沖突管理取向:應(yīng)急性與常規(guī)性的結(jié)合

　　〔摘要〕從世界各國的實踐來看，沖突管理一般有兩種取向——應(yīng)急性與常規(guī)性。在我國發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，沖突的突發(fā)性、多發(fā)性和復(fù)雜性特征要求沖突管理要結(jié)合兩種取向。在當(dāng)前的沖突管理中，一些地方政府多以應(yīng)急性管理為主，常規(guī)性管理尚顯不足。為此，加強(qiáng)沖突管理必須融合這兩種取向：提高沖突的常規(guī)性管理能力，以不變應(yīng)萬變；提高沖突的應(yīng)急性管理能力，從變化中探尋規(guī)律性；以制度和程序為抓手，實現(xiàn)兩種管理取向的有效對接。
　　〔關(guān)鍵詞〕沖突管理，應(yīng)急性，常規(guī)性
　　〔中圖分類號〕D035〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）03-0100-04
　　
　　從一般意義上講，沖突是相關(guān)各方由于意識到利益、目標(biāo)、信念或期望的對立而導(dǎo)致的對抗的意愿或行動。本文所述的沖突以集體行動的形式顯現(xiàn)，是社會公眾對其普遍關(guān)心、關(guān)注的利益和問題進(jìn)行的一種集體表達(dá)或抗議行為，是對社會秩序和社會穩(wěn)定產(chǎn)生一定沖擊和破壞、需要政府進(jìn)行管理的那些沖突。從世界各國的實踐來看，沖突管理一般分為兩種取向——應(yīng)急性與常規(guī)性。從根本上說，應(yīng)急性管理與常規(guī)性管理兩種取向是相輔相成、協(xié)同互補(bǔ)的關(guān)系。處于社會轉(zhuǎn)型時期的中國，沖突呈現(xiàn)突發(fā)性、多發(fā)性和復(fù)雜性的特點，這在客觀上決定了對沖突的管理不是常規(guī)性或應(yīng)急性中的某一種，而是構(gòu)建兩種取向相結(jié)合的管理模式。
　　
　　一、沖突管理的兩種取向：應(yīng)急性與常規(guī)性
　　
　　從世界各國的實踐來看，沖突管理可以分為兩個取向，即應(yīng)急性管理和常規(guī)性管理?！? 〕
　　沖突的應(yīng)急性管理①是指政府在非常態(tài)時期，在沖突已經(jīng)顯現(xiàn)或緊急情況下，通過各種非常規(guī)的管理措施和手段，及時有效地控制沖突的程度和范圍，抑制沖突的激化和升級，最大限度地降低損害，盡快恢復(fù)正常的社會秩序。從操作層面上講，應(yīng)急性管理的內(nèi)容更多地體現(xiàn)為沖突的現(xiàn)場處置，其特點是從沖突的變化中探尋確定性，找出沖突發(fā)展的規(guī)律，果斷采取有效的管理措施，提高應(yīng)急響應(yīng)和多方聯(lián)動的及時性，增強(qiáng)沖突處置的有效性和可控性，這同時也是應(yīng)急性管理的核心要義。
　　沖突的常規(guī)性管理是指政府在常態(tài)社會生活中，通過建構(gòu)有效的制度和程序，發(fā)揮社會力量的協(xié)同作用，在日常生活中實現(xiàn)對各種沖突問題的常態(tài)化、經(jīng)常化、規(guī)范化管理。常規(guī)性管理的特點是以不變應(yīng)萬變，在相對平穩(wěn)和正常的社會環(huán)境下，通過常態(tài)的組織安排和人員配置，對各種社會問題和矛盾進(jìn)行實時的預(yù)警和預(yù)防，在沖突顯露或未走向升級之前，綜合基層政府和各種社會力量，形成治理合力，將矛盾消解在基層，將問題解決在萌芽階段。在常態(tài)情境中，排查誘發(fā)沖突產(chǎn)生、擴(kuò)散、升級的各種因素，形成制度化的管理習(xí)慣，這是常規(guī)性管理的核心要義。
