完善公共安全治理的長效機制

　　〔摘要〕2003年以來，我國的公共安全治理取得了很大成就，但在機制建設(shè)方面還存在一些不足。進一步完善公共安全治理的長效機制，首先應(yīng)完善統(tǒng)一聯(lián)動的公共安全預(yù)警處理機制，包括建立公共安全預(yù)警處理聯(lián)動中心，按照事件嚴(yán)重程度建立分級響應(yīng)機制；其次應(yīng)完善公共安全治理信息報存機制，包括建立完善的社會信息反饋網(wǎng)絡(luò)、統(tǒng)一的信息發(fā)布平臺及規(guī)范的信息報道機制；最后應(yīng)完善公共安全治理行政問責(zé)機制，包括明確問責(zé)客體、強化異體問責(zé)及建立被問責(zé)官員的復(fù)出機制。
　　〔關(guān)鍵詞〕公共安全治理，預(yù)警處理，分級響應(yīng)機制，行政問責(zé)
　　〔中圖分類號〕D035〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）03-0112-03
　　
　　公共安全事關(guān)經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，事關(guān)人民群眾的安居樂業(yè)，事關(guān)人與自然的和諧發(fā)展，是廣大人民群眾根本利益的重要體現(xiàn)。黨中央、國務(wù)院歷來高度重視加強公共安全治理，始終把確保人民群眾生命財產(chǎn)安全作為實踐“三個代表”重要思想的實際行動，放在經(jīng)濟社會發(fā)展的重要位置。盡管如此，我國的公共安全事件還是頻頻發(fā)生，亟需加強治理。筆者認(rèn)為，公共安全治理是包括政府在內(nèi)的多方協(xié)商、互動合作的復(fù)雜工程，其長效機制是從預(yù)警處理、信息報存到科學(xué)問責(zé)的整體流程與合作系統(tǒng)，是實現(xiàn)公共安全治理的全程監(jiān)控、立體服務(wù)、普遍參與和良性循環(huán)的基本前提。
　　
　　一、完善統(tǒng)一聯(lián)動的公共安全預(yù)警處理機制
　　
　　預(yù)警處理機制就是利用現(xiàn)代技術(shù)檢測手段，對公共衛(wèi)生、氣象、地震、安全生產(chǎn)等專業(yè)部門的各種隱患進行數(shù)字化實時監(jiān)測和分析，制定綜合預(yù)警體系建設(shè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立健全對各種公共安全事件的預(yù)警指數(shù)和等級標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)情況向不同范圍內(nèi)的組織、媒體及公眾進行通告。公共安全事件雖然表現(xiàn)出很大的偶然性和隨機性，但有些事件在本質(zhì)上是可以預(yù)測和預(yù)防的，有些事件即使不能準(zhǔn)確預(yù)測和預(yù)防，但通過預(yù)測預(yù)防能減少事件造成的損失。要做到這一點就需要建立完善的公共安全預(yù)警處理機制。近年來，我國發(fā)生的雨雪冰凍、地震和泥石流等自然災(zāi)害，給我們的公共安全預(yù)警處理機制提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在2011年的全國 “兩會”上，有代表建議，應(yīng)盡快建立一個靈敏、高效、可靠的公共安全及突發(fā)事件預(yù)警處理機制，其范圍包括治安、消防、旅游、衛(wèi)生、交通、防空以及安全生產(chǎn)等各方面，使其統(tǒng)一調(diào)度、協(xié)調(diào)聯(lián)動。建立這樣的機制，必須打破平時的建制、時間地域、指揮體系、部門管轄等條塊分割，集協(xié)調(diào)指揮、信息資源、相關(guān)保障于一體，通過優(yōu)化配置，實現(xiàn)力量一體化、資源一體化、指揮一體化、保障一體化，從而確保公共安全及突發(fā)事件的及時、有效處置，保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全?！? 〕
