博弈論視角下地方政府執(zhí)行力的提升問題

　　〔摘要〕 從博弈論角度而言，中央政府和地方政府之間的關(guān)系符合委托—代理關(guān)系的關(guān)鍵特征。從委托人——中央政府和代理人——地方政府之間的博弈關(guān)系來看，地方政府作為中央政府的執(zhí)行機關(guān)，在執(zhí)行中央政令時有可能拒絕接受委托，或雖然接受委托但執(zhí)行不到位，從而導致政策執(zhí)行阻滯。治理地方政府執(zhí)行過程中存在的問題，應注重“激勵相容約束”和“參與約束”兩個重要因素，并通過加強中央與地方之間的信任合作，改善地方政府績效考評的方式方法，正視地方的合理利益，強化地方政府的責任意識等，以提升地方政府的執(zhí)行力。
　　〔關(guān)鍵詞〕 博弈論，中央政府，地方政府，執(zhí)行力
　　〔中圖分類號〕D035.5 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）06-0105-04
　　一、問題的提出
　　執(zhí)行力是政府工作的生命力，提升政府執(zhí)行力，對于改進政府形象、建設(shè)服務型政府有著重要的作用?！叭绻麍?zhí)行者玩忽職守或放棄自己應有的職責，導致法律無法執(zhí)行時，行政權(quán)力就失去了合法性，而且法律一停止，暴政就開始了，國家也就無法正常運行了?！?〔1 〕 （P132 ）由此可知執(zhí)行力的強弱對政府的重要性。近年來，各地不斷優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能，完善行政運行機制，政府的執(zhí)行力較之以前有了大幅度的提升。但仍有一些地方政府的執(zhí)行力不能令人滿意，政府部門及其工作人員執(zhí)行偏向、執(zhí)行不力、執(zhí)行低效，不能有效完成政府的既定目標和任務，甚至出現(xiàn)了“政令出不了中南?！钡臉O端現(xiàn)象。對此，學界已從法學、政治學、行政管理學、經(jīng)濟學和社會學等多個學科視角作了較為深入的研究剖析，研究成果較為豐富，但“大部分學者對地方政府執(zhí)行力的研究基于描述性分析，在本質(zhì)上是一個歸納的過程。研究重定性分析和規(guī)范研究，而對定量分析沒有予以應有的重視” 〔2 〕。定量分析比定性分析更加精確與精細，也更具有說服力。本文試圖引入現(xiàn)代經(jīng)濟學中委托人和代理人之間的博弈關(guān)系來對地方政府執(zhí)行過程作一量化模型分析，探尋制約地方政府執(zhí)行力的因素，在此基礎(chǔ)上提出提升地方政府執(zhí)行力的相應建議。
　　二、博弈論視角下制約地方政府執(zhí)行力的因素分析
　　我國憲法規(guī)定，地方各級政府是地方各級國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，它們對本級人民代表大會負責并報告工作。地方各級政府機關(guān)對上一級國家行政機關(guān)負責并報告工作，全國各級地方政府服從國務院。因此，我們可以將地方政府看作同級人大和中央政府的執(zhí)行機關(guān)。本文僅分析地方政府作為中央政府的執(zhí)行機關(guān)在執(zhí)行中央政令時的情況。從博弈論來看，中央政府和地方政府之間的關(guān)系符合委托—代理關(guān)系的關(guān)鍵特征：“委托方的利益與被委托方的行為有密切關(guān)系，但委托方不能直接控制被委托方的行為，甚至對被委托方工作的監(jiān)督也有困難，能通過報酬等間接影響被委托方的行為”?！? 〕 （P130-131 ）中央政府就是我們這里所說的委托方，也被稱為“委托人”，地方政府是被委托方，也被稱為“代理人”。下面我們將用中央政府和地方政府之間的這種委托人和代理人之間的博弈關(guān)系來分析地方政府的執(zhí)行過程。
