樣存在發(fā)展不平衡問(wèn)題。就政府信息公開(kāi)而言，中央政府比地方政府要好，地方政府中省、市級(jí)政府又比縣、鄉(xiāng)級(jí)等基層政府要好?；鶎诱活^連著省、市、中央，一頭連著廣大人民群眾，是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)最直接的管理者、領(lǐng)導(dǎo)者，基層政府手中掌控的信息絕大部分與人民群眾的切身利益密切相關(guān)，是民眾最關(guān)心、最想知道的信息，也最容易引發(fā)利益沖突，這決定了基層政府信息公開(kāi)的重要性?？墒?，恰是在這個(gè)重要環(huán)節(jié)上，一些基層政府存在的問(wèn)題較多，總起來(lái)看這些問(wèn)題可歸納為“空”、“假”、“慢”。
　　首先是“空”。一些基層政府信息公開(kāi)空有虛名，是空架子，是作秀。政務(wù)大廳、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)言人，是目前政府信息公開(kāi)的三個(gè)主要平臺(tái)，一些縣、鄉(xiāng)政府充分利用這些現(xiàn)有平臺(tái)，信息公開(kāi)工作做得比較到位，使其成為溝通民眾與政府的橋粱。可是，在我們調(diào)查的一些縣（市）卻是另一個(gè)樣子：政務(wù)大廳冷冷清清，門可羅雀，幾個(gè)值班人員無(wú)所事事，在玩電腦游戲。據(jù)說(shuō)這里既辦不了什么事，也沒(méi)有什么信息可以提供，只不過(guò)是為應(yīng)付上級(jí)檢查而設(shè)的一個(gè)機(jī)構(gòu)。政府網(wǎng)站是信息公開(kāi)的主要平臺(tái)，可是當(dāng)我們打開(kāi)一些縣、鄉(xiāng)的政府網(wǎng)站時(shí)令人大失所望。這些網(wǎng)站除了介紹政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、機(jī)構(gòu)職能和各政府機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人姓名外，很難看到別的信息；有的網(wǎng)站上可以看到“兩會(huì)”報(bào)道，縣長(zhǎng)的政府工作報(bào)告，此外就沒(méi)有什么內(nèi)容了。有些政府網(wǎng)站自從開(kāi)通以后就沒(méi)有更新過(guò)網(wǎng)頁(yè)，而新聞發(fā)言人更是臨時(shí)抓湊。這些情況說(shuō)明，一些縣、鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)的心里基本上沒(méi)有信息公開(kāi)的位置，只不過(guò)是上面要求做而不得不搞點(diǎn)形式。
　　其次是“假”。一些基層政府信息發(fā)布不真實(shí)、不準(zhǔn)確、不謹(jǐn)慎，甚至有隱瞞事實(shí)真相、歪曲事實(shí)的信息，結(jié)果是把原本就比較復(fù)雜的矛盾更加復(fù)雜化。就拿石首事件來(lái)看，政府信息發(fā)布不謹(jǐn)慎，青年廚師死亡兩天后政府就發(fā)布正式公告，稱其為“自殺”，使群眾的疑惑更大，不僅無(wú)助于平息事件，倒使民眾情緒更加不好控制。這種亂發(fā)不實(shí)信息的做法絲毫無(wú)助于事件的平息。另外，一些縣、鄉(xiāng)政府經(jīng)常是該公開(kāi)的不公開(kāi)，或前期公開(kāi)后期不公開(kāi)，或遮遮掩掩地公開(kāi)，或成績(jī)公開(kāi)問(wèn)題不公開(kāi)，或公開(kāi)不公開(kāi)取決于領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人意愿。這些做法導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣谌罕娭惺ネ?，更談不上親和力和感召力，反倒削弱了政府公信力。一旦遇到突發(fā)性事件發(fā)生，這些地方是最容易把事情鬧大、最容易失控從而也是最不穩(wěn)定的地方。
