經濟功能區(qū)社會管理創(chuàng)新的探索

　　〔摘要〕隨著經濟功能區(qū)城市功能的形成和城市化進程的加劇，社會管理成為突破發(fā)展瓶頸的突出問題。與一般城區(qū)比較，經濟功能區(qū)的社會管理具有城市化、工業(yè)化、信息化交錯互雜，社會管理與功能區(qū)的“三次創(chuàng)業(yè)”互相融合，“工廠政體”和體制推動型變革等鮮明特點。當前經濟功能區(qū)社會管理中存在著經濟發(fā)展和社會發(fā)展統(tǒng)籌性不強，組織設置功能弱化，管理同質化傾向嚴重，社會管理的開放性、流動性和社會性較弱的問題。實現社會管理從輔助層面向支撐層面轉換，推動社會管理創(chuàng)新試點，加強基層社會管理職能，探索流動人口服務和管理模式等，是實現功能區(qū)社會管理創(chuàng)新的重要內容。
　　〔關鍵詞〕經濟功能區(qū)，社會管理，城市化，社會化
　　〔中圖分類號〕F120〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）03-0084-04
　　
　　改革開放以來，各地由政府主導，在交通便利、資源豐富、信息暢通等具有吸納生產要素相對區(qū)位優(yōu)勢的地區(qū)或城市的特定區(qū)域，進行集中投入、連片開發(fā)，實行特殊經濟政策及管理模式，建設起大批的經濟功能區(qū)。這種功能區(qū)具有一定的國土面積和較為雄厚的經濟發(fā)展基礎，承擔著經濟增長和要素資源優(yōu)化配置的重任，以確保自己所占有的資源稟賦優(yōu)勢能夠充分發(fā)揮。當前，許多經濟功能區(qū)都已進入城市化加速發(fā)展時期，作為城市和社會管理薄弱區(qū)，面臨人口接踵而至、社會工作紛繁復雜、基層社會事務不斷涌出的問題。功能區(qū)集中了區(qū)域重要的經濟、社會和文化資源，而基層社會管理機構的缺位和社會管理需求的背離，則阻礙其進一步發(fā)展。因此，深入探求經濟功能區(qū)社會管理的基本規(guī)律，不僅是完善功能區(qū)社會管理，推進城市和諧發(fā)展的現實要求，更是適應功能區(qū)在新世紀轉型，實現突破傳統(tǒng)發(fā)展瓶頸的時代課題。
　　
　　一、經濟功能區(qū)城市化過程中社會管理問題的產生
　　
　　本世紀初期以來，我國經濟功能區(qū)的發(fā)展開始出現新的變化和發(fā)展趨勢，許多單一的經濟改革試驗區(qū)都在逐步向著綜合配套改革試驗區(qū)邁進，以浦東新區(qū)和濱海新區(qū)為代表的區(qū)域綜合配套改革方案的漸次實施，拉開了這種發(fā)展變化的序幕。這種新的發(fā)展趨勢，使得區(qū)域和城市的整體功能進一步擴展，不僅表現為城市間綜合交通配置體系的升級，也表現為區(qū)域產業(yè)結構和區(qū)域功能的重新分工與調整，更體現為城市功能的進一步完善和開發(fā)。經濟功能區(qū)從沒有出現這么完善的城市功能，從沒有這么迫切地開發(fā)城市功能的愿望，從沒有像現在這樣和城市本身融合在一起。綜合配套改革的目標不僅僅局限于探討新區(qū)域的經濟功能，而且越來越注重社會功能、生態(tài)功能和文化功能，從而帶動了功能區(qū)對城市功能的重新認識和深入探索。功能區(qū)在產業(yè)開發(fā)、新區(qū)建設、社區(qū)構筑等方面為城市功能的開發(fā)與創(chuàng)新進行了積極嘗試，一些高規(guī)格、大規(guī)模的新區(qū)已經成為地區(qū)和城市發(fā)展的示范區(qū)和輻射源。