突發(fā)事件應(yīng)對中的法制保障問題探討

　　〔摘要〕 建立健全法律法規(guī)體系對強化突發(fā)事件應(yīng)對具有重要意義?！?·12”汶川大地震顯示，我國在突發(fā)事件尤其是重大突發(fā)事件應(yīng)對的法制保障方面還存在明顯不足，這表現(xiàn)在：地方政府部門和機構(gòu)制定的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案難以涵括重大突發(fā)事件，部分地方政府缺乏針對本地區(qū)的突發(fā)事件應(yīng)對法制體系建設(shè)的主動性，客觀條件的限制和資源供給不足對重大突發(fā)事件應(yīng)對的法制保障形成嚴(yán)重制約，未能完全理順政府權(quán)力與人民權(quán)利的關(guān)系。完善突發(fā)事件應(yīng)對的法制保障，需強化地方立法和政策的制定，增強地方政府的法制意識；發(fā)揮突發(fā)事件應(yīng)對專門機構(gòu)的統(tǒng)率作用，強化重大突發(fā)事件應(yīng)對的組織建設(shè)；全面考量突發(fā)因素，強化對重大突發(fā)事件應(yīng)對預(yù)案的制定等。
　　〔關(guān)鍵詞〕 突發(fā)事件，法制保障，汶川大地震
　　〔中圖分類號〕D922.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）06-0133-04
　　一、我國突發(fā)事件應(yīng)對中法制保障的現(xiàn)狀
　　突發(fā)事件通常是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害的緊急事件。從一般語義出發(fā)，突發(fā)事件可理解為包括戰(zhàn)爭、動員、緊急狀態(tài)（憲法修正之前為戒嚴(yán)）等各種突發(fā)的緊急事件。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，不少學(xué)者在對突發(fā)事件應(yīng)對制度進(jìn)行國際比較時，也常常將國外的國防動員、恐怖事件、國土安全等列入研究對象。不過，我國的突發(fā)事件應(yīng)對法將突發(fā)事件的范圍作了一定的限制，僅僅指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，從而與戰(zhàn)爭、動員和緊急狀態(tài)等區(qū)別開來。
　　國務(wù)院2006年發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》與突發(fā)事件應(yīng)對法一同構(gòu)成了我國目前突發(fā)事件應(yīng)對中法制保障的根本性內(nèi)容。由二者統(tǒng)率的一系列法律法規(guī)、政策文件、應(yīng)急預(yù)案等構(gòu)成了突發(fā)事件應(yīng)對的系統(tǒng)性制度框架。據(jù)統(tǒng)計，在2007年突發(fā)事件應(yīng)對法頒布前，我國已經(jīng)制定涉及突發(fā)事件應(yīng)對的法律35件、行政法規(guī)37件、部門規(guī)章55件，有關(guān)文件111件。同時，國務(wù)院和地方人民政府制定了有關(guān)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的應(yīng)急預(yù)案，突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系初步建立?！? 〕 （P2 ）然而，隨著2008年南方冰雪災(zāi)害、“3·14”拉薩打砸搶燒事件、“5·12”汶川大地震、2009年“7·5”烏魯木齊嚴(yán)重暴力犯罪事件等重大突發(fā)事件的發(fā)生，突發(fā)事件尤其是重大突發(fā)事件應(yīng)對中法制保障不足的問題日益受到關(guān)注。
　　二、我國突發(fā)事件應(yīng)對中法制保障的不足
　　依據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，各類突發(fā)事件按照其性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素分為四級：Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）和Ⅳ級（一般）。本文討論的突發(fā)事件指Ⅰ級和Ⅱ級突發(fā)事件，并在此基礎(chǔ)上更為關(guān)注那些不可預(yù)見性強、損害后果嚴(yán)重、社會影響深刻、需要采取超常規(guī)預(yù)防與應(yīng)急處置的特殊或者極端突發(fā)事件。筆者以“5·12”汶川大地震為例進(jìn)行分析，指出我國在突發(fā)事件尤其是重大突發(fā)事件應(yīng)對法制保障方面存在的明顯不足：
