公眾參與地方立法的實(shí)踐與完善

　　〔摘要〕十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)公眾參與地方立法經(jīng)歷了四個(gè)階段，呈現(xiàn)出不斷發(fā)展的趨勢(shì)。當(dāng)前，公眾參與地方立法存在的主要問題是：制度不夠健全，運(yùn)行機(jī)制有待完善，效果有待提高。進(jìn)一步完善公眾參與地方立法，需要細(xì)化參與的實(shí)體規(guī)則，完善參與的程序規(guī)制，建立參與的訴求聚合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)立法機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下社會(huì)力量的介入。
　　〔關(guān)鍵詞〕地方立法，公眾參與，立法法，聽證會(huì)
　　〔中圖分類號(hào)〕D920.0〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2011）03-0139-03
　　
　　公眾參與地方立法是立法體現(xiàn)民主、提高質(zhì)量的重要保障。近年來(lái)，各級(jí)地方立法機(jī)關(guān)積極探索公眾參與地方立法的途徑和方法，取得了顯著成績(jī)，但在程序化、法律化方面仍有需要加以完善的地方。
　　
　　一、公眾參與地方立法的實(shí)踐與發(fā)展
　　
　　十一屆三中全會(huì)以來(lái)，公眾參與地方立法經(jīng)歷了四個(gè)階段，呈現(xiàn)出不斷發(fā)展的趨勢(shì)。
　　第一階段（1979年~1982年）為起步探索階段。十年“文革”結(jié)束后，鄧小平提出：“要制定一系列的法律、法令和條例，使民主制度化、法律化”。這一階段國(guó)家開始注重立法民主問題，在推動(dòng)公眾的立法參與方面進(jìn)行了有益嘗試。在地方立法中，根據(jù)地方組織法，從1979年下半年開始到1980年年底，地方人大常委會(huì)如雨后春筍般地建立起來(lái)，自1979年11月29日新疆五屆人大第二次會(huì)議通過(guò)關(guān)于加強(qiáng)集市貿(mào)易的布告等三部地方性法規(guī)起，各省級(jí)人大常委會(huì)先后啟動(dòng)地方立法工作，立法中的民主形式基本沿用我黨“密切聯(lián)系群眾”的傳統(tǒng)，主要方式則采用召開座談會(huì)、基層調(diào)研等。
　　第二階段（1983年~1992年）為逐步發(fā)展階段。這一階段地方立法數(shù)量增多，地方立法民主化取得新進(jìn)展。除了采用座談會(huì)、書面征求意見、實(shí)地調(diào)研等方式，開始將征求法規(guī)草案意見的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到各市、區(qū)、縣人大常委會(huì)和省級(jí)人大代表、有關(guān)專家學(xué)者等，有些地方人大開始委托科研單位、大專院校起草地方性法規(guī)。
　　第三階段（1993年~2000年）為全面提高階段。這一階段一些地方出現(xiàn)了立法咨詢委員，專家論證會(huì)，將法規(guī)草案公開登報(bào)向社會(huì)征求意見等方式；部分省市人大常委會(huì)開始嘗試公民旁聽會(huì)和立法聽證會(huì)，立法參與日趨為公眾所關(guān)注，各地開始探索制度化的公眾立法參與模式?！? 〕
　　第四階段（2000年~至今）為規(guī)范完善階段。這一階段，隨著2000年3月立法法的頒布實(shí)施，中央與地方立法權(quán)限劃分有了明確法律依據(jù)，立法質(zhì)量開始成為關(guān)注的焦點(diǎn)，立法參與成為保障立法質(zhì)量和擴(kuò)大公民有序參與的重要途徑，為各級(jí)人大廣泛采用。各地人大紛紛制定和完善地方立法條例、地方立法程序規(guī)定、地方立法聽證辦法等，將法規(guī)草案解讀制度、法規(guī)草案公布制度、公民旁聽制度、立法問卷調(diào)查、立法項(xiàng)目征集制度、立法聽證制度等納入地方性法規(guī)的立法程序之中，不斷推進(jìn)民主立法。
　　
　　二、公眾參與地方立法存在的主要問題
　　
　　隨著各地的不斷探索和實(shí)踐，我國(guó)公眾參與地方立法取得了良好的法律效果和社會(huì)效果，這表現(xiàn)在立法公開的草案數(shù)量不斷增加，立法參與的形式日趨多樣化，參與質(zhì)量不斷提高，但即使為此，公眾參與地方立法存在的問題仍然比較突出。