這些區(qū)域著手創(chuàng)建園林新區(qū)、綠化新城、衛(wèi)生新區(qū)和環(huán)境管理示范新區(qū)，積極構筑起以研發(fā)和資本、技術密集型產業(yè)為主體的城市產業(yè)鏈，主動服務于城市總體規(guī)劃定位，自覺服從于城市規(guī)劃的設計與調整，從而為城市化奠定了良好基礎。在城市發(fā)展過程中，許多功能區(qū)還擔當著城市再開發(fā)的重任，將功能區(qū)的資源、體制、功能和所在城市的資源、體制、功能相銜接，進而完成對老體制的改造，實現城市整體功能的提升。
　　與城市化進程同步，經濟功能區(qū)的社會管理問題逐步顯現。外來人口管理、城市社區(qū)建設和管理、城中村改造、城郊結合部管理以及農民市民化的轉變等，對經濟功能區(qū)的社會管理提出新的挑戰(zhàn)。第一，在人口結構上，由于企業(yè)勞動力需求量較大，功能區(qū)流動人口越來越多。流動人口在為功能區(qū)發(fā)展作出重大貢獻的同時，也帶來了服務與管理的壓力，如流動人口與當地居民的融合、犯罪預防、勞資糾紛等。第二，在社會結構上，功能區(qū)由于多處于市郊區(qū)，原有居民多為農民。農村區(qū)域轉變?yōu)樯鐓^(qū)后，村民向市民轉化過程中出現的社會適應性問題較為突出，同時社區(qū)服務與社區(qū)管理理念缺乏傳統(tǒng)積淀，社區(qū)成員的構成導致社區(qū)參與度不高?！? 〕第三，隨著經濟規(guī)模的擴張，功能區(qū)的面積不斷擴張，土地征用規(guī)模不斷擴大，失地農民激增，由此帶來房屋拆遷、安置、賠償、再就業(yè)和社會保障等諸多問題。第四，由于功能區(qū)社會管理基礎設施比較薄弱，在大規(guī)模興建基礎設施，強化水電氣、道路運輸等物流系統(tǒng)設施的同時，對于學校、娛樂、商業(yè)等社會服務設施配套建設的重視普遍不足。許多開發(fā)區(qū)、新區(qū)缺乏基本的社會服務功能和設施，生活設施的不便捷導致多數新區(qū)活力不夠，城市氣息不足。
　　
　　二、經濟功能區(qū)社會管理的特殊性
　　
　　（一）社會管理中城市化和工業(yè)化、信息化等交錯互雜，引發(fā)各種社會問題。工業(yè)化過程中的征地拆遷、環(huán)境和資源保護、安全生產與勞動保護等，市場化過程中的就業(yè)與失業(yè)、企業(yè)改革、勞資關系、勞動權益保護、勞動力轉移和培訓、收入分配、市場監(jiān)管和服務以及社會保障與社會福利等，信息化過程中的互聯網交流、新興媒體管理、食品藥品安全管理、輿情控制與管理等，國際交流中的信仰多元化、文化傳播與文化安全等諸多事項，〔2 〕與社會結構變動、社會需求結構變化和升級交錯進行，從而引發(fā)教育、計劃生育、養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、心理健康、城市融入、政治參與、精神文化甚至生理需求等問題。這些社會事務使得社會管理工作量大大增加，社會管理難度加大。