　　也就是說，在沖突呈現(xiàn)出暴力升級傾向時，應(yīng)急性管理是必不可少的；而當(dāng)沖突本身處于一種溫和的、非對抗的狀態(tài)時，更多的是需要常規(guī)性的管理方式。從根本上說，應(yīng)急性管理與常規(guī)性管理兩種取向是相輔相成、協(xié)同互補(bǔ)的關(guān)系。從沖突的發(fā)展階段看來，沖突歷經(jīng)了潛在的沖突、感知到的沖突、感受到的沖突、顯現(xiàn)的沖突和沖突的后續(xù)五個階段，〔2 〕最后兩個階段之間，還可以細(xì)化為沖突的持續(xù)、升級和消減過程。與之相對應(yīng)，沖突管理的階段分為預(yù)警、預(yù)防、應(yīng)急、善后處理和救濟(jì)，其中內(nèi)蘊(yùn)著“常規(guī)性管理-應(yīng)急性管理-常規(guī)性管理-……”之間的有效切換和聯(lián)結(jié)。在沖突顯現(xiàn)之前，如何對沖突的征兆和信號進(jìn)行有效的常規(guī)性管理，防止沖突由無形的意識轉(zhuǎn)化為有形的行動甚至升級到暴力和對抗是沖突管理的重心。而在沖突顯現(xiàn)之初，即在常規(guī)性和應(yīng)急性管理的鏈接點，應(yīng)該根據(jù)沖突的具體情境實現(xiàn)兩種取向的有效對接，如果常規(guī)性措施得當(dāng)有力，則沖突能夠得以有效化解；如果常規(guī)性手段無法遏制沖突的升級趨勢，沖突轉(zhuǎn)入升級階段，應(yīng)即刻啟動應(yīng)急性管理，此時必須清晰地判斷沖突的形勢，采取果斷措施。在沖突的后續(xù)階段，則又還原到常規(guī)性管理，總結(jié)應(yīng)急管理中的經(jīng)驗和不足，發(fā)現(xiàn)沖突的規(guī)律性，以便今后此類沖突的管理走向常規(guī)性。
　　
　　二、當(dāng)前沖突管理存在的問題：重應(yīng)急、輕常規(guī)
　　
　　在我國，面對多發(fā)的沖突事件，一些地方政府比較注重應(yīng)急性管理，而常規(guī)性管理略有不足。當(dāng)沖突發(fā)生后，一些地方政府總是強(qiáng)調(diào)如何應(yīng)急，疲于奔命，到處充當(dāng)救火隊員，這種“撞擊-反應(yīng)式”的被動管理往往效果不理想甚至適得其反，容易引發(fā)激烈的對抗，暴露了當(dāng)前沖突管理中存在的低效和無效問題。這主要表現(xiàn)為：
　?。ㄒ唬┲庥谕鲅蜓a(bǔ)牢和事后補(bǔ)救，忽視沖突的預(yù)警和預(yù)防。從近年來的沖突管理實踐看來，多數(shù)地方政府仍然停留于“火災(zāi)出現(xiàn)-倉促救火”的應(yīng)對邏輯。在很多情況下，出現(xiàn)在眼前的是人多勢眾、情緒激憤、要求馬上答復(fù)的群眾，地方政府不得不面對已經(jīng)趨于對抗、蔓延的沖突。這主要是源于長期以來，一些地方政府和基層管理者忽視社會矛盾預(yù)警和預(yù)防系統(tǒng)的建設(shè)，預(yù)警成為擺設(shè)，預(yù)防成為做秀，使得矛盾不斷積累、問題漸漸發(fā)酵、小災(zāi)拖成大禍。直到?jīng)_突臨近，在維穩(wěn)的慣性思維指導(dǎo)下，才試圖盡一切可能撲滅火險。