　　首先，地方政府部門和機構(gòu)制定的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案難以涵括重大突發(fā)事件。當(dāng)前，盡管各地政府部門和機構(gòu)大都依據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對法及相關(guān)要求制定了應(yīng)急預(yù)案，但是一些重大或極端突發(fā)事件還是超出了應(yīng)急預(yù)案制定的范圍。例如，政府公開信息顯示，2008年3月前，阿壩州印發(fā)實施總體應(yīng)急預(yù)案1個，各專項應(yīng)急預(yù)案27個，部門應(yīng)急預(yù)案120個。全州13個縣制定縣級預(yù)案497個，224個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的172個制定了應(yīng)急預(yù)案437個，1354個行政村中的496個制定了應(yīng)急預(yù)案496個。阿壩州汶川縣震前也從建立高效快捷運轉(zhuǎn)機制、建立完善應(yīng)急預(yù)案體系、建立健全值守應(yīng)急體系等幾個方面高度重視應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，2007年全縣共制定總體應(yīng)急預(yù)案2個、專項應(yīng)急預(yù)案20個、部門應(yīng)急預(yù)案71項。然而，“5·12”汶川大地震的突然性和破壞力大大超出預(yù)計，應(yīng)急預(yù)案的及時啟動并未能減少應(yīng)對這次特大地震和次生災(zāi)害所帶來的遺憾。而在全國范圍內(nèi)，應(yīng)急預(yù)案“有”但不夠“管用”的狀況成為較為普遍的現(xiàn)象。其原因主要在于，我國的應(yīng)急預(yù)案制定體現(xiàn)了“由上至下”的命令與服從特性，一些具體應(yīng)對突發(fā)事件的政府部門和機構(gòu)并沒有從自身需要出發(fā)，對面臨的客觀情況和或有風(fēng)險進(jìn)行認(rèn)真分析，而是盲目仿效一些高階的應(yīng)急預(yù)案或兄弟省市類似的應(yīng)急預(yù)案，使應(yīng)急預(yù)案的制定一開始就存在不科學(xué)、不完備的內(nèi)在缺陷。
　　其次，部分地方政府缺乏針對本地區(qū)的重大突發(fā)事件應(yīng)對法制體系建設(shè)的主動性。我國現(xiàn)有的突發(fā)事件應(yīng)對中的法制保障內(nèi)容比較宏觀，很多具體的要求必須依據(jù)更為確切的法律規(guī)范和政策文件才能得到實現(xiàn)，換句話說，就是突發(fā)事件應(yīng)對的保障還沒有真正體現(xiàn)體系性、層次性和貫通性。主要表現(xiàn)在，2007年頒布實施突發(fā)事件應(yīng)對法之后，僅有北京市等少數(shù)地方基于如舉辦奧運會等特殊考慮制定了類似《北京市實施<中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法>辦法》，包括四川、西藏、新疆在內(nèi)的大多數(shù)省區(qū)均未制定相應(yīng)的實施辦法或者條例，突發(fā)事件應(yīng)對法要求的多項縣以上各級政府應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)是否能夠得到落實存在疑問。這種法律依據(jù)不夠明晰的情形，增大了基層地方政府在應(yīng)對重大突發(fā)事件時所面臨的困難，影響了基層政府對突發(fā)事件的科學(xué)處置。值得肯定的是，“5·12”汶川大地震給我們敲響了警鐘，2009年以來，《廣東省突發(fā)事件應(yīng)對條例》、《湖南省實施〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法〉辦法》等紛紛出臺，而《重慶市突發(fā)事件應(yīng)對法實施辦法》、《四川省突發(fā)事件應(yīng)對辦法》等也啟動了立法調(diào)研、征求意見等立法程序。
　　再次，客觀條件限制和資源供給不足對重大突發(fā)事件應(yīng)對的法制保障形成嚴(yán)重制約。例如，雖然突發(fā)事件應(yīng)對法將各級政府確定為突發(fā)事件的組織指揮機關(guān)，集中賦予了各級政府的應(yīng)急指揮權(quán)，但“5·12”汶川大地震造成了多個地區(qū)的通訊中斷、道路不通、人員傷亡，使得突發(fā)事件應(yīng)對指揮機關(guān)難以掌握完整的事件信息和應(yīng)有的應(yīng)急資源，整合各種救援力量，協(xié)調(diào)各個行政機關(guān)、部門的職能，進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度。