制度供給視角下的“志愿失靈”原因分析

　　〔摘要〕“志愿失靈”是志愿組織在提供志愿服務(wù)、滿(mǎn)足社會(huì)需求等方面所產(chǎn)生的功能缺陷和效率困境，其生成機(jī)理是復(fù)雜的。就我國(guó)而言，政府制度供給視角下志愿失靈的原因有：缺乏完善的專(zhuān)門(mén)的志愿服務(wù)制度，影響了志愿服務(wù)的規(guī)范化發(fā)展；準(zhǔn)入制度的門(mén)檻過(guò)高，影響了志愿組織的穩(wěn)定發(fā)展；現(xiàn)有志愿活動(dòng)的保護(hù)、規(guī)范及監(jiān)管制度不足，影響了志愿活動(dòng)的健康發(fā)展。
　　〔關(guān)鍵詞〕志愿失靈，志愿服務(wù)，志愿組織，政府
　　〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D632〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2011）03-0104-04
　　
　　“志愿失靈”是指志愿組織無(wú)法有效配置慈善資源，造成志愿組織在滿(mǎn)足社會(huì)需求、提供志愿服務(wù)等方面的功能缺陷和效率困境。美國(guó)學(xué)者薩拉蒙最早提出“志愿失靈”理論，他認(rèn)為志愿失靈包括：慈善組織能力不充分，慈善特殊性，慈善父權(quán)性和慈善業(yè)余性?！? 〕 （P47 ）薩拉蒙對(duì)志愿失靈的概括總結(jié)源于其對(duì)西方福利國(guó)家社會(huì)實(shí)踐的考察。基于中國(guó)特定的制度背景和社會(huì)發(fā)展模式，志愿失靈在實(shí)踐中呈現(xiàn)出了一定的“中國(guó)特色”。我國(guó)志愿失靈突出表現(xiàn)為志愿服務(wù)資金不足、人力資源不足、運(yùn)作不規(guī)范及官方色彩濃重，它凸顯了現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)志愿服務(wù)發(fā)展的處境。志愿失靈的生成機(jī)理是復(fù)雜的，由社會(huì)、政府、志愿組織、志愿者等多方面影響因素綜合作用所致。筆者擬從政府制度供給視角來(lái)分析志愿失靈的原因，以期為從制度上推進(jìn)我國(guó)志愿服務(wù)的發(fā)展提供幫助。
　　
　　一、缺乏完善、專(zhuān)門(mén)的志愿服務(wù)制度，影響了志愿服務(wù)的規(guī)范化發(fā)展
　　
　　盡管20世紀(jì)80年代末以來(lái)我國(guó)志愿服務(wù)取得了較快的發(fā)展，但與蓬勃發(fā)展的志愿服務(wù)形成鮮明對(duì)比的是志愿服務(wù)制度供給的不足，從而影響了志愿服務(wù)的規(guī)范化發(fā)展。
　　從全國(guó)范圍來(lái)講，目前尚缺乏完善的統(tǒng)一的專(zhuān)門(mén)的志愿服務(wù)制度。早在1995年的全國(guó)政協(xié)八屆三次會(huì)議上，八屆全國(guó)政協(xié)常委、時(shí)任共青團(tuán)中央書(shū)記處書(shū)記的袁純清等就提交了“關(guān)于制定社會(huì)志愿服務(wù)法”的提案。1998年在全國(guó)政協(xié)九屆一次會(huì)議上，九屆全國(guó)政協(xié)常委、時(shí)任共青團(tuán)中央書(shū)記處書(shū)記的巴音朝魯提案建議全國(guó)人大在適當(dāng)時(shí)候開(kāi)展志愿服務(wù)全國(guó)性立法的準(zhǔn)備工作。此后幾乎每年的全國(guó)“兩會(huì)”都有全國(guó)人大代表或政協(xié)委員就此提出相關(guān)議案或提案。〔2 〕但是十多年過(guò)去了，由于各種原因，全國(guó)性的志愿服務(wù)法律依然處于醞釀協(xié)商階段。