這種消極的處理行為，經(jīng)常在沖突管理實踐中面臨兩難選擇。一方面是強(qiáng)制力的過度使用，容易激起逆反反應(yīng)，引發(fā)對抗性升級，例如“孟連事件”中警方實施的強(qiáng)制性抓捕招致數(shù)百名憤怒村民的圍攻；另一方面是強(qiáng)制力的過度慎用，容易形成正強(qiáng)化效應(yīng)，起不到應(yīng)有的警示效用，例如“林鋼事件”中當(dāng)?shù)卣t遲拿不出有效的解決方案，林鋼員工喊出了“向通鋼老大哥學(xué)習(xí)”的口號，事態(tài)不斷走向擴(kuò)大化。
　?。ǘ┼笥趥鹘y(tǒng)穩(wěn)定思維，習(xí)慣嚴(yán)防死守。處于壓力型體制下的地方政府 〔3 〕 （P28-35 ）受困于以上訪數(shù)量、群體鬧事等為考核指標(biāo)，長期依賴行政命令解決問題、處理爭端，在實際管理中多采用堵塞式的維穩(wěn)策略，認(rèn)為沒有沖突就是穩(wěn)定，沒有上訪、鬧事現(xiàn)象就是工作到位。在這種管理邏輯下，有些干部怕出事、怕上級政府知道，對上訪群眾進(jìn)行打擊報復(fù)；有些干部對待沖突過于敏感，遇事容易“上綱上線”、“扣帽子”，急于找到“幕后黑手”；有些干部認(rèn)為底層群眾越來越不好管，遇事“一刀切”，不顧及底層群眾的合理要求和情感；有些干部習(xí)慣以權(quán)代法、以言代法，偏袒強(qiáng)勢一方，而壓制處于弱勢的群眾，法律和制度的權(quán)威性和公正性面臨透支的危險；有些地方習(xí)慣于“捂蓋子”、封鎖消息，地方媒體集體失語，傳統(tǒng)穩(wěn)定觀念下的沖突管理在實際中陷入“維穩(wěn)的怪圈”。
　?。ㄈ┮哉芾頌橹鲗?dǎo)，缺少社會化的干預(yù)機(jī)制。首先，沖突管理以政府為主，缺少社會力量的積極參與。由于計劃經(jīng)濟(jì)體制的長期影響，社會對“全能主義”政府形成了依賴慣性，有問題找政府解決成為沖突化解中的首選。但是，現(xiàn)實中公眾又對政府作為第三方管理沖突存在不信任和懷疑。這種“高依賴、低信任”的困境，容易對政府提出過高的期待，不僅僅加劇了政府的負(fù)擔(dān)，沒有了社會組織這層防護(hù)帶，還容易使政府引火燒身，使原本社會系統(tǒng)內(nèi)公眾之間的沖突轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣黧w與政府之間的沖突，即二階沖突②。其次，沖突管理中往往強(qiáng)調(diào)沖突處置，而忽視沖突化解。沖突處置，是指以結(jié)果為導(dǎo)向、以強(qiáng)制力為主要手段，追求沖突管理效果和效率的解決方式，以政府為主體；沖突化解，是指以過程為導(dǎo)向，以對話、談判和調(diào)解為主要手段，追求沖突管理的公平性和可接受性的解決方式，以社會力量為主體，實現(xiàn)社會與政府的合作互補(bǔ)。當(dāng)前的沖突管理多屬于沖突處置的范疇，追求及時止息爭端，迅速控制升級，實現(xiàn)表層的穩(wěn)定，結(jié)果往往事與愿違，激發(fā)暴力性的對抗沖突。
　　
　　
　　三、實現(xiàn)沖突管理應(yīng)急性與常規(guī)性的結(jié)合
　　