　?。ǘ┥鐣芾砼c功能區(qū)的“三次創(chuàng)業(yè)”互相融合。如果說改革開放初期經濟功能區(qū)從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型是第一次創(chuàng)業(yè)的話，那么，進入上世紀90年代以來，各類開發(fā)區(qū)、新區(qū)從加工制造業(yè)中心逐步向高新技術產業(yè)中心轉移是第二次創(chuàng)業(yè)?！耙淮蝿?chuàng)業(yè)”到“二次創(chuàng)業(yè)”的轉變，是從要素聚集向創(chuàng)新驅動的轉型，體現了經濟發(fā)展量與質的重大轉變。在“二次創(chuàng)業(yè)”方興未艾之際，以功能區(qū)城市化、社會化發(fā)展為綜合導向的“三次創(chuàng)業(yè)”正在興起。在“三次創(chuàng)業(yè)”的新階段，新興區(qū)域的發(fā)展已經不是追求單一的經濟增長功能，而是更加側重于探索綜合性功能的創(chuàng)新與突破，這一過程已不僅是強調創(chuàng)新要素的聚集，而更重要的是要形成一種促進要素的“聚合”和“聚變”，并由此不斷衍生和觸發(fā)新的創(chuàng)新活動的社會經濟制度環(huán)境?！? 〕“二次創(chuàng)業(yè)”向“三次創(chuàng)業(yè)”轉變，體現了發(fā)展內涵的轉變。目前，許多先導區(qū)域正積極投入新型發(fā)展的轉變中，通過打造高端創(chuàng)新社區(qū)、修訂完善政策制度和改進管理組織架構等努力推動著功能區(qū)域向創(chuàng)新型社會轉變。
　?。ㄈ肮S政體”特征明顯。由于各類開發(fā)區(qū)、高新區(qū)和新區(qū)都以企業(yè)大規(guī)模集聚發(fā)展開來，因此，經濟功能區(qū)的人口組成和傳統(tǒng)城市具有較大差別，勞動人口、外來人口和流動人口管理突出。在一些區(qū)域，少數規(guī)模較大、經濟實力較強的企業(yè)承擔了部分外來人口的社會管理工作，實施所謂的“工廠政體”?！肮S政體”是新形勢下功能區(qū)應對社會管理問題的一種方式，它在一定程度上沿襲了傳統(tǒng)的“企業(yè)辦社會”的做法，雖然有效地解決了部分人口的社會管理主體和管理的覆蓋面問題，但也存在明顯的弊端，主要是這種管理體制和管理模式是為企業(yè)利益最大化服務的，而不是為社會利益最大化服務。由“工廠政體”實施的社會管理很難有效保障工人的各種合法社會權益。因此，如何發(fā)揮企業(yè)在社會管理中的積極作用，推動企業(yè)和社會組織成為社會管理的主體，是功能區(qū)社會管理創(chuàng)新的重要內容。
　?。ㄋ模w制推動型變革特征明顯。經濟功能區(qū)的興起與經濟體制改革密不可分，經濟體制的深刻變革刺激和帶動了功能區(qū)的社會轉型，使這些新興經濟區(qū)社會形態(tài)發(fā)生了深刻變化。一方面，經濟功能區(qū)的社會形態(tài)大多沒有經歷傳統(tǒng)組織、結構和形式的演化，而是直接過渡到當今社會形態(tài)，這種社會形態(tài)的跨越式發(fā)展對人們的傳統(tǒng)思維和習俗造成強烈沖擊。社會組織形式由單一走向多元，社會公共事務日趨繁雜，社會公共領域迅速擴展，公共精神和公民社會輪廓初現，組織形式、結構和社會需求的跨越與人們社會管理的思想、理念和習俗構成嚴重沖突；另一方面，功能區(qū)作為體制改革的先導區(qū)，在體制機制上的創(chuàng)新特性和前沿探索對體制轉軌和社會轉型過程也產生了一系列與傳統(tǒng)城區(qū)不同的衍生性社會問題，諸如區(qū)域差異、流動群體歧視、生產安全、收入與勞動保障等，它們與傳統(tǒng)社會問題如社會治安、民計民生等交織在一起，增加了社會管理的難度。〔4 〕體制推動型的變革特征決定了功能區(qū)的社會管理不會也不應該走常規(guī)城市發(fā)展的道路，必須探索在特定路徑下的跨越式發(fā)展，使新興區(qū)域不僅成為經濟體制改革的先導示范區(qū)，也能成為社會管理創(chuàng)新的先導示范區(qū)。