由應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急機制、應(yīng)急體制、應(yīng)急法制構(gòu)成的“一案三制”如何克服客觀情況的限制正常運轉(zhuǎn)，在面對重大自然災(zāi)害時需要給予特別考慮。不僅如此，由于人為或其他因素導(dǎo)致的重大事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件一旦在極短時間內(nèi)爆發(fā)，其強大的爆發(fā)力對社會秩序的破壞在一開始就有可能達(dá)到較為嚴(yán)重的程度，導(dǎo)致客觀條件的限制和資源供給不足矛盾的迅速凸顯，給事態(tài)的控制帶來較大阻礙，從而難以真正落實突發(fā)事件應(yīng)對法規(guī)定的若干行政強制應(yīng)急處置與救援措施。
　　最后，未能完全理順政府權(quán)力與人民權(quán)利的關(guān)系。突發(fā)事件應(yīng)對的法制保障體系包含理順應(yīng)急權(quán)力之間、應(yīng)急權(quán)力與公民權(quán)利之間關(guān)系的內(nèi)容，但是從我國突發(fā)事件應(yīng)對的實踐來看，政府的應(yīng)急權(quán)力行使與公民權(quán)利保護之間的關(guān)系仍有待理順。例如，在“5·12”汶川大地震面前，尤其是應(yīng)急救援時期，政府與人民群眾的利益是基本一致的，其間政府行使應(yīng)急權(quán)力的正當(dāng)性覆蓋了群眾權(quán)利受到損害的可能性。但應(yīng)急救援的需求稍一緩解，政府應(yīng)急權(quán)力約束與群眾權(quán)利保護的沖突就逐漸顯現(xiàn)。這一時期，民間訴求和情緒存在一定程度的積累，與政府權(quán)力之間形成了一定的緊張關(guān)系。而在突發(fā)社會公共事件如“3·14”拉薩打砸搶燒事件、“7·5”烏魯木齊嚴(yán)重暴力犯罪事件面前，以恢復(fù)正常社會秩序為目的的政府權(quán)力行使和因社會秩序遭受嚴(yán)重破壞導(dǎo)致群眾權(quán)利嚴(yán)重受損而尋求保護與救濟之間的矛盾，從事件發(fā)生伊始就顯得較為突出。為此，通過法律安排化解重大突發(fā)事件應(yīng)對的此類矛盾，尚需進(jìn)行重新架構(gòu)。
　　
　　三、我國突發(fā)事件應(yīng)對中法制保障的完善
　　針對突發(fā)事件特別是重大突發(fā)事件應(yīng)對中的法制保障不足問題，可考慮從以下幾方面加以完善：
　　第一，強化突發(fā)事件應(yīng)對地方立法和政策制定的力度，增強地方政府的法制意識。強化突發(fā)事件應(yīng)對的法制建設(shè)，既是提升政府突發(fā)事件應(yīng)對能力的需要，也是建設(shè)法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)型政府的最終選擇。為此，一要在國家層面充分整合現(xiàn)有的突發(fā)事件應(yīng)對法律資源，通過清理、補充、修改、解釋、細(xì)化等手段擴充與突發(fā)事件應(yīng)對法配套的其他突發(fā)事件應(yīng)對法律規(guī)范，健全突發(fā)事件應(yīng)對法律規(guī)范體系，保證突發(fā)事件應(yīng)對法制的統(tǒng)一，做到有法可依；二要在地方層面積極利用立法權(quán)進(jìn)行“二次立法”，制定相應(yīng)的地方性法規(guī)、規(guī)章，或者出臺與本地實際情況相適應(yīng)的地方政策，增強重大突發(fā)事件應(yīng)對法制的可操作性和地方特色，避免重大突發(fā)事件應(yīng)對法制成為空中樓閣。需要特別指出的是，健全重大突發(fā)事件應(yīng)對法制體系應(yīng)當(dāng)以提高地方政府法制意識為前提，將被動應(yīng)對的思想認(rèn)識提高到主動防備的層面，積極做好突發(fā)事件應(yīng)對尤其是重大突發(fā)事件應(yīng)對的法制保障工作。阿壩州在“5·12”汶川大地震之后結(jié)合社會安全、災(zāi)后重建等現(xiàn)實需要果斷制定《阿壩藏族羌族自治州突發(fā)事件應(yīng)對條例》、《阿壩藏族羌族自治州宗教事務(wù)條例》等自治條例，就得到了各個方面的高度肯定。