　　應(yīng)急性管理過度和常規(guī)性管理不足暴露了當(dāng)下中國地方政府在沖突管理的低效和失效問題。沖突管理的理想化進(jìn)路是常態(tài)與非常態(tài)并重，應(yīng)急性與常規(guī)性兩種取向相結(jié)合，寓應(yīng)急性管理于常規(guī)性管理之中，以應(yīng)急實績衡量常規(guī)性管理能力，以常規(guī)性管理機(jī)制帶動應(yīng)急管理能力的提升，形成一種“你中有我、我中有你”的沖突管理。在沖突管理中，既要強(qiáng)化應(yīng)急性管理能力，也要提升常規(guī)性管理能力。
　?。ㄒ唬┨岣邲_突的常規(guī)性管理能力，以不變應(yīng)萬變。首先，健全多種常態(tài)化的意見表達(dá)渠道，釋放沖突能量。一定范圍和程度的沖突有利于平衡社會中的各種關(guān)系，防止社會出現(xiàn)整體性斷裂，造就穩(wěn)定和諧的社會秩序。反之，如果“沖突能量的聚集與日俱增，形成日益緊張的對峙。猶如一個火藥桶，只需要一點兒火星——一點兒希望的星星之火，……或者一點兒動蕩不安的星星之火，……隨即就會轟然爆炸”。〔4 〕 （P8 ）因此，必須在沖突管理中提供多樣化的表達(dá)渠道，允許公眾在法律范圍內(nèi)，自由、平等地抒發(fā)觀點和要求。例如，進(jìn)一步完善基層選舉制度，治理選舉腐敗，使公眾可以通過公開的選舉自愿選擇自己的代言人，并完善監(jiān)督，提高利益表達(dá)的效力；充分利用現(xiàn)有的民主參與制度，如聽證會、懇談會、座談會、發(fā)布會等，提高公民的參與積極性和決策的民主化程度；公眾通過加入各類社會性組織，開展和參與各種公益性、志愿性的活動，展現(xiàn)呼聲和需求；通過各種大眾媒體和公共論壇，進(jìn)行直接的交流和對話，闡發(fā)觀點和立場，促使社會熱點和焦點問題進(jìn)入政策議程。通過這些安全閥制度，可以有效避免沖突能量累積導(dǎo)致的極端爆發(fā)。
　　其次，提高社會力量的參與度，政府搭臺、社會唱戲，實現(xiàn)沖突的協(xié)同治理。隨著公民社會的發(fā)展，社會力量逐漸成為社會治理的一個重要主體。各種社會組織的存在和發(fā)展，可以實現(xiàn)沖突的自我管理，而組織化的沖突更有利于政府的管理。因為，沖突中的群體越是組織化的，遵守的規(guī)則就越多，沖突中的暴力相應(yīng)就會受到限制，對抗和損失就會越少。具體說來，社會組織可以發(fā)揮“預(yù)警器” 〔5 〕 （P58-59 ）作用，在政府與社會之間構(gòu)建一層防護(hù)帶，有效避免政府與社會的直接對抗；社會性管理和干預(yù)機(jī)制的前置提高了政府作為沖突管理的最終裁決人的合法性和權(quán)威地位；能夠整合群體成員分散的意見和需求，提高訴求表達(dá)的效力和效果；能夠有效約束社會成員的過激情緒和激進(jìn)行為，確保沖突行為不越線、不過界，實現(xiàn)沖突表達(dá)的有序化和規(guī)范化；代表全體沖突參與者與政府或發(fā)生沖突的對方開展談判，既能夠提升沖突方維護(hù)自身合法權(quán)益的能力，增加談判的實力，又能夠有效開展溝通和協(xié)商，達(dá)成問題的解決，不至于政府面對一群“烏合之眾”生出“重拳打蒼蠅無處下手”的感慨。