　　
　　
　　三、經濟功能區(qū)社會管理存在的突出問題
　　
　　（一）經濟發(fā)展和社會發(fā)展的統(tǒng)籌性不強。經濟發(fā)展和社會發(fā)展是相互依賴、互相促進的。改革開放三十多年來，由于堅持了以經濟建設為中心，我國實現了黃金發(fā)展的三十年。但是，必須清醒地看到，在大力推進經濟增長，促進財富迅速積累和增加的過程中，社會建設的重要性需要逐步提高，對社會事業(yè)的重視程度、對社會建設的重要意義在新的時期應該有充分體現。經濟功能區(qū)是我國改革開放的前沿陣地，它們在經濟建設上是實踐的探索者和領路者，在社會建設中同樣需要成為改革和實踐的探索者和領路者。當前不少經濟功能區(qū)重經濟建設、輕社會管理的思想十分突出。許多區(qū)域的“十二五”規(guī)劃，大篇幅地謀劃了區(qū)域的功能布局、產業(yè)定位、增長目標等經濟指標，對社會管理的地位、目標、創(chuàng)新手段、創(chuàng)新途徑、社會發(fā)展計劃、醫(yī)療教育文化體育等事業(yè)發(fā)展采取了一筆帶過，敷衍了事。領導干部熱衷于招商引資、上項目、建樓堂，追求GDP的雙位數增長，追求地方財政的幾年翻番，對社會民生建設缺乏應有的興趣和熱情，對社會管理的地位重視不夠、對社會基礎設施建設投入不足、對常規(guī)化和科學化的社會管理手段研究不多，這必將帶來嚴重的社會發(fā)展后果。
　　（二）社會管理組織設置功能弱化。經濟功能區(qū)普遍面臨的難題是社會管理組織設置薄弱。由于絕大多數功能區(qū)在管理體制上采取的是管委會模式，基層機構的設置與傳統(tǒng)城市組織大相徑庭。許多地區(qū)街道辦事處的組織規(guī)模、機構設置、制度機制以及人員配備，仍然依據多年前制定的《城市街道辦事處組織條例》設置。在管理層級上，管委會作為一級政府的領導和統(tǒng)管，其職能部門呈條條狀態(tài)分布，下轄社區(qū)居民委員會，滿足基層社會需求的管理職能任務由基層街道派發(fā)，但同時職能部門又受到省、市級政府相關職能部門的管制，整個基層社會管理體制以條塊分割的破碎化狀態(tài)存在。〔5 〕由于功能區(qū)近年來城區(qū)面積和人口數量迅速膨脹，管理需求加速增長，社會矛盾頻發(fā)，體現出現有社會管理組織制度的不適應?；鶎诱鐣聞盏漠愘|性及其發(fā)展演變的無規(guī)律性，使得現有的組織系統(tǒng)設置無法及時有效地滿足基層工作需要，基層社會組織不僅面臨數量的不足，其結構和質量也無法滿足現代新區(qū)社會管理的要求，這些因素制約了社會管理工作的創(chuàng)新和發(fā)展。
　?。ㄈ┥鐣芾淼耐|化傾向嚴重。與一般城區(qū)相比較，功能區(qū)的社會管理呈現出不同的特點。如何圍繞功能區(qū)的整體創(chuàng)新氛圍開展社會管理創(chuàng)新，如何推動功能區(qū)經濟發(fā)展和社會管理創(chuàng)新協調同步，如何推動功能區(qū)流動人口管理和各項社會事業(yè)發(fā)展，這些都需要根據區(qū)域的獨特因素，采取針對性的策略進行。從國內各功能區(qū)的社會管理情況看，普遍存在和一般城區(qū)社會管理同質化的傾向。這種同質化傾向突出表現在機構設置同質化和工作特點同質化。在機構設置上，本來功能區(qū)完全可以按照自身工作特點創(chuàng)造性地開展工作，但是，實際上許多開發(fā)區(qū)基本都按照省或者市的機構作為標準，上下對稱，導致有的機構長年無所事事，有的機構應付不了各種復雜任務。在工作特點上，由于機構的同質化直接造成了社會管理缺乏特點和針對性。與日益增多的社會摩擦和利益需求形成鮮明對比的是，功能區(qū)基層社會組織的利益調節(jié)機制、訴求表達機制、矛盾調解機制、權益保障機制等普遍缺乏活力或者功能不足，功能區(qū)基層工作的針對性和靈活性問題亟待及時有效地解決。