　　假設(shè)中央政府和地方政府之間的委托關(guān)系是基于一種“標準合同”（如中央文件、政策法規(guī)等），中央政府的選擇（博弈論中將其稱作“策略集”，下同）是提供或不提供這份合同，選擇或不選擇支付給地方政府的報酬（如政治上的提拔、經(jīng)濟上的轉(zhuǎn)移支付、特殊的優(yōu)惠政策等）函數(shù)。地方政府的選擇首先是是否接受合同，其次是是否努力工作（努力或偷懶）。努力工作即地方政府忠實執(zhí)行中央政令，確保政令暢通無阻，偷懶即地方政府在執(zhí)行過程中表現(xiàn)出來的種種“執(zhí)行難”，導致政策執(zhí)行阻滯。我們可以用圖1來反映中央政府和地方政府這兩個博弈方之間的、每個階段都有兩種選擇的三階段動態(tài)博弈模型：
　?。ㄒ唬Σ┺哪Ｐ偷恼Z言解釋。圖1中的博弈方C代表委托人中央政府，博弈方L代表代理人地方政府。第一個階段是委托人的選擇階段，選擇內(nèi)容為是否委托，也就是是否向代理人提出一個委托合同。如果委托人選擇不委托，自然得不到代理人的服務，我們用R（0）表示委托人在沒有委托時的得益。此時，代理人當然也沒有得益，該終端得益數(shù)組中的0即反映了這種情況。
　　第二階段是代理人的選擇階段，代理人可選擇是否接受委托。若代理人選擇不接受委托，雙方得益與第一階段委托人不委托完全相同，均為〔R（0），0〕。如果代理人選擇接受委托，那么其還需要在第三階段選擇是否努力。
　　代理人在第三階段選擇努力（忠實執(zhí)行）還是偷懶（執(zhí)行走樣）。如果代理人選擇努力，那么委托人會因此得到較高利益R（h），但同時需要支付較高的報酬給代理人。代理人得到了較高的利益W（h），但也有較高的負效用，即要支付成本，因此委托人和代理人的得益分別是R（h）-W（h）和W（h）-h。如果代理人選擇偷懶，那么委托人會因此得到較低的利益，給代理人支付較低報酬W（h）。此時，代理人只能得到較低的報酬W（h），因為其只支付了較低的成本l，此時委托人和代理人的得益分別是R（l）-W（l）和W（h）-l。
　　在上面的博弈中，博弈雙方即中央政府和地方政府都清楚自己和對方的得益情況，也都能觀察到雙方的選擇，因此這是一個完全且完美信息的動態(tài)博弈。對于其他博弈結(jié)果，我們可以通過逆推歸納法進行分析。
　?。ǘΣ┺哪Ｐ偷幕痉治觥σ陨喜┺哪Ｐ涂梢詮囊韵氯齻€角度進行分析：
　　1.代理人在第三階段是選擇努力還是偷懶。換言之，中央政府政令下達以后，地方政府是選擇忠實執(zhí)行（努力）還是陽奉陰違（偷懶）。我們可以將圖1簡化成如下矩陣圖（圖2）：
　　
　　
　　
　　圖2 中央政府委托、地方政府執(zhí)行情況下博弈雙方得益矩陣圖
　　很顯然，如果地方政府努力執(zhí)行時的得益大于地方政府偷懶執(zhí)行（自己偷懶執(zhí)行或其他地方政府偷懶執(zhí)行）時的得益，地方政府會選擇努力執(zhí)行，這樣中央政令也才會暢通無阻，變成人民的實惠。我們把上述不等式稱為地方政府努力的“激勵相容約束”。反過來，可以想象，地方政府會選擇偷懶執(zhí)行。
　　2.地方政府在第二階段是否接受中央政府委托。這似乎不是一個問題，因為我國是中央集權(quán)的國家，“地方政府實際上是中央政府的派出機構(gòu)，地方政府的權(quán)力是中央政府下放給地方的”，〔4 〕 （P43 ）地方政府自然會接受中央政府的委托。但是，改革開放以來，內(nèi)生的經(jīng)濟體制改革的強大動力不斷地分解著傳統(tǒng)的中央集權(quán)體制，推動著中央和地方關(guān)系的變遷，“中央和地方的關(guān)系呈現(xiàn)出利益關(guān)系、權(quán)力關(guān)系、財政關(guān)系與公共行政關(guān)系，而且利益關(guān)系決定著其他三種關(guān)系?！?〔5 〕與中央政府代表國家及社會的總利益不同，地方政府代表的利益具有雙重性。一方面，它要代表中央政府，實施對本地區(qū)經(jīng)濟社會的管理與服務，維護中央政府的權(quán)威；另一方面，地方政府也有自身利益的訴求。中央政府和地方政府在利益相沖突和信息不對稱的情況下，后者拒絕前者的委托，即不執(zhí)行中央政令是有可能出現(xiàn)的，現(xiàn)實中也絕非罕見。我們可以將圖1簡化成如下矩陣圖（見圖3）：
　　
　　
　　
　　圖3 中央政府委托、地方政府執(zhí)行或不執(zhí)行情況下博弈雙方得益矩陣圖