　　第二，發(fā)揮突發(fā)事件應(yīng)對專門機構(gòu)的統(tǒng)率作用，強化重大突發(fā)事件應(yīng)對的組織建設(shè)。重大突發(fā)事件應(yīng)對中的法制保障要做到有效有力，就必須強化各突發(fā)事件應(yīng)對專門機構(gòu)的建設(shè)，構(gòu)建一個責(zé)任明確、統(tǒng)一指揮、分工合作的突發(fā)事件應(yīng)對協(xié)調(diào)系統(tǒng)，包括突發(fā)事件應(yīng)對的指RhKoqQnomkyczOYQ+Ha2Bw==揮機構(gòu)、應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機構(gòu)、應(yīng)急處置工作機構(gòu)以及相關(guān)應(yīng)急指揮平臺。目前，我國地方政府在應(yīng)對突發(fā)事件的專門機構(gòu)建設(shè)方面顯得較為薄弱。一些地方的專門應(yīng)急機構(gòu)設(shè)置還停留在形式上，常設(shè)應(yīng)急機構(gòu)如應(yīng)急辦公室等在很多情況下僅僅承擔(dān)信息匯集、傳遞、文件傳達(dá)等有限的職能，權(quán)力有限且不夠集中，協(xié)調(diào)能力嚴(yán)重不足，一旦遭遇重大突發(fā)事件，則很難迅速發(fā)揮應(yīng)急指揮作用。國外經(jīng)驗和“5·12”汶川大地震等事件表明，一個強有力的突發(fā)事件應(yīng)對專門（指揮）機構(gòu)是極為重要的。為此，需要通過法律規(guī)范確定突發(fā)事件應(yīng)對機構(gòu)的設(shè)置、職責(zé)、編制、人員、經(jīng)費、設(shè)施設(shè)備，以及與其他政府部門、機構(gòu)的關(guān)系等，強化突發(fā)事件應(yīng)對的組織建設(shè)，保證突發(fā)事件應(yīng)對機制的正常運轉(zhuǎn)?？傮w而言，各地應(yīng)當(dāng)依據(jù)各自的客觀情況，盡可能地建立有法制保障的，權(quán)威、獨立、統(tǒng)一、高效的各級危機應(yīng)對指揮中心等專門機構(gòu)，按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、各司其職、各負(fù)其責(zé)的原則，調(diào)度各級政府部門、機構(gòu)和社會力量，充分發(fā)揮專家組的重要作用，依靠訓(xùn)練有素的專業(yè)救援隊伍，更好地實現(xiàn)重大突發(fā)事件應(yīng)對的職能。
　　第三，全面考量突發(fā)因素，強化對重大突發(fā)事件應(yīng)對預(yù)案的制定。應(yīng)急預(yù)案作為“一案三制”的重要內(nèi)容，是突發(fā)事件應(yīng)對的決策保障和行動依據(jù)，也是突發(fā)事件應(yīng)對中的法制保障的規(guī)范性支撐。應(yīng)急預(yù)案以具體行為規(guī)則的方式，體現(xiàn)了突發(fā)事件應(yīng)對中的法制保障的應(yīng)用與實踐。制定各種強制性應(yīng)急預(yù)案和技術(shù)規(guī)范能夠為突發(fā)事件應(yīng)對提供具體指導(dǎo)和技術(shù)保障。當(dāng)前，各級地方政府應(yīng)當(dāng)盡快改變應(yīng)急預(yù)案不完善的普遍現(xiàn)狀，在認(rèn)真調(diào)查、分析本地區(qū)可能發(fā)生的突發(fā)事件的基礎(chǔ)上，做出全面、細(xì)致、可靠的風(fēng)險評估，充分考慮各種社會危害和社會影響，以本地區(qū)各種政府和社會資源的客觀條件為基礎(chǔ)，制定出能夠反映本地區(qū)客觀實際，體現(xiàn)本地區(qū)特點，具備較強操作性，科學(xué)、合理的一般性和重大突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，并通過制度化的手段，保證預(yù)案能夠切實發(fā)揮效用。其中，應(yīng)急預(yù)案的制定不但需要考慮啟動條件、組織指揮體系、預(yù)警預(yù)報、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急保障等內(nèi)容，還要重點關(guān)注事后救助和恢復(fù)重建等內(nèi)容。〔2〕 （P193 ）近年來國際國內(nèi)發(fā)生的重大突發(fā)事件表明，自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)，重大工程、項目所在地區(qū)，社會矛盾、民族矛盾集中地區(qū)等，尤其要切實做好應(yīng)急預(yù)案制定工作。
　　第四，以加強政府公信力建設(shè)為基礎(chǔ)，強化基層政府重大突發(fā)事件處置能力的培養(yǎng)。與突發(fā)事件應(yīng)對法把突發(fā)事件應(yīng)對的基礎(chǔ)職責(zé)賦予縣級以上政府形成反差的是，實踐中基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村社組織往往成為重大突發(fā)事件處置的第一道屏障。“5·12”汶川大地震帶來了嚴(yán)重的道路、通訊中斷，災(zāi)民自救和政府、社會救援被迫以村社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心和紐帶。