　　當(dāng)前，我國(guó)與志愿組織、志愿者等相關(guān)的規(guī)定散見(jiàn)于一些地方法規(guī)和部門(mén)規(guī)章中，專(zhuān)門(mén)規(guī)范志愿服務(wù)的立法也僅限于地方層面?，F(xiàn)有的全國(guó)層面的志愿服務(wù)制度，如《中國(guó)注冊(cè)志愿者管理辦法》、《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等，僅針對(duì)志愿服務(wù)中的某個(gè)問(wèn)題或某類(lèi)組織。如僅規(guī)范注冊(cè)志愿者的管理或志愿服務(wù)中的捐贈(zèng)問(wèn)題，或者僅僅針對(duì)志愿組織中的基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體或民辦非企業(yè)單位等不同類(lèi)型社會(huì)組織的管理，并不能涵蓋所有的志愿活動(dòng)和全部志愿組織。與之形成鮮明對(duì)照的是，一些地方政府針對(duì)志愿服務(wù)制定了專(zhuān)門(mén)的規(guī)定。從1999年廣東省頒布我國(guó)第一部規(guī)范青年志愿服務(wù)的地方性法規(guī)《廣東省青年志愿服務(wù)條例》開(kāi)始，迄今全國(guó)已有18個(gè)省、自治區(qū)、直轄市（廣東、山東、福建、河南、黑龍江、吉林、寧夏、湖北、江蘇、北京、浙江、天津、上海、海南、新疆、河北、四川、江西）、10市（寧波、杭州、撫順、銀川、成都、深圳、南京、濟(jì)南、青島、淄博）出臺(tái)了志愿服務(wù)立法?！? 〕雖然這些地方性法規(guī)能對(duì)當(dāng)?shù)刂驹阜?wù)的規(guī)范發(fā)展提供一定的制度環(huán)境，但以地方性立法為主的志愿服務(wù)，不僅面臨著立法不統(tǒng)一、法律效力等級(jí)低的問(wèn)題，而且這些法規(guī)較多傾向于原則性的規(guī)定，可操作性并不強(qiáng)，對(duì)志愿服務(wù)實(shí)踐的真正作用是有限的。
　　同時(shí)，各地區(qū)現(xiàn)有的志愿服務(wù)制度在一些關(guān)鍵性?xún)?nèi)容上呈現(xiàn)出的差異也制約了志愿服務(wù)的規(guī)范化運(yùn)作。在各地現(xiàn)有的志愿服務(wù)條例中，內(nèi)容上存在著一定的差異性，在規(guī)范對(duì)象、管理指導(dǎo)機(jī)構(gòu)、志愿者權(quán)利和義務(wù)、法律責(zé)任界定等方面都沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)定。在規(guī)范對(duì)象上，有些地區(qū)明確規(guī)定只涉及經(jīng)過(guò)注冊(cè)或登記的志愿者，如杭州市；有些地區(qū)則對(duì)其作出更為寬泛的界定，并不以注冊(cè)登記為前提，如北京市。另外，在志愿者年齡和身份等方面各地也有一些不同的限定，對(duì)所認(rèn)可規(guī)范的志愿組織的范疇也有注冊(cè)登記等方面的不同規(guī)定。在志愿服務(wù)管理指導(dǎo)機(jī)構(gòu)的界定上，各地也存在一定的差異。如北京規(guī)定志愿者協(xié)會(huì)是志愿服務(wù)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，黑龍江則規(guī)定共青團(tuán)為組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，深圳則規(guī)定義工聯(lián)合會(huì)為組織、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在志愿者的權(quán)利義務(wù)方面，如是否簽訂書(shū)面協(xié)議，各地規(guī)定不一。在法律責(zé)任界定方面，各地也有較大差異。國(guó)內(nèi)各地志愿服務(wù)條例缺乏統(tǒng)一性，尤其是在涵蓋對(duì)象、負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)、法律責(zé)任等關(guān)鍵立法領(lǐng)域的差異加劇了跨地區(qū)志愿服務(wù)項(xiàng)目開(kāi)展的難度，成為制約志愿服務(wù)規(guī)范化運(yùn)作的重要障礙。