　　（一）公眾參與地方立法的制度不夠健全。制度是否科學(xué)、健全，直接決定著公眾參與地方立法的實(shí)際效果。在公眾參與地方立法的各項(xiàng)制度中，除立法聽證制度外，許多制度并不健全，這導(dǎo)致立法參與缺乏足夠、清晰的法律依據(jù)和制度支撐。
　　現(xiàn)有制度缺乏剛性約束。盡管公眾參與地方立法有了一些制度性安排，但是現(xiàn)有制度的具體化、規(guī)范化程度十分有限。首先，公眾參與并未被確立為立法的必經(jīng)程序。立法法第34條規(guī)定:人大立法應(yīng)當(dāng)聽取各方面意見，聽取意見“可以”采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式；《行政法規(guī)制度程序條例》規(guī)定：“直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益的”，國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)“可以”舉行聽證會(huì)，聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。可見立法是否需要公眾參與、以何種方式開展公眾參與的決定權(quán)掌握在立法部門手中，在這種情況下，公眾參與的隨意性很大。其次，由于法律規(guī)定語(yǔ)焉不詳，使得公眾參與在相當(dāng)程度上取決于立法機(jī)關(guān)的“自由裁量”，公眾參與立法的范圍、渠道、程序、行為規(guī)則等內(nèi)容或沒有明確規(guī)定，或規(guī)定得不夠具體。
　　現(xiàn)行制度協(xié)調(diào)性不夠、難以形成合力。雖然立法法明確規(guī)定了公眾參與立法，但是目前我國(guó)還沒有建立公眾參與地方立法的統(tǒng)一規(guī)范。有些地方雖然對(duì)公眾參與立法作出了專門規(guī)定，如《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》，但總體來(lái)講各地的規(guī)定主要集中在立法聽證領(lǐng)域，且規(guī)定較為粗疏。如《天津市制定地方性法規(guī)聽證辦法》、《山東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)聽證規(guī)定》、《深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法聽證辦法》、《甘肅省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法聽證規(guī)制》、《長(zhǎng)沙市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法聽證辦法》等。分析這些規(guī)定不難看出，公眾參與地方立法所必須的信息公開規(guī)則、行政程序規(guī)則、責(zé)任追究規(guī)則沒有形成一個(gè)完整的鏈條，更難形成合力，缺乏操作性。很多規(guī)定宣誓意義大于操作價(jià)值，以至于在實(shí)踐過(guò)程中常常發(fā)生諸如參與的代表性不強(qiáng)、過(guò)程過(guò)于保密、反饋機(jī)制不健全，甚至走過(guò)場(chǎng)等違反立法民主原則的情形，挫傷了公眾參與的熱情。
　　（二）公眾參與地方立法的運(yùn)行機(jī)制有待完善。公眾參與地方立法形成良性運(yùn)行機(jī)制，需要制度要素之間、參與主體之間、參與環(huán)節(jié)之間、參與方式之間形成互補(bǔ)、互動(dòng)效應(yīng)。顯然，目前的地方立法離這種良性運(yùn)行機(jī)制還有相當(dāng)大的距離，這表現(xiàn)在：
　　立法機(jī)關(guān)與公眾之間的互動(dòng)關(guān)系尚未建立起來(lái)，立法參與的動(dòng)議者、主導(dǎo)者依然是立法機(jī)關(guān)，公眾的自覺性和自主性不夠。在立法參與過(guò)程中，立法部門的單向度行為較多，互動(dòng)情形較少；立法部門只征求意見而沒有反饋意見、立法部門提供的參與方式較為單一，這說(shuō)明立法機(jī)關(guān)仍然有意無(wú)意地將立法視為一種單向度的“權(quán)力”運(yùn)作過(guò)程。
　　公眾參與的空間比較有限。盡管在很多地方的立法程序中就公眾參與做出了安排，但實(shí)際情況是由于流程要求，大大壓縮了公眾參與的空間。一般情況下，地方人大常委會(huì)對(duì)相關(guān)立法草案進(jìn)行審議后，到下次審議僅有兩個(gè)月，按照人大自身立法工作的流程，在下一次審議前，修改稿必須提早10天完成遞交主任會(huì)議，遞交主任會(huì)議前必須提早3至5天完成提交法制委。如此一來(lái)，盡管表面上有兩個(gè)月時(shí)間可以開展公眾立法參與工作，實(shí)際情況是由于有關(guān)部門必須在短短幾周中要完成公眾意見的征集、歸納梳理和修改工作，真正留給公眾發(fā)表意見的時(shí)間被消減過(guò)半，人大內(nèi)部的工作機(jī)制和流程設(shè)計(jì)則進(jìn)一步壓縮了本不寬裕的公眾參與空間。