　　通過分析我們發(fā)現(xiàn)，只有當W（h）-h＞0和W（l）-l＞0，即代理人無論是努力執(zhí)行還是偷懶執(zhí)行，其收益都要大于0時，代理人才會選擇接受而不是拒絕委托，這就是代理人愿意接受委托人委托的基本條件，可稱為“參與約束”。當然，現(xiàn)實中的情況更為復雜，代理人愿意接受中央政府的委托不僅要求參與約束大于0，而且還要大于代理人放棄其他機會的得益，即還要大于機會成本。
　　
　　3.委托人是否會對代理人作出委托。從政府的結(jié)構(gòu)來看，我國中央政府缺少自己的執(zhí)行機構(gòu)，中央政策的執(zhí)行依賴于地方政府。中央行政機構(gòu)國務院的部、委、局、署是依法分別履行國務院基本職能的機關(guān)，這些部門的職責主要是政策的制定以及宏觀規(guī)劃與指導，幾乎都沒涉及到政策的執(zhí)行，較少在全國各地設(shè)立其直屬的執(zhí)行機構(gòu)。一般來說，中央的政策是通過中央—省—市—縣—鄉(xiāng)這種金字塔式的層級逐級向下執(zhí)行的?！? 〕 因此，中央政府一定會選擇對地方政府作出委托，不委托的情況實際上是不存在的。
　?。ㄈ﹥蓚€分析結(jié)論。從上述分析可以得出以下兩個結(jié)論：一是代理人選擇努力還是偷懶與“激勵相容約束”息息相關(guān)。如果地方政府努力執(zhí)行時的得益大于自己偷懶執(zhí)行或其他地方政府偷懶執(zhí)行時的得益，努力執(zhí)行才會成為其選擇。對地方政府執(zhí)行中努力程度的考評及其得益的公平性值得中央政府考慮和重視。二是代理人是否接受中央政府委托與“參與約束”息息相關(guān)，即地方政府執(zhí)行時的得益不僅要大于0，還要大于其因為執(zhí)行而喪失的其他機會成本，地方政府的利益值得中央政府考慮和重視。
　　由于地方政府不同于執(zhí)行部門，其不僅代表地方的利益，而且更容易產(chǎn)生自己獨立的利益，因此這兩點結(jié)論在后分稅制時期需要給予更多關(guān)注。
　　三、提升地方政府執(zhí)行力的對策建議
　　基于以上分析可以得知，若地方政府努力的“激勵相容約束”和愿意接受中央政府委托的“參與約束”缺失，將導致地方政府要么偷懶執(zhí)行中央政令，要么拒絕執(zhí)行中央政令，這些都將有損中央權(quán)威，無法保證國家意志和宏觀目標的實現(xiàn)。因此，“激勵相容約束”和“參與約束”是提升地方政府執(zhí)行力必須滿足的兩個條件。要實現(xiàn)這兩大條件的滿足，筆者認為可以從以下三個方面著力：
　?。ㄒ唬┘訌娧氲刂g的信任合作。諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者奧曼與謝林最早對參與者長期相互多次決策的重復博弈問題進行了研究，他們發(fā)現(xiàn)和平的合作通常在重復博弈中是均衡解，甚至在短期目標有很大沖突的組織間也會有這種和平的合作。合作的關(guān)鍵是相互的信任，以及對相互信任的相互信任。信任是基于博弈的不同階段的相互依賴，理性博弈當事人的決策不僅受到其過去經(jīng)歷的影響，而且還要受未來潛在可能性的影響。從中央政府與地方政府之間的博弈來看，一項政策從出臺到達到良好的執(zhí)行結(jié)果，其間是地方意見反饋和中央修正行為的多次反復，最終使得政策被雙方較好地接受，并得到良好的貫徹執(zhí)行。〔7 〕 這一博弈過程具有長期性，各自要在長期博弈中得益就必須加強相互信任，信任能使大家走出“囚徒困境”。中央政府要相信地方政府會努力執(zhí)行中央政令，地方政府也要相信中央政府會根據(jù)自己的執(zhí)行績效論功行賞。只有這樣，地方政府執(zhí)行主體才有可能杜絕地方主義，維護中央權(quán)威，不折不扣地執(zhí)行中央決策。