　　
　　二、準(zhǔn)入制度門(mén)檻過(guò)高，影響了志愿組織的穩(wěn)定發(fā)展
　　
　　穩(wěn)定、合法的身份是志愿組織有序開(kāi)展志愿服務(wù)的基本保證，但目前困擾很多志愿組織的問(wèn)題之一就是身份的“合法性”。多年來(lái)，我國(guó)志愿組織的注冊(cè)登記呈現(xiàn)一定程度的混亂狀況，真正符合現(xiàn)有社會(huì)組織注冊(cè)登記要求、履行正式社會(huì)組織注冊(cè)登記手續(xù)的只有部分志愿組織。這并非志愿組織不愿意取得應(yīng)有的合法身份，而是因?yàn)椤安荒堋边_(dá)到現(xiàn)有法律要求從而“無(wú)法”取得正式社會(huì)組織的身份。志愿組織的這種尷尬處境源于我國(guó)現(xiàn)有準(zhǔn)入制度的“門(mén)檻”過(guò)高。
　　志愿組織準(zhǔn)入制度的“門(mén)檻”過(guò)高，首先體現(xiàn)在主管單位的限制。我國(guó)目前涉及志愿組織注冊(cè)登記的規(guī)定主要有《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（1998年）、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998年）和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（2004年）。這些規(guī)定都明確注冊(cè)登記的前提之一是必須有業(yè)務(wù)主管單位的同意。這就意味著志愿組織要獲得“名正言順”的合法身份，必須先找到一個(gè)業(yè)務(wù)主管單位掛靠。而正是這個(gè)主管單位成為制約很多志愿組織，尤其是草根志愿組織①獲得合法身份的主要障礙。從政府政策意圖來(lái)看，為所有社會(huì)組織設(shè)置相應(yīng)的業(yè)務(wù)主管單位，構(gòu)建一對(duì)一的負(fù)責(zé)機(jī)制是出于便于管制的目的。但對(duì)于政府部門(mén)而言，其下掛靠草根社會(huì)組織意味著要承擔(dān)更多的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，有責(zé)任、無(wú)利益，便會(huì)使得其無(wú)太大動(dòng)力充當(dāng)主管單位。于是，實(shí)踐中志愿組織難找“婆婆”的情況非常普遍，尤其是沒(méi)有官方背景的草根組織。2006年“愛(ài)眼協(xié)會(huì)”發(fā)起人狀告衛(wèi)生部行政不作為案，充分體現(xiàn)了草根組織尋求合法身份的艱辛。2000年初，鑒于中國(guó)日趨嚴(yán)峻的眼病防控形勢(shì)，董堅(jiān)和眼科權(quán)威專(zhuān)家等164人發(fā)起籌備“中國(guó)愛(ài)眼協(xié)會(huì)”。他們意識(shí)到眼病防治光靠政府、醫(yī)生是不行的，試圖通過(guò)建立民間公益慈善組織，廣泛動(dòng)員全社會(huì)各方面力量參與。按照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，成立“愛(ài)眼協(xié)會(huì)”首先要征得業(yè)務(wù)主管單位即衛(wèi)生部的同意。但是后來(lái)事實(shí)證明，協(xié)會(huì)在第一步申請(qǐng)上就被迫擱淺了。董堅(jiān)多次向衛(wèi)生部醫(yī)政司綜合處、人事司等部門(mén)遞交成立“中國(guó)愛(ài)眼協(xié)會(huì)”的申請(qǐng)，并應(yīng)衛(wèi)生部“補(bǔ)充有辦公場(chǎng)所、啟動(dòng)資金的證明”等要求，對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行九次修改和補(bǔ)充。但對(duì)于是否批準(zhǔn)成立這個(gè)協(xié)會(huì)，衛(wèi)生部整整五年未給予明確書(shū)面答復(fù)。迫于無(wú)奈，董堅(jiān)一紙?jiān)V狀告上法院，而法院最后的判決以起訴的理由不成立為由駁回了董堅(jiān)的起訴?！? 〕