　?。ㄈ┕妳⑴c地方立法的效果有待提高。不同于一般意義上的社會(huì)生活或管理領(lǐng)域的參與，立法工作的專業(yè)、精深使得公眾參與的難度系數(shù)增加。就普通公眾而言，囿于其自身素質(zhì)，對(duì)資訊的掌握程度、理解程度及對(duì)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性和途徑的認(rèn)識(shí)都存在相當(dāng)局限，使得公民參與地方立法的能力與要求不符，少有建設(shè)性的參與建議是制約參與效果和質(zhì)量的重要原因之一。由于參與途徑和參與能力的限制，非理性化的參與時(shí)有發(fā)生，如抵制性參與、過(guò)激參與等，這些都將對(duì)民主政治建設(shè)乃至政治穩(wěn)定產(chǎn)生消極的影響。因此，隨著社會(huì)主義政治文明的逐步發(fā)展，如何培養(yǎng)公眾對(duì)地方立法的參與能力，需要引起我們的重視。
　　公眾參與地方立法的程度亟待提高。就目前的現(xiàn)狀來(lái)講，公眾參與地方立法是立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)下的、自上而下的一種制度安排。由于我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)育并不完全，難以為公眾的立法參與提供充足的智力支持、經(jīng)濟(jì)支持和組織支持，使得公眾參與地方立法呈現(xiàn)出個(gè)體的、隨機(jī)的、無(wú)序的、高成本的態(tài)勢(shì)，使得立法參與的動(dòng)力機(jī)制不足，呈現(xiàn)出“表層化”傾向?！? 〕這既無(wú)法滿足立法科學(xué)化、民主化的需求，更與公眾的心理期望值之間存在巨大落差，直接影響了立法參與的公信力和積極性，這也是當(dāng)今中國(guó)網(wǎng)絡(luò)參政異常發(fā)達(dá)的重要原因。
　　
　　
　　三、完善公眾參與地方立法的思路
　　
　　針對(duì)公眾參與地方立法存在的問題，筆者提出以下完善思路：
　?。ㄒ唬┘?xì)化參與的實(shí)體規(guī)則。我國(guó)現(xiàn)有的公眾參與地方立法的規(guī)則分散于各個(gè)單行條例和規(guī)定中，尚沒有統(tǒng)一的法規(guī)，且規(guī)定都較為原則、模糊，嚴(yán)重不利于在實(shí)踐中規(guī)范操作，因此應(yīng)該進(jìn)一步細(xì)化。應(yīng)當(dāng)注重操作層面的制度設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮現(xiàn)有公眾參與地方立法的途徑和形式的作用，將一些行之有效的做法固定下來(lái)，使之成為可反復(fù)使用的行為規(guī)范，以避免有些環(huán)節(jié)的操作總處于不確定狀態(tài)。應(yīng)該制定一部統(tǒng)一、完整的公眾參與地方立法的法規(guī)，改變目前公眾參與地方立法較為分散的現(xiàn)狀，進(jìn)一步規(guī)范立法主體的活動(dòng)，同時(shí)也規(guī)范公眾本身的參與活動(dòng)，使參與各方在法律的指導(dǎo)下進(jìn)行有效的互動(dòng)，切實(shí)提高立法質(zhì)量。
　?。ǘ┩晟茀⑴c的程序規(guī)則。程序規(guī)范是確保公眾參與地方立法效能的重要保障。公眾參與地方立法的程序應(yīng)該是包括立法立項(xiàng)、起草、審議、決定、公布的全過(guò)程。要完善參與的流程控制，對(duì)每一個(gè)環(huán)節(jié)都要有明確的規(guī)定，從程序上體現(xiàn)地方立法民主化的發(fā)展取向。
　　針對(duì)我國(guó)公眾參與地方立法程序規(guī)定過(guò)于原則的缺陷，應(yīng)當(dāng)在參與方式法定化的前提下加強(qiáng)對(duì)具體參與程序的設(shè)計(jì)：（1）將公眾參與立法作為一個(gè)必經(jīng)的立法程序，不得省略；（2）進(jìn)一步完善公眾全過(guò)程參與地方立法的程序規(guī)則，在程序設(shè)計(jì)中明確規(guī)定公眾參與地方立法的范圍、方式和其他相關(guān)程序；（3）完善配套制度，形成公眾參與地方立法的制度鏈條，如完善立法參與的反饋與評(píng)估機(jī)制，對(duì)采納或未采納的重大意見應(yīng)當(dāng)適當(dāng)進(jìn)行反饋，以有利于提高公眾意見采納的公正性和公開性，使公眾感受到自身在立法活動(dòng)中的價(jià)值，進(jìn)而激發(fā)他們持續(xù)參與立法、關(guān)注立法、自覺遵守法律的熱情和意識(shí)?！? 〕 （P15-17 ）