　　首先，建立公共安全預(yù)警處理聯(lián)動中心。隨著人口數(shù)量的增長和移動性的增強，以及更多復(fù)雜建筑和基礎(chǔ)設(shè)施的出現(xiàn)，任何單一的事故都可能在短時間內(nèi)演化為一場極大的災(zāi)難。比如，在地鐵車站的火災(zāi)可能連續(xù)導(dǎo)致嚴(yán)重的事故，如乘客的恐慌和傷亡，以及交通嚴(yán)重堵塞和犯罪。在這種情況下，急需要來自警察、消防、醫(yī)院、交管甚至武裝部隊提供的緊急服務(wù)，所有急救和緊急管理部門均應(yīng)彼此默契合作，以處理可能在任何地點任何時間發(fā)生的真正危機。為此，應(yīng)整合各類緊急報警服務(wù)號碼，負(fù)責(zé)接受一定范圍內(nèi)各種監(jiān)測信息，經(jīng)過電腦分析處理后即時分發(fā)給110、119等子系統(tǒng)，一旦發(fā)生公共安全事件，尤其是出現(xiàn)跨區(qū)域、大面積和可能發(fā)展為嚴(yán)重危害的態(tài)勢時，根據(jù)預(yù)案統(tǒng)籌處理。
　　其次，按照事件嚴(yán)重程度建立分級響應(yīng)機制。公共安全可區(qū)分為安全和不安全兩種基本的狀態(tài)。用顏色標(biāo)識，綠色代表安全狀態(tài)，藍(lán)色、黃色、橙色和紅色代表不安全狀態(tài)。安全狀態(tài)是公共安全的理想目標(biāo)，不安全狀態(tài)則表明公共安全需要治理，而公共安全事件一旦出現(xiàn)，就意味著公共安全狀態(tài)被打破。公共安全事件按嚴(yán)重程度從低到高一般分為四級：一般（Ⅳ級），即發(fā)生的公共安全事件呈現(xiàn)藍(lán)色狀況；較重或較大（Ⅲ級），即發(fā)生的公共安全事件呈現(xiàn)黃色狀況；嚴(yán)重或重大（Ⅱ級），即發(fā)生的公共安全事件呈現(xiàn)橙色狀況；特別嚴(yán)重或特別重大（Ⅰ級），即發(fā)生的公共安全事件呈現(xiàn)紅色狀況。公共安全突發(fā)事件級別不同，采取的處置預(yù)案和應(yīng)對措施不同。在處理公共安全事件過程中，若對事件的嚴(yán)重程度估計不足、反應(yīng)遲緩、第一救援力量不能滿足需要時，就可能會造成更大范圍的人員傷亡和物質(zhì)損失，如對2003年“非典”事件的最初反應(yīng)就是反應(yīng)不足的典型案例。但是，若對公共安全事件估計過重、反應(yīng)過度，一方面會占用大量的應(yīng)急資源，影響到對其他突發(fā)事件的處置能力，另一方面也會造成大范圍的恐慌心理，一些人在恐慌心理的作用下采取過激的非理性行為，會引發(fā)嚴(yán)重的后果。因此發(fā)生公共安全事件后的應(yīng)急響應(yīng)要遵循適度反應(yīng)原則，按照分級管理、分級響應(yīng)、自下而上的程序進行。按照我國現(xiàn)行法律與政策的要求，應(yīng)急預(yù)案按照制定部門與組織的級別分為五個層級，即中央政府層級，省、自治區(qū)、直轄市政府層級，地、市政府層級，區(qū)、縣政府層級和企事業(yè)單位層級。公共安全事件的嚴(yán)重程度、可控性、所需動用的資源、影響區(qū)域的大小等因素決定了分級響應(yīng)的范圍。
　　
　　二、完善公共安全治理信息報存機制
　　
　　從公共安全事件的發(fā)生、發(fā)展及應(yīng)急處理過程中我們可以看到，及時、適當(dāng)?shù)夭杉l(fā)布與報道有關(guān)事件的各種信息，對事件的發(fā)展趨勢、后果及處理效果有著重大的影響。因此，應(yīng)建立公共安全治理信息報存機制，完善信息采集、發(fā)布與報道的相應(yīng)機制，這是公共安全事件得以及時控制、最大限度地減少損失以及放大處理積極效應(yīng)的重要前提。該機制是指各級政府公共安全管理部門和信息管理中心對已經(jīng)發(fā)生的各種公共安全事件和處置情況及時如實地上報、全方位跟蹤報道宣傳和一切資料分級分類整理存檔的一體化流程。按照管理權(quán)限、事件性質(zhì)和影響大小及時如實上報，能夠保證在第一時間促使主管上級和相關(guān)部門較快地進行決斷，迅速地動員和獲得處置公共安全事件的一切資源，把損失減少到最低程度。