　　志愿組織準(zhǔn)入制度的“門(mén)檻”過(guò)高，還體現(xiàn)在對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的限制方面。《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第13條規(guī)定，在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體，沒(méi)有必要成立的，登記管理機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)籌備?！睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第11條規(guī)定，在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的民辦非企業(yè)單位，沒(méi)有必要成立的，登記管理機(jī)關(guān)不予登記，并向申請(qǐng)人說(shuō)明理由?，F(xiàn)有法規(guī)在限制競(jìng)爭(zhēng)方面的這些規(guī)定有利于維護(hù)官方背景濃厚的志愿組織“一方獨(dú)大”的壟斷地位，而極大地壓縮了草根志愿組織的生存空間。如在上述愛(ài)眼協(xié)會(huì)案例中，衛(wèi)生部工作人員在電話(huà)答復(fù)董堅(jiān)的詢(xún)問(wèn)時(shí)，告之沒(méi)有必要成立“中國(guó)愛(ài)眼協(xié)會(huì)”的原因是中華醫(yī)學(xué)會(huì)已設(shè)立了眼科分會(huì)，另有全國(guó)防盲技術(shù)指導(dǎo)組等組織從事有關(guān)眼部疾病防治的社會(huì)工作。〔4 〕而中華醫(yī)學(xué)會(huì)眼科分會(huì)和全國(guó)防盲技術(shù)指導(dǎo)組就是直接隸屬于衛(wèi)生部的組織。該案例在一定程度上說(shuō)明，社會(huì)組織準(zhǔn)入制度的設(shè)計(jì)體現(xiàn)了政府對(duì)官方背景組織的偏愛(ài)，對(duì)于那些有很強(qiáng)官方背景的志愿組織而言，這些準(zhǔn)入門(mén)檻并不構(gòu)成實(shí)際障礙。因?yàn)檫@些組織容易控制，且能為主管單位帶來(lái)一定好處，比如分流安置人員、分擔(dān)工作任務(wù)等，因而成為政府部門(mén)樂(lè)意扶植的對(duì)象。
　　
　　當(dāng)然，除了以上兩方面的限制外，還有來(lái)自于資產(chǎn)、場(chǎng)所、規(guī)模等方面的限制。而這些限制的根源還在于主管單位的限制和競(jìng)爭(zhēng)的限制。
　　基于以上兩方面的限制，很多志愿組織尤其是民間志愿組織在尋求合法性上相當(dāng)困難，于是考慮采用工商注冊(cè)形式進(jìn)行變通。但是，完成了工商企業(yè)名義的注冊(cè)并不意味著萬(wàn)事大吉，這種名不正言不順的身份依然困擾著志愿組織。以企業(yè)身份存在從事志愿組織的運(yùn)作，實(shí)際上是行走在法律的模糊地帶，其運(yùn)作的成本和風(fēng)險(xiǎn)更高，而公信力則更低。因?yàn)槭且云髽I(yè)名義注冊(cè)，這些志愿組織無(wú)法享受非營(yíng)利組織稅收等方面的優(yōu)惠政策，運(yùn)營(yíng)成本就會(huì)增加；而限于企業(yè)身份，資金來(lái)源又受很大限制，制約了志愿組織尋求更大范圍社會(huì)資源支持的能力。如申請(qǐng)基金會(huì)撥款時(shí)，很多基金會(huì)在章程中對(duì)撥款對(duì)象的身份有所限制，以企業(yè)名義申請(qǐng)基金會(huì)撥款一般不會(huì)成功。