　　第三是“慢”。一些基層政府信息倒是公開(kāi)了，但總是比非官方渠道信息傳遞慢。在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)信息傳遞的速度往往與事態(tài)是否能及早得到控制有著直接關(guān)系。一些地方領(lǐng)導(dǎo)并不完全清楚網(wǎng)絡(luò)對(duì)政府的重要性，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代不僅完全打破了過(guò)去那種由政府全面壟斷信息的局面，而且改變了信息傳遞的方式和速度。我們不應(yīng)忘記，非典時(shí)期官方媒體的報(bào)道與網(wǎng)絡(luò)傳言之間的“時(shí)間差”在北京是30天，而在廣東則長(zhǎng)達(dá)40天?！? 〕在2008年以來(lái)發(fā)生的幾起重大突發(fā)性事件如“躲貓貓”事件、石首事件、鄧玉嬌事件中，政府對(duì)事件真相的報(bào)道都滯后于網(wǎng)絡(luò)媒體，這就給不法分子利用網(wǎng)絡(luò)散布謠言提供了時(shí)機(jī)。
　　
　　二、基層政府信息公開(kāi)問(wèn)題形成的原因
　　
　　上述問(wèn)題的發(fā)生在基層政府中雖非普遍，但也不少見(jiàn)，究其原因我們認(rèn)為有以下三點(diǎn)：
　?。ㄒ唬┮恍┕賳T對(duì)公開(kāi)政府信息的認(rèn)識(shí)不到位。政府信息公開(kāi)作為行政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，對(duì)各級(jí)政府而言是一場(chǎng)深刻的革命。它不僅僅涉及官員的自身利益，更觸及官員的靈魂。新中國(guó)成立已經(jīng)六十多年了，但正如鄧小平所言：“舊中國(guó)留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少?！?〔2 〕 （P332 ）在我們的一些政府官員中，封建思想觀念嚴(yán)重存在，他們自覺(jué)不自覺(jué)地把自己與民眾分開(kāi)，官智民愚，官民對(duì)立，從思想深處把人民看作愚民，甚至是刁民。在治理理念上則是官嚴(yán)民順，官重民輕，官以威治天下。信息在他們眼中就是權(quán)力，就是威嚴(yán)，沒(méi)有神秘感的政府不是政府。還有少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)受“左”的思想影響，談信息公開(kāi)色變，至今認(rèn)為“公開(kāi)”是自由化，或者是受了資產(chǎn)階級(jí)自由化思潮的影響。還有的領(lǐng)導(dǎo)把信息公開(kāi)與社會(huì)穩(wěn)定對(duì)立起來(lái)，生怕政府信息公開(kāi)引起矛盾，直接危害穩(wěn)定。
　　（二）《政府信息公開(kāi)條例》存在一些盲區(qū)。黨的十七大以來(lái)，黨中央突出強(qiáng)調(diào)民主政治建設(shè)，積極建設(shè)陽(yáng)光政府，充分保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！墩畔⒐_(kāi)條例》的頒布和實(shí)施是陽(yáng)光政府建設(shè)的重要舉措，但在如何處理信息公開(kāi)與保密方面存在盲區(qū)。在信息公開(kāi)與保密的問(wèn)題上，《條例》規(guī)定，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私外，其余信息都應(yīng)公開(kāi)，這是保障公民知情權(quán)的具體體現(xiàn)。但《條例》第8條同時(shí)規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定?！?〔3 〕這里出現(xiàn)了一個(gè)盲區(qū)，即如何區(qū)分公開(kāi)與保密的界限。比如某個(gè)級(jí)別的會(huì)議記錄、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的批示、人事財(cái)務(wù)問(wèn)題等等是否公開(kāi)？在難以區(qū)分的情況下，政府官員往往選擇不公開(kāi)，由此，隨意擴(kuò)大保密范圍的現(xiàn)象也就越來(lái)越多。