　?。ǘ┨岣邲_突的應(yīng)急性管理能力，從變化中探尋規(guī)律性。首先，轉(zhuǎn)變應(yīng)急觀念，未雨綢繆而非亡羊補(bǔ)牢。走出當(dāng)前沖突應(yīng)急性管理后知后覺的窘迫，必須轉(zhuǎn)變既有的思維，打破應(yīng)急中的慣性行為，變被動反應(yīng)為主動出擊，工作思路和重心由被動救火轉(zhuǎn)向積極防火，完善應(yīng)急管理資源的常態(tài)設(shè)置與整合，實現(xiàn)應(yīng)急管理的專門化和常態(tài)化。建立和完善沖突應(yīng)急性管理相關(guān)的組織框架、資源配備、運轉(zhuǎn)機(jī)制和規(guī)章制度，形成有效的沖突預(yù)警、預(yù)防、應(yīng)急、善后救濟(jì)、經(jīng)驗總結(jié)等全過程的應(yīng)急管理體系；通過常設(shè)機(jī)構(gòu)的建立和管理資源的分配，探索應(yīng)急性管理中的確定性和規(guī)律性，并轉(zhuǎn)換為常規(guī)性的管理，諸如沖突信號和征兆的收集、匯總、分析、傳遞。在常態(tài)情況下，需要加強(qiáng)應(yīng)急性管理方案的演練和完善補(bǔ)充，實現(xiàn)沖突應(yīng)急性管理的常態(tài)化準(zhǔn)備，一旦沖突進(jìn)入和即將進(jìn)入升級階段，立即啟動應(yīng)急預(yù)案，做到第一時間發(fā)現(xiàn)、第一時間采取果斷措施有效控制事態(tài)，堅決把沖突遏制在可接受的水平，防止擴(kuò)散和蔓延。此外，必須充分整合應(yīng)急資源，統(tǒng)一思想認(rèn)識，協(xié)調(diào)部門聯(lián)動，防止“九龍治水”的難題。
　　其次，重視沖突應(yīng)急管理中的信息披露和輿論引導(dǎo)。當(dāng)前的沖突應(yīng)急管理中，地方政府的失語和妄語客觀上為謠言的產(chǎn)生提供了便利。在沖突過程中，對不確定性的恐懼和對政府的過高期望相生相伴，這種情境下，公眾的求知欲和好奇心膨脹，渴望知曉沖突的具體情況和政府的應(yīng)對措施，從民主的意義上講，這也是參與的一部分。如果信息公布不及時或不全面，公眾容易產(chǎn)生焦慮和恐慌，成為謠言滋生的溫床，謠言的傳播尤其是針對政府的謠言反過來會刺激沖突的升級。因此，必須建立新聞發(fā)言人制度，跑在謠言之前，以一個權(quán)威的聲音，以我為主地、及時全面地披露相關(guān)信息，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，滿足公眾的知情權(quán)，才有利于沖突的管理。
　　最后，完善應(yīng)急處理機(jī)制，提高現(xiàn)場應(yīng)急管理的效率和效力。沖突的現(xiàn)場處理是應(yīng)急性管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在沖突產(chǎn)生之后，現(xiàn)場的應(yīng)急處理效果直接關(guān)系到?jīng)_突的發(fā)展趨勢。沖突的現(xiàn)場應(yīng)急管理，要注意以下兩點：其一，掌握對話和談判的技巧和要點，主要領(lǐng)導(dǎo)和專業(yè)人士要在第一時間趕赴現(xiàn)場，及時開展對話，尤其注意對話的態(tài)度、方式、語氣等，既要避免刺激圍觀群眾，又不能一味退讓，談判中做到有理有據(jù)有節(jié)。其二，警力等強(qiáng)制手段和力量的使用既要慎重，又不能過分妥協(xié)，視沖突的具體情況合理安排和使用警力以及武力的對等升級原則，即對沖突中的參與者進(jìn)行分類處理，對好奇圍觀者進(jìn)行勸說式的驅(qū)散，對一般性利益相關(guān)者進(jìn)行觀察，對直接沖突的雙方進(jìn)行居間調(diào)解并帶離現(xiàn)場，而對待蓄意煽動、破壞者則要堅決予以逮捕處理。