　　（三）建立參與的訴求聚合機(jī)制。公眾參與地方立法的主體是廣大人民群眾，但這并不意味著這是一種分散的個(gè)體行為。正如法國(guó)社會(huì)學(xué)家達(dá)揚(yáng)所講：“公眾是一種社會(huì)群體，它具有社會(huì)交往性，并呈現(xiàn)出一定的穩(wěn)定性，特定的公眾成員因共同的理念和價(jià)值形成公眾群體”。〔4 〕 （P366 ）大量實(shí)踐證明，在公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力的博弈中，公民的組織化程度是一個(gè)重要變量。公民組織化程度過(guò)低，權(quán)利易受侵犯，公民組織化程度較高，權(quán)利就不易受侵犯。為此，一方面要充分發(fā)揮現(xiàn)有的公眾團(tuán)體，如工會(huì)、婦聯(lián)、企業(yè)家協(xié)會(huì)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)及各類中介組織的積極性，讓這些組織在地方立法中充分表達(dá)意見和建議；另一方面要積極探索和建立不同利益群體權(quán)益訴求表達(dá)的新機(jī)制和新平臺(tái)。由于現(xiàn)代社會(huì)利益的多元化、公眾需求的差異性、人們認(rèn)識(shí)的多樣性，民主立法必然面對(duì)公眾多種意見和不同利益尋求立法機(jī)關(guān)承認(rèn)和保護(hù)的訴求，為此，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)組織的培育和發(fā)展，暢通各方的表達(dá)渠道，使多方利益主體能夠真正產(chǎn)生碰撞和交鋒，從而提高公眾參與地方立法的水平。
　　（四）立法機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下的社會(huì)力量介入。面對(duì)龐大的公眾參與地方立法的事務(wù)，立法機(jī)關(guān)限于自身力量，在公眾參與方式選擇上首先要考慮的是“人手和時(shí)間”問題，而不是實(shí)效。在國(guó)外，各種民間立法咨詢機(jī)構(gòu)如火如荼，議會(huì)購(gòu)買民間的立法咨詢服務(wù)已經(jīng)成為常態(tài)。具體到我國(guó)，隨著社會(huì)組織不斷成熟，公眾參與地方立法應(yīng)在人大主導(dǎo)的前提下，適度選擇社會(huì)化甚至市場(chǎng)化的道路，通過(guò)招標(biāo)方式，將部分事務(wù)交由各種市場(chǎng)化的社會(huì)機(jī)構(gòu)去完成，這些機(jī)構(gòu)或組織有其自身的優(yōu)勢(shì)：比立法機(jī)關(guān)更加超脫、獨(dú)立，更加接近民眾，也更容易有公信力。
　　總之，經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展促成了我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的急劇變化，利益群體愈來(lái)愈趨向多元化，公眾的主體意識(shí)和政治參與意識(shí)逐漸增強(qiáng)。在這一背景下，應(yīng)該盡快建立公眾參與地方立法的一系列規(guī)則，規(guī)范參與行為，進(jìn)一步拓寬參與渠道和豐富參與形式，增強(qiáng)立法機(jī)關(guān)與公眾的互動(dòng)，只有這樣才能使我們的立法程序更加民主、透明，法律規(guī)范更加符合民意。
　　參考文獻(xiàn)：
　　〔1〕陳保中.政治文明建設(shè)與我國(guó)的立法公眾參與〔J〕.上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2003，（6）.
　　〔2〕馬賽.公眾參與公共政策的困境分析〔J〕.廣西社會(huì)科學(xué)，2003，（4）.
　　〔3〕沈國(guó)明，史建三，吳天昊.在規(guī)制與現(xiàn)實(shí)之間——上海市地方立法后評(píng)估報(bào)告〔M〕.上海：上海人民出版社，2009.
　　〔4〕叢日云.當(dāng)代世界的民主化浪潮〔M〕.天津：天津人民出版社，1999.
　　
　　責(zé)任編輯楊在平