　　首先，建立完善的社會信息反饋網(wǎng)絡(luò)。在社會公共安全領(lǐng)域，一般而言，很多公共事件的發(fā)生都有其先兆，只要在平時加強對有關(guān)社會信息的發(fā)現(xiàn)、傳遞和收集，通過監(jiān)測分析，予以處理并反饋給政府，即使不能避免事件的發(fā)生，在有應(yīng)對準(zhǔn)備的情況下，其危害后果也會小得多。
　　其次，建立統(tǒng)一的信息發(fā)布平臺。當(dāng)影響公共安全的事件發(fā)生時，一些消息肯定會通過不同渠道大量傳播，從而引起人們的恐慌，給事態(tài)的控制及事件的處理帶來一定的負(fù)面影響。這時，必須及時傳遞黨和政府的聲音，發(fā)布交通、氣象、電力、生活物資供應(yīng)、救災(zāi)進度等信息，這就需要建立一個統(tǒng)一的信息發(fā)布平臺。目前，各種形式的媒體眾多，既有電視、廣播、報紙等傳統(tǒng)媒體，又有互聯(lián)網(wǎng)、手機等現(xiàn)代媒體，政府要善于統(tǒng)籌，對這些媒體進行整合，建立統(tǒng)一的信息發(fā)布平臺，在第一時間內(nèi)根據(jù)事件的性質(zhì)、影響范圍等不同情況發(fā)布信息，使人們充分了解事件發(fā)生的進程及處理情況，從而采取相應(yīng)的應(yīng)對措施。
　　最后，建立規(guī)范的信息報道機制?，F(xiàn)代社會是信息社會，公共安全事件是捂不住的，必須在第一時間對社會輿論加以引導(dǎo)。無論是官方的信息發(fā)布還是新聞報道，都必須肩負(fù)重要的社會責(zé)任，即遏止災(zāi)難和損失蔓延擴大，盡早讓人心得到安撫，讓遭受災(zāi)難的不幸者盡早得到幫助和撫慰。因此，各有關(guān)部門要增強突發(fā)公共事件新聞宣傳的主動性，與新聞媒體建立溝通機制和良好的互動關(guān)系，及時掌握公共安全事件的新聞報道情況，引導(dǎo)新聞媒體及時、準(zhǔn)確、客觀地報道，維護社會和諧穩(wěn)定。〔2 〕
　　
　　
　　三、完善公共安全治理行政問責(zé)機制
　　
　　2003年的“非典”事件在我國引發(fā)了一股問責(zé)的熱潮，從此，問責(zé)制應(yīng)運而生。問責(zé)制是指問責(zé)主體對其管轄范圍內(nèi)各級組織和成員承擔(dān)職責(zé)和義務(wù)的履行情況，實施并要求其承擔(dān)否定性后果的一種責(zé)任追究制度。所謂行政問責(zé)制，是指一級政府對現(xiàn)任該級政府負(fù)責(zé)人、該級政府所屬各工作部門和下級政府主要負(fù)責(zé)人在所管轄的部門和工作范圍內(nèi)由于故意或者過失，不履行或者不正確履行法定職責(zé)，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對人的合法權(quán)益，給行政機關(guān)造成不良影響和后果的行為，進行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度。行政問責(zé)制的實質(zhì)是防止和懲罰行政不作為，避免因行政工作失誤所造成的消極性后果?！? 〕公共安全治理涉及生產(chǎn)、生活的方方面面，社會影響大，不能存有任何的僥幸和麻痹大意，否則就會給國家、集體和公民個人造成無法彌補的損失。公共安全治理問責(zé)機制作為事后監(jiān)管環(huán)節(jié)，能夠起到警示和懲戒作用，以強化公共安全治理相關(guān)人的責(zé)任意識，贏得公民的信任和支持。近年來，我國在公共安全事件的問責(zé)方面有了可喜的進步，每當(dāng)有重大公共安全事故發(fā)生后，總有一些政府官員甚至一些省部級高官被問責(zé)，如：在山西襄汾2008年發(fā)生的“9·8”尾礦潰壩重大責(zé)任事故中，山西省省長孟學(xué)農(nóng)引咎辭職、分管安全工作的副省長張建民被免職；在“三鹿毒奶粉事件”中，國家質(zhì)檢總局局長李長江引咎辭職，河北省委常委石家莊市委書記吳顯國、市長冀純堂被免職；等等。今后，為進一步提升問責(zé)效果，應(yīng)不斷完善公共安全治理問責(zé)機制。