　?。ㄈ┮灾贫群统绦驗樽ナ?，實現(xiàn)兩種管理取向的有效對接。制度和程序既是兩種管理取向的內(nèi)在依據(jù)，同時也是聯(lián)結(jié)應(yīng)急性管理和常規(guī)性管理的紐帶。一方面，合理的制度和程序不僅規(guī)范了沖突方的行為，也規(guī)范了作為管理者的政府的行為，保障各方的合法權(quán)益。制度是一套客觀的規(guī)則構(gòu)架，它通過向社會提供一種日常生活的結(jié)構(gòu)來減少不確定性，進(jìn)而為社會行動者塑造合理而穩(wěn)定的預(yù)期，而合理的程序是公平和秩序的保障。有效的沖突管理，是將制度化的沖突表達(dá)納入常態(tài)民主生活中，而無組織的、暴力性、對抗性的沖突則應(yīng)該被邊緣化。另一方面，完善的制度和程序又是應(yīng)急性和常規(guī)性兩種取向?qū)崿F(xiàn)無縫對接的潤滑劑，實現(xiàn)兩種取向的平穩(wěn)切換。常態(tài)時間，應(yīng)急資源除加強(qiáng)自身的準(zhǔn)備外，還要服務(wù)于常規(guī)性管理，避免行政資源的閑置和浪費，而在沖突升級時能夠迅速而暢通地切入應(yīng)急狀態(tài)，與此同時常規(guī)性管理資源相應(yīng)予以配合。從時間存續(xù)上看，應(yīng)急性管理是非常態(tài)的、緊急情況下的管理取向，是一段區(qū)間內(nèi)的干預(yù)行動，制度和程序嚴(yán)格規(guī)定了在何種情況下、以何種方式、如何進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)，如何善后和回歸常規(guī)性管理；低烈度、低強(qiáng)度、低水平的沖突更為頻繁，因此常規(guī)性管理是更為普遍化的常態(tài)行為，這時制度和程序規(guī)定了在正常社會秩序中的沖突管理，例如應(yīng)急預(yù)案的準(zhǔn)備和演練、應(yīng)急體系的完善、沖突的預(yù)警和預(yù)防，以及社會保障、社會服務(wù)等更為宏觀的方面。
　　
　　注釋：
　?、俦疚牡膽?yīng)急性管理是從狹義上界定的，也可以說是突出現(xiàn)實中的應(yīng)急運作。在理論研究上，學(xué)界已然突破了傳統(tǒng)的應(yīng)急思維，但是沖突管理實踐中的應(yīng)急還多停留于傳統(tǒng)的應(yīng)急模式，缺乏“大應(yīng)急”的意識。
　　②在筆者的其他相關(guān)研究中提出，一階沖突，是指起因于某些具體爭議或糾紛的當(dāng)事人之間初始的沖突狀態(tài)；二階沖突，是指直接對抗的雙方或一方與居間干預(yù)的第三方產(chǎn)生的新的沖突。
　　參考文獻(xiàn)：
　　〔1〕詹承豫，顧林生.轉(zhuǎn)危為安：應(yīng)急預(yù)案的作用邏輯〔J〕.中國行政管理，2007，（5）.
　　〔2〕Louis R. Pondy. Organizational Conflict： Concepts and Models〔J〕.Administrative Science Quarterly， 1967，（2）.
　　〔3〕榮敬本，等.從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變〔M〕.北京：中央編譯出版社，1998.
　　〔4〕〔英〕拉爾夫·達(dá)仁道夫.現(xiàn)代社會沖突〔M〕.北京：中國社會科學(xué)出版社，2000.
　　〔5〕郭濟(jì).政府應(yīng)急管理實務(wù)〔M〕.北京：中共中央黨校出版社，2004.
　　
　　責(zé)任編輯周榮