在災(zāi)后重建過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府和村社組織也在政策釋疑、民心安撫等方面做了大量工作，發(fā)揮了相當(dāng)重要的基礎(chǔ)作用。因此，應(yīng)當(dāng)通過法制手段加強對基層政府重大突發(fā)事件處置能力的培養(yǎng)，如提高基層政府和干部的重大突發(fā)事件應(yīng)對意識，提升基層政府和干部的重大突發(fā)事件應(yīng)對能力，實現(xiàn)高質(zhì)量的監(jiān)測、預(yù)警、應(yīng)急和救援，盡可能地將重大突發(fā)事件、重大社會矛盾化解在基層，避免擴大和升級，給社會秩序造成更大的影響。大量案例表明，政府對于社會秩序的調(diào)控須兼具合法性和正當(dāng)性，一旦地方政府尤其是基層政府不重視公信力建設(shè)，則突發(fā)事件極有可能成為社會失控的重要外部誘因。
　　第五，尊重和保障公眾權(quán)利，將依法處置作為重大突發(fā)事件應(yīng)對的基本準(zhǔn)則。行政權(quán)力與人民權(quán)利的主要區(qū)別在于，人民權(quán)利是行政權(quán)力的來源，而不是由行政權(quán)力派生出人民權(quán)利；行政權(quán)力具有手段性，人民權(quán)利具有目的性，行政權(quán)力是為實現(xiàn)人民權(quán)利服務(wù)的?；谥卮笸话l(fā)事件給社會秩序帶來的嚴(yán)重影響，政府行使行政權(quán)力應(yīng)對突發(fā)事件往往會增大公民權(quán)利克減的風(fēng)險，甚至引致公民權(quán)利損害。因此，突發(fā)事件應(yīng)對的法制體系建設(shè)必須確定公眾權(quán)利保障與克減的程度。例如，重大突發(fā)事件的應(yīng)對需要尊重和保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，盡可能完善的權(quán)利保障措施將有利于團結(jié)多數(shù)群眾，“5·12”汶川大地震中政府多次進(jìn)行公告和情況說明，邀請社會力量參與和監(jiān)督抗震救災(zāi)工作，就很好地起到了統(tǒng)一思想、應(yīng)對困難的作用。政府行使行政權(quán)力導(dǎo)致公眾權(quán)利的克減必須由立法限定在一定范圍內(nèi)。其次，對于在應(yīng)急狀態(tài)下受損的公眾權(quán)利，法律應(yīng)當(dāng)提供有效的救濟途徑，如事中的政府救助、社會幫扶，事后的行政補償、司法救濟，都應(yīng)當(dāng)通過立法或政策激勵等方式加以明確。從“5·12”汶川大地震的處置經(jīng)驗來看，依法應(yīng)對不但使政府對事件的處置受到法律的有效控制，而且有利于安撫社會情緒，恢復(fù)社會秩序，發(fā)揮著基本準(zhǔn)則的功效。
　　第六，以社會系統(tǒng)構(gòu)建為依托，強化重大突發(fā)事件應(yīng)對中法制保障的配套制度建設(shè)。突發(fā)事件尤其是重大突發(fā)事件的應(yīng)對牽涉到社會的方方面面，因此需要整個社會系統(tǒng)都能有效地為法制保障提供動力。首先，要鼓勵企業(yè)、社會組織、公民等社會力量廣泛參與突發(fā)事件應(yīng)對，使政府、公民、社會組織都能夠貢獻(xiàn)力量。其次，要強化宣傳、教育、演練等手段，進(jìn)一步提高全社會的突發(fā)事件應(yīng)對意識。“5·12”汶川大地震發(fā)生后，零點研究咨詢集團開展了一次地震災(zāi)區(qū)居民生活監(jiān)測調(diào)研活動。接受調(diào)查的889名受災(zāi)居民中，有超過六成的被訪者表示“不太了解”或“根本不了解”地震逃生、救援等方面的知識。這充分表明，很有必要通過法制措施督促地方政府開展公共安全知識的廣泛社會宣傳，督促社區(qū)、農(nóng)村、企業(yè)進(jìn)一步提高突發(fā)事件應(yīng)對意識，強化應(yīng)對突發(fā)事件的自我救援意識和準(zhǔn)備，強化突發(fā)事件應(yīng)對的教育培訓(xùn)和應(yīng)對實戰(zhàn)演練。再次，要進(jìn)一步完善與突發(fā)事件應(yīng)對有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備、物質(zhì)資料建設(shè)，加強對民間應(yīng)急隊伍的培養(yǎng)。最后，要努力提供科學(xué)研究和制度創(chuàng)新的力度，為防范化解突發(fā)事件提供必要的技術(shù)手段和制度條件。突發(fā)事件應(yīng)對的配套措施不但需要通過法律的手段確定下來，而且應(yīng)當(dāng)有機、緊密地結(jié)合在一起，共同構(gòu)建突發(fā)事件尤其是重大突發(fā)事件應(yīng)對的社會響應(yīng)體系。
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　　責(zé)任編輯 楊在平