　?。ㄋ模┥鐣芾淼拈_放性、流動性和社會性較弱。從經濟建設看，開放性和流動性是功能區(qū)的基本特征，但從社會管理看，我國經濟功能區(qū)由于區(qū)域管理體制的特殊性限制，表現出開放性、流動性弱的特性。體現在：第一，管委會體制下的組織模式相對封閉，部門“條”“塊”分割，使其很難及時掌握基層的基本情況和發(fā)展動態(tài)。企業(yè)隨著社會發(fā)展波動和變化，也會給社會管理帶來很多不確定性。第二，和功能區(qū)流動人口的流動性形成鮮明對比的是，單位之外的團體、人員很難納入到體制之內，享受不到政策之光的普遍照耀。社會力量也很難突破管委會體制的藩籬獨立自主地開展活動。管委會作為社會管理的單一主體，“自閉”于社會力量的發(fā)育，必然難以吸納社會協同力量。第三，在制定政策和進行體制改革過程中對社會效應的重視和評估較弱。如城市建設和城市改造，需要充分考慮公眾需求以及平衡各方利益，但實踐中許多功能區(qū)只考慮發(fā)展速度、財政收入、土地費用和投資收益等經濟指標，將社會工程縮小為經濟工程，將民生問題替換成商業(yè)問題，用經濟目標掩蓋社會目標，用經濟利益擠壓社會利益，用行政意志替代民眾意志，用領導決策替代公民決策，導致主觀上缺乏開放性和公民參與意識，漠視公眾的想法、意見和建議?！? 〕
　　
　　四、經濟功能區(qū)社會管理創(chuàng)新的政策建議
　　
　?。ㄒ唬崿F社會管理從輔助層面向支撐層面轉換。功能區(qū)是改革開放的示范區(qū)，也應該成為確保公民分享改革開放成果的示范區(qū)。因此，功能區(qū)社會管理創(chuàng)新的重要目標就是通過實現社會發(fā)展的逐步轉型，將社會工作重點逐步由支持經濟建設的輔助功能，逐步轉變成推動開放的主導功能，實現其從輔助層面向支撐層面的轉換。新階段，功能區(qū)應重點圍繞社會保障體系的完善，收入分配的優(yōu)化調節(jié)，勞動者收入保障機制的建立，區(qū)域人口醫(yī)療衛(wèi)生服務體系建設，區(qū)域最低生活保障建設等關乎民生的重點問題，夯實執(zhí)政之基和力量之源，以保證群眾共享改革開放成果。
　?。ǘ┮詤^(qū)域穩(wěn)定和諧為重點，推動社會管理創(chuàng)新試點。一是深化構建以黨的領導為核心，“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局。二是建立健全預防與處置并重、管理與服務相融、公正與效率統(tǒng)一的服務管理體系，加快完善全方位、多層次、動態(tài)式社會治安防控體系。三是強化構建覆蓋全面、反應靈敏、多方聯動、調處有力的矛盾糾紛預防和化解機制；形成常態(tài)化、科學化、精細化的重點地區(qū)排查整治長效機制；完善充滿主動性、富有針對性、確保及時性的能動司法保障機制。四是針對功能區(qū)生產安全和公共安全隱患多、事故數量大的特點，完善管委會、社區(qū)、工廠等多級聯動的公共安全工作體系，確保安全生產和社會穩(wěn)定。