　　不僅如此，以企業(yè)名義注冊(cè)的志愿組織還要冒被依法取締的風(fēng)險(xiǎn)。民政部《取締非法民間組織暫行辦法》（2000年頒布）第2條中規(guī)定：“具有下列情形之一的屬于非法民間組織：（一）未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開(kāi)展社會(huì)團(tuán)體籌備活動(dòng)的；（二）未經(jīng)登記，擅自以社會(huì)團(tuán)體或者民辦非企業(yè)單位名義進(jìn)行活動(dòng)的；（三）被撤銷(xiāo)登記后繼續(xù)以社會(huì)團(tuán)體或者民辦非企業(yè)單位名義進(jìn)行活動(dòng)的”；第3條規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)非法民間組織進(jìn)行調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)，依法作出取締決定，沒(méi)收其非法財(cái)產(chǎn)。雖然在目前的實(shí)踐中，很少用此法規(guī)來(lái)約束這些沒(méi)有取得合法社會(huì)組織身份的志愿組織，但這意味著這些組織不僅無(wú)法享受法律保障，而且時(shí)刻都如履薄冰，因?yàn)樗鼈冸S時(shí)有可能被依法取締。尷尬的身份問(wèn)題已成為制約志愿組織穩(wěn)定發(fā)展的重要障礙。而現(xiàn)實(shí)中大量游離于“灰色地帶”的志愿組織的存在也大大增加了政府的監(jiān)管難度，反而增加了社會(huì)的不穩(wěn)定。
　　之所以會(huì)產(chǎn)生上述問(wèn)題，主要是源于政府滯后的觀(guān)念不適合志愿組織蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)。在政府傳統(tǒng)的社會(huì)管制觀(guān)念中，社會(huì)組織往往被認(rèn)為處于政府的可控范圍之外，政府對(duì)其的態(tài)度更多的是傾向于擔(dān)憂(yōu)。在這種政策意圖的指引下，政府為各種社會(huì)組織設(shè)定了嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，以期對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格管制?；诖耍谖覈?guó)現(xiàn)有的志愿組織準(zhǔn)入制度框架中，“高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求”是非常突出的特點(diǎn)。因而實(shí)踐中完全符合國(guó)家現(xiàn)有準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，順利進(jìn)行社會(huì)組織合法身份注冊(cè)登記的志愿組織為數(shù)并不多。但實(shí)際情況是，嚴(yán)格的準(zhǔn)入要求并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)政府預(yù)期的對(duì)社會(huì)組織實(shí)際數(shù)量的有效控制目標(biāo)，大量被排除在制度框架之外的社會(huì)組織的存在是不爭(zhēng)的事實(shí)。由于很多志愿組織無(wú)法達(dá)到法律規(guī)定的社會(huì)組織登記注冊(cè)要求，于是出現(xiàn)了如上所述的志愿組織不得已以企業(yè)名義進(jìn)行工商注冊(cè)登記，有的志愿組織僅僅在有關(guān)單位履行備案手續(xù)，有的志愿組織甚至什么手續(xù)都沒(méi)有。而且，筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，即便是那些已經(jīng)履行了一定注冊(cè)登記手續(xù)（企業(yè)注冊(cè)或者社會(huì)組織注冊(cè)）的組織，其從成立到正式履行一定的注冊(cè)登記手續(xù)，中間隔有數(shù)年的情況是非常普遍的，這也在一定程度上反映出了志愿組織成立后尋求合法身份的困難，嚴(yán)重影響了其穩(wěn)定發(fā)展。
　　
　　三、對(duì)志愿活動(dòng)的保護(hù)、規(guī)范及監(jiān)管不足，影響了志愿活動(dòng)的健康發(fā)展
　　