　?。ㄈ┱畔⒐_(kāi)實(shí)踐中，在公開(kāi)與穩(wěn)定的關(guān)系方面存在著誤區(qū)?！稐l例》規(guī)定政府信息公開(kāi)不能危及社會(huì)穩(wěn)定。社會(huì)穩(wěn)定的概念有很大彈性，尤其是在基層政府中，凡涉及到人、財(cái)、物的問(wèn)題往往就涉及穩(wěn)定，因?yàn)檫@類問(wèn)題是與民生直接相關(guān)的，是老百姓最關(guān)注的信息，同時(shí)又是利益的焦點(diǎn)。于是，凡遇此類問(wèn)題基層政府一般都會(huì)以“維穩(wěn)”為借口不予公開(kāi)。事實(shí)上，這些誤區(qū)和盲區(qū)為政府逃避信息公開(kāi)提供了很大便利。盡管《條例》規(guī)定了十幾類信息是應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的，省、市政府又制定了相關(guān)實(shí)施細(xì)則，可是政府自由裁量空間很大，而哪些信息涉及國(guó)家安全，哪些信息涉及社會(huì)穩(wěn)定，無(wú)法界定，所以說(shuō)信息公開(kāi)缺乏可操作性。于是，這些盲區(qū)、誤區(qū)就變成了一些地方政府“規(guī)避”公開(kāi)的保護(hù)傘。
　?。ㄋ模?duì)政府信息公開(kāi)缺乏有效監(jiān)督。政府信息公開(kāi)并不是所有政府官員都情愿做的事情。在我國(guó)，實(shí)行政府信息公開(kāi)主要是中央政府在推動(dòng)，廣大民眾很少或者沒(méi)有參與其間，所以缺乏現(xiàn)實(shí)推動(dòng)力。具體到基層政府，信息公開(kāi)主要是靠政府的自覺(jué)和自我約束，缺乏監(jiān)督與約束，尤其是缺乏民眾的監(jiān)督。這導(dǎo)致基層政府信息公開(kāi)普遍存在形式主義的問(wèn)題。
　　
　　
　　三、加強(qiáng)基層政府信息公開(kāi)的對(duì)策
　　
　　建設(shè)陽(yáng)光政府，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，必須加強(qiáng)對(duì)縣、鄉(xiāng)政府信息公開(kāi)的領(lǐng)導(dǎo)，加大對(duì)縣、鄉(xiāng)政府信息公開(kāi)平臺(tái)建設(shè)的物質(zhì)投入，加強(qiáng)相關(guān)法律、制度的建設(shè)。具體來(lái)說(shuō)，要抓好以下三方面的工作：
　?。ㄒ唬┰诳h、鄉(xiāng)政府公務(wù)員中深入開(kāi)展政府信息公開(kāi)教育，提高基層政府公開(kāi)政府信息的自覺(jué)性。政府信息公開(kāi)的阻力主要來(lái)自政府機(jī)構(gòu)本身，來(lái)自政府官員思想觀念和認(rèn)識(shí)上的不足。政府官員必須明確，政府權(quán)力來(lái)源于公民權(quán)利，所以，公民對(duì)政府具有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，其中知情權(quán)是首要的。政府官員要通過(guò)學(xué)習(xí)提高公仆意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，從觀念上徹底改變做官當(dāng)老爺，輕視老百姓的舊思想，真正把自己擺到服務(wù)老百姓、接受老百姓監(jiān)督的位置上，自然坦然接受信息公開(kāi)。其次，要提高公務(wù)員的民主意識(shí)。政府信息公開(kāi)是民主政治的需要，政府工作的公開(kāi)性和透明度是現(xiàn)代民主與法治的重要標(biāo)志。陽(yáng)光是最好的防腐劑，公開(kāi)和透明可以加強(qiáng)來(lái)自于公眾的監(jiān)督，可以更好地防止行政腐敗，使政府更具民意，使公共信息為公眾所知，為公眾所用，使公共資源得到更加合理的配置。第三，基層政府領(lǐng)導(dǎo)要樹(shù)立正確的執(zhí)政理念，改變執(zhí)政思維。建設(shè)陽(yáng)光政府不僅是對(duì)政府官員思想觀念的審視，而且是對(duì)其執(zhí)政理念和執(zhí)政能力的挑戰(zhàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，一些基層領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣于發(fā)號(hào)施令，即政府下命令、群眾執(zhí)行的領(lǐng)導(dǎo)方式，對(duì)政府信息能保密則保密，能控制則控制。特別是處理突發(fā)性事件的信息，部分地方政府官員習(xí)慣于知情不報(bào)，隱瞞真相，試圖遏制、封鎖甚至發(fā)布虛假信息以平息事件，其結(jié)果只能是激化矛盾，失去公信，擴(kuò)大事態(tài)?；鶎诱賳T要從諸多突發(fā)事件中汲取教訓(xùn)，切實(shí)提高處置能力與處置水平，必須堅(jiān)持信息公開(kāi)。