　?。ㄈ┮灾匦南乱?、權利下放為契機，加強基層社會管理職能。針對一些街鎮(zhèn)規(guī)劃布局不合理，經濟實力不強，社會管理基礎薄弱，公共事業(yè)建設滯后，特別是事權配置不夠科學等問題，要堅持責權統(tǒng)一、重心下移原則，逐步展開街鎮(zhèn)管理體制改革，嘗試下放事權、擴大財權、改革人事權，在街鎮(zhèn)構建“一級政府、分類服務”的行政審批和公共服務體系。要進一步擴大街道和社區(qū)在社會管理中的財務能力，實現街道和社區(qū)管理信息化、網格化、數字化，并依托社區(qū)服務中心，解決居民生活中的難題。還要進一步完善社區(qū)居委會和村委會民主自治制度，加強社區(qū)居委會和村委會建設，有序地擴大基層民主，支持和鼓勵人民群眾參與和諧社區(qū)、和諧村鎮(zhèn)建設。
　　（四）以流動人口和外來人口管理為重點，探索人口服務和管理模式。一是深化探索流動人口和外來人口的管理方式、方法。借助現有的電子通信技術，建設流動人口基本信息管理網絡化工程，及時掌握流動人口情況。二是深入探索流動人口的社會保障、文化建設和精神文明建設。將外來人口和流動人口與本土文化的發(fā)展結合起來，建立流動人口常規(guī)化培訓、輪訓機制，將流動人口和外來人口關心的社會事業(yè)如子女入學、入托，家庭成員的基本醫(yī)療等社會保障建設與公民服務基本均等化的社會服務體系結合起來，為社會和諧穩(wěn)定發(fā)展探索新的道路。三是將流動人口和外來人口納入到體制內的基層社會組織的管理中，健全該類人口的工會、行業(yè)協會、民間組織建設，保護進城務工人員的合法權益。四是將勞動人口的社會管理與經濟管理結合起來，通過統(tǒng)計工資收入水平、產業(yè)分布狀況、勞動者素質等，既為社會管理系統(tǒng)提供信息，又為經濟管理系統(tǒng)的決策提供依據。
　　（五）以加強社會中間組織建設和培育公民社會為重點，探索建立新型的多元化參與社會管理機制。應以創(chuàng)新社會管理中間組織作為重要內容，在經濟功能區(qū)引入競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，通過補貼扶持、購買服務、業(yè)務外包等多種措施培育專業(yè)化、社會化的各類組織，推動中間組織協助政府進行社會管理工作，承擔政府轉移出來的部分職能，處理社會事務，提供公共服務，整合分散的社會資源，反映和表達社會成員的利益要求，在政府、企業(yè)、社會之間發(fā)揮溝通、協調作用，為緩解社會矛盾、建構和維護社會秩序提供現實基礎。
　?。┮越∪旨壏诸惖墓芾眢w制和管理方式為重點，探索建立新型管理體制。功能區(qū)社會管理創(chuàng)新不宜頻繁采用短期性的運動式管理方式和推行封閉性的條塊式管理方式，應圍繞分級分類管理的途徑，探索新體制。在政府職能上，要明確管委會的社會管理職責和功能，理清各自的職能分工和職責所在；街道社區(qū)（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)）要充實職能，管理重心下移，切實擔負起管的責任，逐漸成長為社會管理最重要的執(zhí)行者和參與者。在管理職責上，要對功能區(qū)的社會管理事務按照性質、條件進行分類：對于適合購買、外包的，采用市場化、社會化方式；對于社會安全、社團管理、社會保障等，采用行政管理途徑；對于混合類社會事務，采取綜合手段。通過明確職責、分類管理，解決好部門之間的越位和缺位。
　　
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