　?。ǘ└纳频胤秸冃Э荚u的方式方法。如前所述，當?shù)胤秸?zhí)行的得益大于地方政府偷懶執(zhí)行（自己偷懶執(zhí)行或其他地方政府偷懶執(zhí)行）的得益時，地方政府才會選擇努力執(zhí)行。反之，地方政府會選擇偷懶執(zhí)行。地方政府執(zhí)行所獲得益就是其績效。由于任何領(lǐng)域的發(fā)展都離不開政府進步的影響，而發(fā)展中的不足也大多能從政府缺失中找到緣由，因此政府績效考評這一政府行為的“指揮棒”是否科學，如何來確定地方政府績效考評的主體、指標，運用何種考評手段來考評，顯得尤為重要。改善地方政府績效考評的方式方法時要注意，除了要以上級滿意度為標準外，還要特別注重政策目標群體對于政策執(zhí)行和政策效果的滿意度，增強考評的“顧客導向”；除了要考核經(jīng)濟指標外，還要特別重視社會公平指標和環(huán)境指標，增強考評的公正性、系統(tǒng)性；除了要運用定性評價外，還要與定量評價相結(jié)合，增強考評的科學性；除了要有階段性評估外，還要與長期性評估相結(jié)合，防止地方政府的短期行為對政府執(zhí)行力造成影響。一個良好的政府績效考評，就是要讓踏實執(zhí)行政策、績效顯著的地方政府官員得到應有的肯定和獎勵，讓善于搞形式主義、喜歡做表面文章的地方政府官員不能獲得快速升遷的機會，讓無事可做或不愿做事的地方政府受到嚴厲的懲戒。
　　（三）正視地方政府的合理利益。地方政府除了代表中央政府實施對本地區(qū)經(jīng)濟社會的管理與服務外，也有自身利益的訴求，比如本地區(qū)的利益、特殊的政治地位、經(jīng)濟待遇和精神文化特權(quán)、地方和部門等小團體的利益、政府工作人員的利益。有些利益是合理的，有些則不是。在中央政府與地方政府的博弈中，理論上中央政府居于優(yōu)勢地位，但這并不能保證中央意圖總能獲得地方的全面支持，并不意味著“中央當局……可以隨心所欲地把自己的意志強加于地方當局” 〔8 〕 （P121-122 ）。這一點很好地解釋了在計劃經(jīng)濟時期中央政府與地方政府的關(guān)系處理中“局部利益服從整體利益”成為不容質(zhì)疑的原則并被絕對化了的情況下，地方利益常常被看成是全國整體利益的對立物而遭到批評，地方政府追逐本地利益的活動往往受到指責，央地之間關(guān)系的調(diào)整永遠走不出“放權(quán)—收權(quán)—放權(quán)—收權(quán)”的怪圈。〔9 〕 （P110 ）在市場經(jīng)濟條件下，在中央與地方利益關(guān)系上，中央必須承認地方的合理利益，承認地方政府追求本地利益行為的合理性，并通過一定的法律和制度加以保證。此外，在制定和執(zhí)行政策時，不應以強調(diào)全局利益和長遠利益為由，過分損害和犧牲地方利益。由于執(zhí)行要付出成本甚至代價，因此要建立合理的地區(qū)利益補償機制，給因執(zhí)行而利益受損的地區(qū)或群體提供一定的補償，這也是提高社會公平程度、提升地方政府主體執(zhí)行力的有力措施。
　?。ㄋ模娀胤秸呢熑我庾R。亞當·斯密認為：“無論人們會認為某人怎樣自私，這個人的天賦中總是明顯地存在這樣一些本性，這些本性使他關(guān)心別人的命運，把別人的幸?？闯勺约旱氖虑?，雖然他除了看到別人的幸福而感到高興外，一無所得?！?〔10 〕 （P5 ）以公共性作為根本屬性的政府尤應如此，政府實際上是“經(jīng)濟人”和“道德人”的統(tǒng)一?！敖?jīng)濟人”強調(diào)成本與收益，而“道德人”則強調(diào)個體自身內(nèi)在的良知、責任心和信仰。從公共行政倫理的角度而言，“道德人”價值理念強調(diào)的是公共行政人員的主觀責任，這種責任的形成與維持既要依靠政府責任主體自身的德性修煉，又要培育責任主體的倫理共識和責任能力以及對政府責任倫理進行制度約束。注重并強化政府“道德人”理念顯然對增強地方政府的執(zhí)行力大有裨益。因此，必須轉(zhuǎn)變地方政府的價值理念，以“道德人”而非“經(jīng)濟人”的理念作為行為的主導。地方政府在執(zhí)行過程中應以民眾的權(quán)利和幸福為出發(fā)點，消除部門利益、小團體利益的粘連行為，服務當?shù)孛癖姷母纠?，因為當?shù)孛癖娨彩堑胤秸賳T的委托者。
　　
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　　責任編輯 周 榮