　?。ǘ┰谏钊胝{(diào)查研究的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，上下結(jié)合，建立、完善和全面實(shí)施與政府信息公開(kāi)制度相配套的法律、法規(guī)?！墩畔⒐_(kāi)條例》頒布實(shí)施后，各省、市政府先后制定了《實(shí)施細(xì)則》，盡管如此，在具體操作上仍有不確定性，尤其是信息公開(kāi)與信息安全的界限劃分難度較大，而且《條例》規(guī)定信息公開(kāi)的同時(shí)，要送有關(guān)部門進(jìn)行保密審查。這一方面給基層政府信息公開(kāi)增加了困難，另一方面又為它們不公開(kāi)信息提供了方便。鑒于此，應(yīng)加快修改《保守國(guó)家秘密法》，以明確具體的保密事項(xiàng)。同時(shí)對(duì)《檔案法》、《統(tǒng)計(jì)法》等法律法規(guī)中與《條例》有沖突的內(nèi)容盡快修改和完善。其次，《條例》頒布時(shí)，中央政府就提出要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為《政府信息公開(kāi)條例》上升為法律創(chuàng)造條件。近兩年來(lái)各地方政府遇到與信息公開(kāi)有關(guān)的不少問(wèn)題，特別是在突發(fā)事件的處理中，信息公開(kāi)的作用更加凸顯。為此，將《條例》從行政法規(guī)盡早上升為法律必將推進(jìn)基層政府信息公開(kāi)的進(jìn)程，更加有利于增進(jìn)民主，維護(hù)社會(huì)和諧與穩(wěn)定。
　?。ㄈ┘哟蠊妼?duì)基層政務(wù)的參與和監(jiān)督。根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第四章“監(jiān)督和保障”的相關(guān)規(guī)定，要進(jìn)一步完善政府信息公開(kāi)的考核、檢查、報(bào)告、監(jiān)督制度和責(zé)任追究制度，要吸引廣大公民參與和監(jiān)督政府信息公開(kāi)?！? 〕受傳統(tǒng)體制和傳統(tǒng)文化的影響，社會(huì)大眾對(duì)政府普遍存在畏懼心理，認(rèn)為政府作出的決定只能服從，否則就會(huì)受到懲罰。因此，群眾不會(huì)主動(dòng)地對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督，更不要說(shuō)要求對(duì)政府信息進(jìn)行公開(kāi)了。正因如此，政府平時(shí)的工作得不到社會(huì)大眾的監(jiān)督，這樣很容易造成權(quán)力濫用，以權(quán)謀私，進(jìn)而侵犯公民權(quán)利。這是當(dāng)前干群矛盾的焦點(diǎn)，也是引發(fā)各類群體事件的真正導(dǎo)因。針對(duì)這種情況，要加強(qiáng)《政府信息公開(kāi)條例》在廣大群眾中的宣傳與教育，要提高公民的參與意識(shí)和監(jiān)督意識(shí)，使其主動(dòng)維護(hù)自己的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
　　總之，基層政府直接面對(duì)廣大群眾，是人民當(dāng)家作主的重要平臺(tái)，工作千頭萬(wàn)緒卻事事連著民生。人民最想知道的就是基層政府在說(shuō)什么，做什么?？h、鄉(xiāng)政府信息公開(kāi)事關(guān)政權(quán)穩(wěn)固、社會(huì)穩(wěn)定，事關(guān)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)健康發(fā)展，事關(guān)人民群眾安居樂(lè)業(yè)，理應(yīng)引起各方面的高度重視，并在實(shí)踐中開(kāi)創(chuàng)新局面。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
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　　〔2〕鄧小平文選：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994.
　　〔3〕中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例〔L/OL〕.新華網(wǎng)，2008-04-30.
　　
　　責(zé)任編輯周榮