　　與過(guò)于嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度形成鮮明對(duì)比的是，目前我國(guó)在對(duì)志愿活動(dòng)保護(hù)、規(guī)范及監(jiān)管方面存在明顯不足。雖然部分地區(qū)已有志愿服務(wù)的地方條例，但這些條例多側(cè)重于對(duì)志愿服務(wù)的鼓勵(lì)性規(guī)定，更多體現(xiàn)了政府對(duì)志愿服務(wù)的推動(dòng)意圖，而真正涉及志愿組織或志愿活動(dòng)的條文非常少，且缺乏具體的操作性，無(wú)法真正發(fā)揮對(duì)志愿活動(dòng)的指導(dǎo)作用。
　?。ㄒ唬┲驹富顒?dòng)保護(hù)制度不足?，F(xiàn)有志愿服務(wù)制度也存在對(duì)志愿者、志愿組織正當(dāng)權(quán)益保障方面的缺失。志愿活動(dòng)雖然是基于道德感召下的行為，但并不意味著就不會(huì)發(fā)生志愿者或志愿組織侵害他人利益或被侵害利益的情況。而因?yàn)橹驹富顒?dòng)是無(wú)償勞動(dòng)，志愿者、志愿組織與受助對(duì)象之間的糾紛往往無(wú)法適用勞動(dòng)法，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，解決起來(lái)就非常麻煩。2002年北京志愿者馮勇在可可西里參與志愿服務(wù)時(shí)遇難，但因?yàn)闊o(wú)法可依，志愿者家屬和志愿組織在善后事宜的協(xié)商中都束手無(wú)策。同樣，志愿組織在志愿活動(dòng)中也存在正當(dāng)權(quán)益保障問(wèn)題，尤其是與受助對(duì)象之間發(fā)生糾紛時(shí)。受助對(duì)象往往是弱勢(shì)群體，在獲取大眾和輿論同情上有著天然的優(yōu)勢(shì)，但這并不意味著他們所有的要求和想法都是正當(dāng)合理的。當(dāng)無(wú)論是因?yàn)閷?zhuān)業(yè)原因還是無(wú)意中導(dǎo)致了志愿組織和受助人之間發(fā)生糾紛時(shí)，志愿組織尋求自身合法利益的制度保護(hù)都是正當(dāng)?shù)?，因而亟需完善志愿活?dòng)保護(hù)制度。
　　（二）志愿活動(dòng)規(guī)范制度不足。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，志愿組織開(kāi)展活動(dòng)時(shí)面臨的無(wú)法可依是困擾很多志愿組織的問(wèn)題?，F(xiàn)有全國(guó)層面的規(guī)范志愿活動(dòng)的制度只涉及公益捐贈(zèng)、注冊(cè)志愿者管理和志愿組織登記管理等志愿服務(wù)某一方面的規(guī)范，而各地區(qū)的志愿服務(wù)條例雖然對(duì)志愿活動(dòng)中招募志愿者、簽訂書(shū)面志愿服務(wù)協(xié)議等方面有一定涉及，但操作性欠佳，且并未全面涵蓋志愿活動(dòng)，這使得很多志愿組織在開(kāi)展活動(dòng)時(shí)存在較大顧慮，這在一定程度上限制了志愿活動(dòng)的空間。北京天通苑志愿者協(xié)會(huì)一位管理人員談到：“我們協(xié)會(huì)開(kāi)通有溫馨天通苑網(wǎng)站，這個(gè)網(wǎng)站是天通苑地區(qū)訪(fǎng)問(wèn)量最大的網(wǎng)站，有不少企業(yè)曾主動(dòng)和我們聯(lián)系，想要在網(wǎng)上做一些企業(yè)宣傳，并支付給我們一些廣告費(fèi)用，也算是企業(yè)對(duì)志愿服務(wù)的捐助支持。如果這項(xiàng)工作能夠開(kāi)展，將大大地緩解我們組織面臨的資金窘境。依托這個(gè)網(wǎng)站，我們將具備造血功能，從而從根本上改變目前只能依賴(lài)政府財(cái)政撥款的局面。但是，目前北京缺乏規(guī)范志愿組織從事類(lèi)似活動(dòng)的相應(yīng)制度。而非營(yíng)利組織從事商業(yè)性活動(dòng)是非常敏感的，哪怕是基于公益目的，所以我們不太敢做，也不知道應(yīng)該怎么做，會(huì)不會(huì)一不留神就觸犯了法律?！?