　　首先，明確問責(zé)客體，堅持權(quán)責(zé)明晰的原則，體現(xiàn)權(quán)責(zé)范圍的一致性。當(dāng)前，在問責(zé)客體上，存在權(quán)責(zé)模糊、問責(zé)不明的問題。在公共安全事件問責(zé)中，只有將權(quán)力與責(zé)任界定清楚，才能使事件的責(zé)任者完全知曉個人的責(zé)任與權(quán)力，在個人的責(zé)任范圍內(nèi)行使權(quán)力并負(fù)起相應(yīng)的維護公共安全的責(zé)任；也可以讓組織內(nèi)部、上級組織、社會與媒體來監(jiān)督該責(zé)任人對權(quán)責(zé)履行情況，并通過各種渠道來評估與反映來自不同方面的意見。職權(quán)與職責(zé)相一致，要求在問責(zé)時嚴(yán)格劃定事件責(zé)任對象范圍，即哪些人需要承擔(dān)公共權(quán)力不當(dāng)使用或者未盡職責(zé)的責(zé)任。既不能讓責(zé)任人逍遙法外，也不能讓無辜者受罪。授權(quán)的范圍有多大，就應(yīng)當(dāng)在多大的范圍內(nèi)問責(zé)。否則，若問責(zé)與現(xiàn)實的職責(zé)格局不符合，則難以起到真正作用。
　　其次，在問責(zé)主體上，在充分發(fā)揮同體問責(zé)作用的同時，要強化異體問責(zé)，充分發(fā)揮行政體制外部問責(zé)主體的作用。行政問責(zé)制在本質(zhì)上是依據(jù)憲法監(jiān)督執(zhí)政黨和政府的行為，努力實現(xiàn)依憲治國和依法行政。在公共安全事件問責(zé)中，只有加強異體問責(zé)，即加強人大、各民主黨派、新聞媒體、法院和人民群眾的問責(zé)，充分發(fā)揮這些行政體制外部問責(zé)主體的監(jiān)督作用，才能對公共安全事件中的責(zé)任人及政府相關(guān)負(fù)責(zé)人產(chǎn)生較強的制約作用。當(dāng)前，在我國的公共安全事件問責(zé)中，以同體問責(zé)為主，異體問責(zé)相對薄弱。因此，在公共安全治理中，一方面應(yīng)發(fā)揮同體問責(zé)直接性、針對性和經(jīng)常性的優(yōu)勢，另一方面應(yīng)著重深化異體問責(zé)，也就是建立以民意和外部監(jiān)督為基礎(chǔ)，以權(quán)力機關(guān)即人大為主導(dǎo)，民主黨派、司法機關(guān)、新聞媒體、社會公眾等多方有序參與、相互配合、共同促進的多元異體問責(zé)體系。
　　最后，在問責(zé)結(jié)果上，應(yīng)建立被問責(zé)官員的復(fù)出機制。從近年來一些公共安全事件問責(zé)結(jié)果來看，由于缺乏被問責(zé)官員的復(fù)出機制，從而使一些公共事件的責(zé)任人在事件平息之后，不僅沒有受到應(yīng)有的懲罰與追究，逍遙于“問責(zé)”之外，而且有的不降反升。因此，應(yīng)完善公共安全事件中被問責(zé)官員的復(fù)出程序，避免將問責(zé)流于形式。既不能將被問責(zé)官員一棍子打死，永世不得翻身，也不能隨隨便便就就官復(fù)原職，甚至是異地升官，這樣就完全失去了行政問責(zé)的嚴(yán)肅性與權(quán)威性，也影響了人民群眾對黨和政府的信任感。對此，一些地方政府已經(jīng)著手出臺具體辦法。如2010年3月22日，北京市公布《北京市實施〈關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定〉辦法》，加重對被問責(zé)官員的處理，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部復(fù)出任用的限制條件進行了補充和細(xì)化。按照要求，停職檢查的期限一般為3個月至6個月。對受到引咎辭職、責(zé)令辭職、免職問責(zé)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一年內(nèi)不得擔(dān)任與其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，兩年內(nèi)不得提拔；同時受到紀(jì)律處分的，按照影響期長的規(guī)定執(zhí)行?！? 〕北京市的做法值得在全國推廣。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
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　　責(zé)任編輯周榮