　　（三）志愿活動(dòng)監(jiān)管制度不足。志愿者和志愿組織監(jiān)管方面的制度缺失也構(gòu)成了阻礙志愿服務(wù)健康發(fā)展的障礙之一。實(shí)踐中，大量志愿組織在入口環(huán)節(jié)被嚴(yán)格的準(zhǔn)入法規(guī)限制在外，而那些幸運(yùn)的志愿組織在獲得合法社會(huì)組織身份之后基本上就可以“安枕無(wú)憂(yōu)”了。因?yàn)樵趯?shí)踐中，除了年度檢查之外，對(duì)其平時(shí)的活動(dòng)幾乎沒(méi)有相應(yīng)的志愿服務(wù)組織或者公益活動(dòng)的規(guī)范監(jiān)管機(jī)制來(lái)約束，而這一年一次的年檢程序事實(shí)上更像例行公事，形式意義大于實(shí)質(zhì)意義?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》中均有關(guān)于年檢的規(guī)定，但對(duì)年檢的具體內(nèi)容、操作程序、違反年檢制度的處罰和違法組織的法律責(zé)任等卻未有明確規(guī)定。事實(shí)上，在實(shí)踐中確實(shí)有一些志愿組織和志愿者存在違規(guī)操作的情況。有的借公益之名行謀私利之實(shí)，但由于缺乏對(duì)這些行為進(jìn)行有效監(jiān)管和約束，所以最后大家對(duì)這些都只能表示無(wú)奈。但這些鉆制度漏洞的投機(jī)行為和不良的志愿組織給志愿服務(wù)帶來(lái)了很壞的社會(huì)影響，嚴(yán)重?fù)p害了志愿組織的公信力。
　　監(jiān)管制度的滯后和不足，一方面導(dǎo)致了志愿活動(dòng)在一些領(lǐng)域無(wú)法可依，限制了志愿組織的活動(dòng)空間，同時(shí)使志愿服務(wù)呈現(xiàn)出一定程度的不規(guī)范運(yùn)作；另一方面也導(dǎo)致志愿組織存在良莠不齊的現(xiàn)象，部分組織和人員可以利用制度缺陷打著公益的旗號(hào)謀取私利，這既浪費(fèi)了有限的志愿資源，又嚴(yán)重?fù)p害了志愿組織的社會(huì)公信力，影響了志愿服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。
　　以上分析表明，蓬勃發(fā)展的志愿事業(yè)亟需良好的制度環(huán)境提供堅(jiān)實(shí)保障，但目前政府在志愿服務(wù)制度建設(shè)方面的滯后，與志愿服務(wù)迫切發(fā)展的社會(huì)需求形成了巨大反差。這種制度性缺陷直接導(dǎo)致了實(shí)踐中志愿服務(wù)呈現(xiàn)出一定的盲目性和混亂性，并且在很大程度上限制了志愿組織的發(fā)育成熟，而志愿組織是志愿活動(dòng)的載體，其發(fā)育程度不佳必然也會(huì)影響到志愿服務(wù)的效率和功能的發(fā)揮。政府如何加大和完善志愿服務(wù)制度供給，將在很大程度上影響著國(guó)內(nèi)志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展的未來(lái)走向。
　　
　　注釋?zhuān)?br/>　?、俨莞驹附M織是志愿者活動(dòng)的組織化載體之一，是在一定的地域范圍內(nèi)，由志愿者組成，基于共同議題，推動(dòng)社會(huì)公益的一種集體行動(dòng)和這種行動(dòng)的形式。
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　　責(zé)任編輯周榮